呂 童

(中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，徐州 221000)

一、引 言

伴隨著社會的不斷進(jìn)步，基層公共事務(wù)復(fù)雜程度與日俱增，基層社會治理工作越來越多地呈現(xiàn)出不確定性和艱巨性。發(fā)軔于城市管理實踐的“網(wǎng)格化治理”模式，在各地政府的不斷探索下，逐漸得到了從宏觀國家戰(zhàn)略方針到地方具體實踐的認(rèn)可。作為回應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜基層社會治理情境的重要實踐模式，網(wǎng)格化治理機(jī)制在發(fā)揮效果的同時仍存在著諸如治理主體整合功能失調(diào)、公眾需求滿足嚴(yán)重依賴政府、治理目標(biāo)缺乏統(tǒng)合以及規(guī)范引導(dǎo)相對薄弱等一系列關(guān)乎機(jī)制維持和發(fā)展的功能阻塞問題。由于既有研究缺少對網(wǎng)格化治理功能背后支撐結(jié)構(gòu)的剖析，因而難以勾勒出該模式的完整圖景。為實現(xiàn)網(wǎng)格化治理功能的充分釋放，需要我們從該模式的治理結(jié)構(gòu)層面對其進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性把握，對其子系統(tǒng)間的復(fù)雜關(guān)系給予充分的揭示和分析。文章從結(jié)構(gòu)功能主義的視角出發(fā)，通過對網(wǎng)格化治理模式的結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行探討，探尋阻塞治理功能輸出背后的結(jié)構(gòu)失當(dāng)問題，優(yōu)化網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化功能輸出。

二、分析框架：網(wǎng)格化治理的結(jié)構(gòu)與功能

(一)結(jié)構(gòu)功能理論與社會治理的邏輯耦合

1.社會治理體系的運行是結(jié)構(gòu)功能理論在社會實踐中的體現(xiàn)

結(jié)構(gòu)功能理論認(rèn)為，社會同生物體一樣會對外部環(huán)境變化做出相應(yīng)的反應(yīng)，并隨之進(jìn)行自我調(diào)整以適應(yīng)維持和發(fā)展的需求。承載各自功能的子系統(tǒng)構(gòu)成了社會這個整體系統(tǒng)，且各子系統(tǒng)彼此功能的釋放會對系統(tǒng)的整體功能產(chǎn)生影響。同時，社會系統(tǒng)基本生存運行所要求的基本功能，還貫穿于社會系統(tǒng)的分化和再分化過程之中，并在此過程所產(chǎn)生的各層次的次系統(tǒng)中，繼續(xù)實現(xiàn)相應(yīng)于各層次次系統(tǒng)規(guī)模的基本功能的運作。社會治理體系作為國家治理體系所分化的子系統(tǒng)，其本身具有維持整個國家治理體系存續(xù)和發(fā)展的相應(yīng)功能，即通過消解社會矛盾保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全進(jìn)而實現(xiàn)對其他子系統(tǒng)的整合，在功能上推動各子系統(tǒng)間相互協(xié)調(diào)與相互促進(jìn)。隨著社會治理體系的運行，社會環(huán)境被改造為適合社會系統(tǒng)提供有利產(chǎn)品的場所，為包括經(jīng)濟(jì)、政治活動在內(nèi)的各項活動在社會系統(tǒng)內(nèi)的有利展開創(chuàng)造條件。同時，社會治理體系的運行也因其符合國家治理體系的需求而進(jìn)一步有利于本身，它一方面使作為子系統(tǒng)的自身符合國家治理體系的要求，因而進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)國家治理體系運行的條件；另一方面，又為自身治理行動持續(xù)地展開和實現(xiàn)創(chuàng)造了新的條件。

2.結(jié)構(gòu)功能理論為理順社會治理體系結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系提供理論指引

社會“功能”大多都具有約定俗成的合理化，我們?yōu)閭€人的理由而行動，然后才按照社會的和倫理的原則來為行為辯護(hù)。[1](P113)從結(jié)構(gòu)功能理論的視野出發(fā)，結(jié)構(gòu)指涉著系統(tǒng)內(nèi)各要素間相互聯(lián)系和作用的方式或順序，它普遍存在于一切事務(wù)系統(tǒng)和各個層次中，而同時又各具特殊的屬性；功能則是結(jié)構(gòu)內(nèi)部各自成分與外部情境相互作用所表現(xiàn)出的特性和能力。社會治理體系的結(jié)構(gòu)影響著功能的輸出，功能則是社會治理體系內(nèi)要素及其結(jié)構(gòu)的最終體現(xiàn)，是一定結(jié)構(gòu)下治理體系內(nèi)要素的存在目的和理由。[2]而結(jié)構(gòu)與功能的串接則是通過“位置—角色”這一結(jié)構(gòu)功能理論的重要中介變量實現(xiàn)的?！拔恢谩巧弊鳛橄到y(tǒng)結(jié)構(gòu)最基本的分析單位，其中“位置”為系統(tǒng)內(nèi)參與行動的個體所處的結(jié)構(gòu)位置，而“角色”則體現(xiàn)社會對該位置所應(yīng)有行為的期待，“位置—角色”實現(xiàn)個體與系統(tǒng)聯(lián)系的樞紐?；氐缴鐣卫眢w系中，社會治理系統(tǒng)內(nèi)行動者彼此互動所形成的一系列蘊含“位置—角色”的結(jié)構(gòu)單元，無論交互中的個體發(fā)生了何種改變，其作為角色互動則是以相對固化的模式化準(zhǔn)則形態(tài)存在。因而，在社會治理系統(tǒng)中當(dāng)我們把角色預(yù)設(shè)為社會治理行動者對這一位置的行為期待時，就意味著處在該結(jié)構(gòu)位置上的角色承載著相應(yīng)的功能。

3.結(jié)構(gòu)功能主義中系統(tǒng)維系的條件要求是社會治理制度搭建的要義

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，為了使系統(tǒng)自身得到維持和發(fā)展，任何一個社會系統(tǒng)都需要滿足諸如“目標(biāo)達(dá)成”“適應(yīng)”“整合”及“潛在模式維持”等功能性條件。[3](P17)其中，適應(yīng)性功能，確保系統(tǒng)從外部環(huán)境中獲取相應(yīng)資源，并在系統(tǒng)內(nèi)加以分配；目標(biāo)達(dá)成功能，要求任何一個社會系統(tǒng)必須能夠使其中的任何一個行動參與者實現(xiàn)和達(dá)到其目標(biāo)，即通過確定系統(tǒng)的各目標(biāo)及次序，并可以調(diào)動資源和引導(dǎo)社會成員去達(dá)成目標(biāo)；整合功能，要求系統(tǒng)中行動者盡可能相互協(xié)調(diào)而避免沖突，使系統(tǒng)各部分協(xié)調(diào)為一個起作用的整體；模式維系功能，要求在系統(tǒng)內(nèi)的成員保持著與系統(tǒng)中規(guī)范和價值一致的心理狀態(tài)。同樣，社會治理體系的維持和發(fā)展亦需在某種程度上滿足一定的功能性條件，這就要求我們在進(jìn)行制度搭建時，關(guān)注支撐系統(tǒng)存在的基本功能及其特定結(jié)構(gòu)，分析和把握不同外部環(huán)境條件下治理結(jié)構(gòu)特征的變化。通過制度搭建對其進(jìn)行調(diào)整，使之充分發(fā)揮積極功能，并不斷地排除和避免不利于系統(tǒng)本身運作的各種因素和不正常的功能。

(二)結(jié)構(gòu)功能語境下的社會治理結(jié)構(gòu)

對術(shù)語的隨意使用會斷送了分析的明晰和交流的恰切，因而對內(nèi)涵及特點的把握首先需要厘清相關(guān)詞語中的關(guān)聯(lián)。由于長期以來涉及“結(jié)構(gòu)”的相關(guān)概念在日常表達(dá)的意義上存在著一定的隨意性和模糊性，有時甚至是活躍于政策口號的神秘含混力量。[4]“結(jié)構(gòu)”字面上看“結(jié)”有結(jié)合之意，“構(gòu)”指“構(gòu)成”，合起來可以理解為主觀世界與物質(zhì)世界的一種結(jié)合構(gòu)造?？v觀各個學(xué)科領(lǐng)域，“結(jié)構(gòu)”一詞有著不同的內(nèi)涵，但無論其內(nèi)涵有何差異，都體現(xiàn)了元素間聚集的整合性質(zhì)?！敖Y(jié)構(gòu)”既可以被視作各部分間被整體特征所制約的一種相互關(guān)系，也可被看作統(tǒng)一體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)要素所處的位置。[5]“社會治理結(jié)構(gòu)”應(yīng)表述為“社會治理體系結(jié)構(gòu)”。一方面，結(jié)構(gòu)是作為系統(tǒng)的屬性而存在的，脫離系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)無從談起。另一方面，系統(tǒng)是作為按計劃完成特定目標(biāo)而設(shè)計的結(jié)構(gòu)因素安排序列的，亦是需要結(jié)構(gòu)作為其重要的評價指標(biāo)，不存在沒有結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，二者相互依存。[5]因而，當(dāng)我們?nèi)徱暽鐣卫眢w系時，需要通過系統(tǒng)化的視角，剖析“系統(tǒng)”與“結(jié)構(gòu)”的關(guān)系，在真正把握社會治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，調(diào)試其運行和發(fā)展。

“位置”是結(jié)構(gòu)功能主義視角下社會治理結(jié)構(gòu)的分析起點。“社會治理結(jié)構(gòu)”作為治理行動參與者間制度化互動模式的體現(xiàn)，側(cè)重于社會系統(tǒng)的治理面向，強(qiáng)調(diào)了治理過程中行動單元行為的一致性，以及不以治理行動中單元意志為轉(zhuǎn)移的外在約束力。關(guān)于社會治理結(jié)構(gòu)分析視角的選取長期以來莫衷一是，大致集中在以“單元”“關(guān)系”及“位置”三個分析視角。以“單元”作為分析視角的問題在于，僅能夠明確出一種分析框架，指明結(jié)構(gòu)內(nèi)的可區(qū)分的單元，卻不能指向結(jié)構(gòu)本身，例如“國家—市場—社會”三分的結(jié)構(gòu)的提法；以“關(guān)系”作為分析視角指涉結(jié)構(gòu)的問題在于無法提供一個清晰可想象的結(jié)構(gòu)這類稱呼，其本質(zhì)上依然是向單元的還原，會誤以為單元間的關(guān)系就是結(jié)構(gòu)，然而卻是從個體出發(fā)最終再次回到個體，陷入還原論的循環(huán)，例如“權(quán)威型結(jié)構(gòu)”“管理型結(jié)構(gòu)”。以“位置”作為分析視角，不僅可以在名稱上明確反映單元間的某種關(guān)系，例如“中心—邊緣”和“網(wǎng)絡(luò)化治理”。最重要的是，該視角觸及了結(jié)構(gòu)的實質(zhì)內(nèi)涵，即不同單元在整個體系結(jié)構(gòu)中居于什么位置，并以此決定該單元的行為及價值選擇，而非它自己或者它與其他單元的關(guān)系起了決定作用，[4]并且在一定意義上這種“位置”對單元間的關(guān)系起決定作用。以單元在結(jié)構(gòu)中所處的“位置”作為分析視角亦與結(jié)構(gòu)功能主義理論以“位置—角色”作為最基本的分析單位的邏輯相耦合。在結(jié)構(gòu)功能主義理論中，“位置”作為行動者的結(jié)構(gòu)性方位，賦予了置于此處的行動者以行為預(yù)期，由于“位置”作為一種模式化的行為規(guī)約相對個體的變換是穩(wěn)定的，因而無論后者如何變化，置身特定的“位置”所承載的角色行為期待會使其在系統(tǒng)中發(fā)揮相應(yīng)的功能。

(三)網(wǎng)格化社會治理的結(jié)構(gòu)特點

治理主體共同在場下的位置權(quán)變調(diào)整。對網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)特點的審視，要對國家與社會關(guān)系進(jìn)行考量的同時，在社會治理結(jié)構(gòu)進(jìn)化中進(jìn)行比較，以發(fā)現(xiàn)事實遷移中的發(fā)展脈絡(luò)。由于當(dāng)前社會現(xiàn)實挑戰(zhàn)中蘊含的矛盾早已不是傳統(tǒng)社會中的“純粹問題”，而是在高度復(fù)雜和不確定性條件下生成的“復(fù)雜問題”。傳統(tǒng)治理模式已然無法滿足現(xiàn)實治理的要求，進(jìn)行治理改革和創(chuàng)新迫在眉睫。應(yīng)運而生的網(wǎng)格化治理在其結(jié)構(gòu)層面既強(qiáng)調(diào)治理主體的共同在場，亦強(qiáng)調(diào)治理主體位置的權(quán)變調(diào)整。

1.強(qiáng)調(diào)治理主體的共同在場

各地網(wǎng)格化治理的具體實踐往往是在各省相對一致的指導(dǎo)意見下進(jìn)行的，以江蘇省下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理機(jī)制的意見》為例，其中就網(wǎng)格化社會治理運行過程中的指導(dǎo)思想、基本原則及城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理體系的建設(shè)規(guī)劃都做出了具體闡述。在指導(dǎo)思想層面，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的建設(shè)與創(chuàng)新社會治理相結(jié)合；在基本原則層面，注重聯(lián)動融合，堅持系統(tǒng)化思維，統(tǒng)籌政府、市場、社會力量，切實增強(qiáng)社會治理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性；在治理體系的建設(shè)規(guī)劃層面，對應(yīng)網(wǎng)格規(guī)劃、資源整合、人員配備的統(tǒng)合要求，都在不同層面體現(xiàn)了對共建共治共享的社會治理格局的打造，以及對治理主體共同在場的強(qiáng)調(diào)。

2.強(qiáng)調(diào)治理主體位置的權(quán)變調(diào)整

在各治理主體共同在場的邏輯下，通過對科技支撐的強(qiáng)調(diào)，充分運用現(xiàn)代科技信息技術(shù)，依托“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”等技術(shù)手段實現(xiàn)對治理情境更為精確、精準(zhǔn)的把握，并針對不同的治理情境，對主體間的位置進(jìn)行權(quán)變式的調(diào)整。當(dāng)出現(xiàn)諸如重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急狀態(tài)時，治理主體間位置呈高度“中心化”傾向，黨政領(lǐng)導(dǎo)層面會承載更多的治理任務(wù)，依靠網(wǎng)格實現(xiàn)對社會的進(jìn)一步下沉，凝聚社會力量，提高社會治理工作的效能。以江蘇地區(qū)為例，在新冠疫情防控工作期間著力打造的“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”治理機(jī)制，作為網(wǎng)格化社會治理機(jī)制的延伸，其中“鐵腳板”強(qiáng)調(diào)黨組織的全面覆蓋。將黨支部、黨小組建在網(wǎng)格，加大黨政層面對基層社會領(lǐng)域的嵌入，包括在特殊時期，倡導(dǎo)黨員網(wǎng)格員直接融入企業(yè)疫情防控一線，指導(dǎo)企業(yè)防疫工作等一系列工作，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。常態(tài)環(huán)境的網(wǎng)格化治理，通過數(shù)字化技術(shù)實現(xiàn)黨政組織對常態(tài)社會治理事務(wù)的精細(xì)化介入。依靠區(qū)、街道網(wǎng)格化治理中心所配備的數(shù)字化信息平臺，充分運用智能化手段對網(wǎng)格內(nèi)每個角落實時監(jiān)控，保證信息獲取精準(zhǔn)，減少社會治理成本，強(qiáng)調(diào)對人力、物力等治理資源的統(tǒng)籌。通過技術(shù)手段的串聯(lián)，在網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)治理主體間建構(gòu)合作和互助的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)，重視包容責(zé)任、互助互幫、平等交流，使不同歸屬的組織和個人在扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的再組織思路下實現(xiàn)高質(zhì)量的互動。

三、網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)的功能分析

(一)網(wǎng)格化治理功能的實現(xiàn)

1.社會治理體系功能的實現(xiàn)依托相應(yīng)結(jié)構(gòu)作為支撐

就社會治理功能具有的真實基礎(chǔ)而言，需要根據(jù)人民滿足其愿望而進(jìn)行努力所涉及的社會過程來進(jìn)行描述，是由具體人和具體目的相互作用而產(chǎn)生的。從國家戰(zhàn)略層面審視，根據(jù)十九屆四中全會針對社會治理體系提出的要求，[6]作為國家治理體系的重要方面，完善社會治理體系的目的在于希望通過社會治理共同體的打造、公眾需求的滿足、治理目標(biāo)的統(tǒng)合以及規(guī)范層面的引導(dǎo)最終實現(xiàn)保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全的目標(biāo)。而這一治理目標(biāo)背后所寄托的更為深層次的治理導(dǎo)向，是希望可以通過社會治理體系的完善，實現(xiàn)“更大的系統(tǒng)免受不適當(dāng)?shù)臎_擊和內(nèi)部協(xié)調(diào)失靈，并把價值方式與個體行為者的結(jié)構(gòu)動機(jī)相聯(lián)系”的整合功能。[3](P45)但需要注意的是，分析意義上的社會治理體系功能與具體實踐過程的社會治理體系功能不可能完全吻合，后者在實踐過程中承載著復(fù)合的功能，其中整合功能的發(fā)揮較之其他因素更占主要地位。從結(jié)構(gòu)功能理論的視角出發(fā)，社會治理功能的輸出，需要通過身處社會治理結(jié)構(gòu)之中在內(nèi)的各類治理行動體的活動得以實現(xiàn)，即通過社會治理結(jié)構(gòu)，處在不同位置的治理行動體在結(jié)構(gòu)化力量、規(guī)范化模式的牽引下，實現(xiàn)相應(yīng)的功能。為了實現(xiàn)系統(tǒng)功能的輸出，需要有分化的子系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)相互配合、共同支撐系統(tǒng)的維持和發(fā)展，這一點與國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃相契合。十九屆四中全會報告中對社會治理體系規(guī)劃確認(rèn)了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，十九屆五中全會通過了第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議提出的“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。其中通過對各治理主體所處位置的調(diào)整以實現(xiàn)對各治理行動體的整合，對治理行動權(quán)力運行向度的規(guī)劃以實現(xiàn)對治理資源的適應(yīng)性分配從而滿足公民的需求，對民主協(xié)商路徑的規(guī)劃以實現(xiàn)對治理的目標(biāo)達(dá)成，對治理運行制度法治、德治等正式及非正式規(guī)范的確認(rèn)以實現(xiàn)對治理潛在模式的維持，各功能對應(yīng)的子系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)之間相輔相成、相互統(tǒng)一，共同形塑著社會治理體系結(jié)構(gòu)的整體形態(tài)，進(jìn)而實現(xiàn)對系統(tǒng)功能輸出的支撐，即保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。

2.網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)的特性影響其功能的輸出

網(wǎng)格化治理作為當(dāng)前基層社會治理的主流模式，其初衷在于更好地實現(xiàn)社會治理體系功能的強(qiáng)化。而對于社會治理體系而言，無論是其作為子系統(tǒng)發(fā)揮功能，還是其作為系統(tǒng)維持所需要的功能性條件，都是各自體系內(nèi)結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，因而網(wǎng)格化治理模式的結(jié)構(gòu)特征對其功能的輸出及系統(tǒng)的維持起到至關(guān)重要的作用。結(jié)構(gòu)作為系統(tǒng)內(nèi)要素制度化的互動模式，其所具有的特性即體現(xiàn)在要素的互動方式上，置身于其中的行動體受其影響進(jìn)而體現(xiàn)在功能的輸出上。在網(wǎng)格化治理模式強(qiáng)調(diào)各治理主體共同在場的理念下，對不同治理情境做出結(jié)構(gòu)性調(diào)整。隨著這種治理主體位置的權(quán)變調(diào)整，治理元素間的互動關(guān)系也會隨之變化。以權(quán)力與權(quán)利關(guān)系為例，權(quán)力的運行有其自身的向度，雖然權(quán)力會有復(fù)雜多樣的展現(xiàn)形式，但就運行向度進(jìn)行劃分，可以歸納為“縱向—橫向”兩個向度，而這種向度本身便是社會治理系統(tǒng)內(nèi)多元治理主體間位置的呈現(xiàn)，正是治理單元所身處的位置決定了彼此間的權(quán)力關(guān)系。緊急狀態(tài)下網(wǎng)格化治理主體呈現(xiàn)的“中心—邊緣”位置形態(tài)，會導(dǎo)致權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為“縱強(qiáng)橫弱”的權(quán)威型治理特征，在多方治理主體互動關(guān)系格局中，來自黨政部門的縱向權(quán)力主導(dǎo)著網(wǎng)格運行方式。而常態(tài)下扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的再組織思路，會使來自橫向運行向度的公民權(quán)利與社會權(quán)力隨之加強(qiáng)。同樣，以話語結(jié)構(gòu)為例，由于其背后隱藏著深刻的權(quán)力關(guān)系敘事，因而在緊急狀態(tài)下網(wǎng)格化治理主體呈現(xiàn)的“中心——邊緣”位置形態(tài)，會對權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生影響，隨之而來的是使反映權(quán)力關(guān)系的話語關(guān)系呈現(xiàn)出“獨白式”傾向。而話語言說者及其所屬各個集團(tuán)之間的力量關(guān)系很大程度上由其所處的位置所決定，處在社會治理系統(tǒng)中心位置的治理主體享有更大的話語權(quán)。

(二) 網(wǎng)格化治理功能的阻塞

由于社會治理體系的維持和發(fā)展需要相應(yīng)的功能性子系統(tǒng)予以結(jié)構(gòu)上的支撐，在網(wǎng)格化治理模式下，當(dāng)彼此依賴的子系統(tǒng)發(fā)生功能阻塞，便會對網(wǎng)格化社會治理體系整體的功能輸出造成影響。具體而言，造成網(wǎng)格化治理體系整體功能輸出阻塞的癥結(jié)，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1.治理主體整合功能失調(diào)

整合功能即對應(yīng)子系統(tǒng)通過治理共同體的打造對各治理主體進(jìn)行整合，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的格局。該功能的實現(xiàn)需要通過治理主體間位置的不斷調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實的治理情境，同時使系統(tǒng)中行動者的行動盡可能相互協(xié)調(diào)而避免沖突。當(dāng)前中國處在現(xiàn)代化建設(shè)的加速進(jìn)程中，多種思潮并存于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，不同風(fēng)險挑戰(zhàn)、不同社會矛盾在同一階段發(fā)生，存在不同利益群體的訴求相對合理又相互對立的情形，社會治理面臨著極大的復(fù)雜性、變化性。網(wǎng)格化治理所追求的治理行動者共同在場的結(jié)構(gòu)特征，使其在進(jìn)行整合功能輸出時無法對多變治理情境做出及時的調(diào)整。常常是政府組織嵌入有余，抽身不足。當(dāng)處于應(yīng)急態(tài)治理的治理情境下，政府組織依憑網(wǎng)格化治理加大對社會領(lǐng)域的嵌入，政府的行政權(quán)力在基層治理領(lǐng)域，通過網(wǎng)格這一更為精細(xì)的治理單元及各種信息化技術(shù)得到充分延展。非常時期，這種呈現(xiàn)權(quán)力吸納秩序的態(tài)勢可以有效解決社會組織難以應(yīng)對的問題。問題在于，回歸常態(tài)治理情境下，治理主體間的位置并未隨著治理情境的常態(tài)化回歸而得到及時歸位。過度的行政權(quán)力下沉，管理范圍的擴(kuò)大在壓縮基層自治空間的同時造成社會治理內(nèi)卷化，使得原本應(yīng)當(dāng)通過整合子系統(tǒng)多元化解的社會矛盾被壓制而非被消解。而本該用于對治理情境精確把握的技術(shù)化手段，因其使用主體依舊主要是政府組織，因而更多是增強(qiáng)了政府組織的管理及滲透能力，而非為其他治理主體的及時跟進(jìn)提供支撐。如何結(jié)合社會治理實際需要，運用好網(wǎng)格化治理蘊含的技術(shù)手段對治理主體間的位置做出及時調(diào)整，促進(jìn)多方治理主體良性互動，從而更好地發(fā)揮其整合功能是需要我們關(guān)注的問題。

2.公眾需求滿足嚴(yán)重依賴政府

現(xiàn)階段仍處于從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的過渡階段，后者在運行過程中仍保留了前者縱向權(quán)力利用過度的“權(quán)威依賴型”治理特征。在縱向權(quán)力向度上本質(zhì)仍是技術(shù)治理背景下的行政科層化力量延展，其工作的推動伴隨著城市基層管理層級的擴(kuò)充。網(wǎng)格系統(tǒng)的誕生并未變更原有科層制結(jié)構(gòu)所推崇的層級設(shè)置，而是伴隨著原有權(quán)力向度運行，在自上而下的行政層級之下增加一個“格”的治理單元，以便政府可以縱向到底能參與到更為基層的公共事務(wù)里。一方面，較之縱向權(quán)力向度，橫向權(quán)力疲弱，極大地限制了社會治理系統(tǒng)的活力。這種通過行政力量對社會基層的深層次嵌入，實現(xiàn)溝通上的縱向到底，但在橫向上各治理主體間的溝通卻相對較少，“自上而下”承壓的同時，卻很少受到來自基層逆向的反推力。這樣做的結(jié)果就是原本適合納入社會范疇之中的公共服務(wù)職能無法得到有效的區(qū)分，籠統(tǒng)的劃歸為政府承擔(dān)的范圍，對應(yīng)子系統(tǒng)的運行失衡導(dǎo)致其在發(fā)揮適應(yīng)性功能過程中對調(diào)動體制外的資源無心也無力。另一方面，網(wǎng)格化治理較之傳統(tǒng)治理模式，有著更為密集的數(shù)據(jù)信息交匯。網(wǎng)格化治理信息化、數(shù)字化的運行特點，意味著治理過程中會產(chǎn)生更為龐大的數(shù)據(jù)信息，而這些數(shù)據(jù)信息會隨著縱強(qiáng)橫弱的權(quán)力結(jié)構(gòu)交匯于政府組織，使其暴露在更多且紛雜的需求面前，這無疑會使本就在回應(yīng)公眾需求上不堪重負(fù)的政府組織雪上加霜。

3.治理目標(biāo)缺乏統(tǒng)合

系統(tǒng)的維持和發(fā)展需要使其中的行動參與者得以實現(xiàn)和達(dá)到其目標(biāo)，對應(yīng)社會治理體系則是需要通過相應(yīng)的子系統(tǒng)實現(xiàn)治理目標(biāo)的統(tǒng)合。社會治理體系的目標(biāo)達(dá)成系統(tǒng)主要是通過民主協(xié)商的對話機(jī)制，實現(xiàn)對目標(biāo)的確定及優(yōu)先順序的排位。該機(jī)制是對話語結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)，而話語作為權(quán)力的一種形態(tài)，言說和傳播的背后都暗含著權(quán)力的脈絡(luò)。哈貝馬斯在其“話語民主理論”中將話語認(rèn)定為一種權(quán)利，即“人們圍繞公共事務(wù)以自由、平等的身份展開辯論、對話和商討，并最終達(dá)成政治共識的過程”。[7]當(dāng)前，網(wǎng)格化治理模式中治理主體間位置所呈現(xiàn)出的“中心—邊緣”化結(jié)構(gòu)形態(tài)，在一定程度上造就了縱強(qiáng)橫弱權(quán)力格局下的“獨白性話語”。因而在面對一些棘手的社會問題時，來自橫向的具有利害關(guān)系的普通社會公眾的聲音極易被縱向的政府、行政的聲音所淹沒，呈現(xiàn)一種獨白性話語現(xiàn)象。而當(dāng)公眾集體性失語、整個治理過程只保留獨白式話語后，治理目標(biāo)會呈現(xiàn)應(yīng)景式、選擇式的取向。由縱向權(quán)力傳達(dá)的話語致力于發(fā)揮網(wǎng)格系統(tǒng)對基層的控制與維穩(wěn)作用，憑借人為治理單元網(wǎng)格化的邊界達(dá)到對整體生活場域進(jìn)行切割的目的，這種區(qū)隔客觀上在通過分而治之提高治理效能的同時，極易在實踐過程中將治理目標(biāo)投射于對秩序的維護(hù)，而非居民利益訴求的深度滿足。同時，落實上級話語的基層網(wǎng)格員以縱向制定的目標(biāo)為導(dǎo)向，偏向于執(zhí)行那些評分占比較大的剛性任務(wù)，忽視那些在年度考核中績效權(quán)重較低或難以量化的治理事項，存在著為達(dá)到“目標(biāo)”而犧牲合理性話語的現(xiàn)象。

4.規(guī)范引導(dǎo)相對薄弱

在十四五規(guī)劃中明確提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，其中法治與德治分別以正式和非正式的形式對社會治理行動進(jìn)行規(guī)約，使系統(tǒng)中每個成員的精神態(tài)度同維持系統(tǒng)所必需的價值規(guī)范呈現(xiàn)協(xié)同關(guān)系。社會系統(tǒng)的成員共同堅持的價值取向系統(tǒng)可作為分析社會系統(tǒng)本身結(jié)構(gòu)與過程的主要參照基點，在這種意義上的價值是個人奉行的特定方向或類型的行動的信仰。[8](P140)由于這些目標(biāo)是行動的方向而不是具體的物體，因而它們依賴于系統(tǒng)所占據(jù)的以及其價值系統(tǒng)的具體性質(zhì)。網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)致力于維持治理主體“以民為本，服務(wù)為主”的價值觀，并使其在系統(tǒng)內(nèi)保持制度化。脫胎于“網(wǎng)格化管理”的治理模式變化，背后伴隨著規(guī)范和引導(dǎo)模式運行的價值理念轉(zhuǎn)變。作為順應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜社會形勢的主流社會基層治理模式，網(wǎng)格化治理試圖跳出政府一元化主導(dǎo)帶來的行政擴(kuò)張框架，把政府作為制度規(guī)范制定者和服務(wù)者，即從“便于管控”的官本位的思維過渡到以“人民為中心”的服務(wù)理念。規(guī)范引導(dǎo)這一功能的實現(xiàn)有賴于規(guī)范結(jié)構(gòu)在靜態(tài)和動態(tài)兩個維度相輔相成共同作用，從規(guī)范的靜態(tài)結(jié)構(gòu)視角來看，客觀上針對網(wǎng)格化治理的規(guī)范性法律文件相對較少，層級較低，且內(nèi)容更多是對網(wǎng)格員等網(wǎng)格化治理參與者權(quán)責(zé)的進(jìn)一步明晰，缺少價值層面的引導(dǎo)。從規(guī)范的動態(tài)結(jié)構(gòu)審視，思維方式的轉(zhuǎn)變?nèi)孕枰粋€過程。對于“以民為本，服務(wù)為主”的價值理念仍需要在不斷的實踐中加以把握。

四、提升網(wǎng)格化治理功能的結(jié)構(gòu)優(yōu)化路徑

結(jié)構(gòu)功能主義非常強(qiáng)調(diào)秩序在社會系統(tǒng)功能中發(fā)揮的作用，對應(yīng)到網(wǎng)格化社會治理模式中，秩序作為結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，要求我們充分關(guān)注網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以使之支撐系統(tǒng)的功能。因而，可以考慮通過對網(wǎng)格化治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來實現(xiàn)相應(yīng)子系統(tǒng)功能的調(diào)整，最終實現(xiàn)系統(tǒng)功能的整體優(yōu)化，并使之得到充分的釋放。

(一)精準(zhǔn)化權(quán)變治理主體位置，發(fā)揮整合效能

面對當(dāng)前復(fù)雜的社會治理情境，需要告別單一主體治理時代完全以政府為中心引發(fā)的“政府失靈”焦慮和完全寄希望“全能社會”產(chǎn)生的喧囂，從結(jié)構(gòu)功能的視角對黨委、政府與社會在網(wǎng)格化治理格局中的位置進(jìn)行調(diào)整，使各治理主體間的力量較量發(fā)展為更有效的協(xié)商合作關(guān)系。如果將黨委及政府職能轉(zhuǎn)變的概念簡單置換為前者對社會基礎(chǔ)治理的一刀切放權(quán)，讓基層社會完全的進(jìn)行自我組織、管理、協(xié)調(diào)以及有效監(jiān)督和制約的自足顯然是不現(xiàn)實的。充分釋放基礎(chǔ)社會治理體系整合功能的聚焦點在于，對各治理主體間位置及時做出權(quán)變式的精準(zhǔn)化調(diào)整。這意味著既需要對治理情境做出精準(zhǔn)把握，同時也要對治理主體間位置做出相應(yīng)的調(diào)整。而這一路徑的建構(gòu)可能，首先需要依托網(wǎng)格化信息技術(shù)在內(nèi)的各項科技手段的充分支撐，以及起到共治調(diào)和作用的“網(wǎng)格員”的合理布局，通過科技與人力二者的相互作用，實現(xiàn)對治理情景更為精準(zhǔn)的把握。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)化權(quán)變各治理主體站位。促進(jìn)主體間各司其職，黨委負(fù)責(zé)總攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮核心政治力量的多種功能，推動社會治理主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化；政府應(yīng)當(dāng)建構(gòu)社會治理共同體的具體運行規(guī)則，發(fā)揮資源優(yōu)勢和政策導(dǎo)向，通過多種機(jī)制來激發(fā)其他社會治理主體的能動性，提升社會治理共同體的活力，實現(xiàn)治理重心下沉，完善公共服務(wù)體系，實現(xiàn)精準(zhǔn)化、高效能的公共服務(wù)供給，為社會治理共同體可持續(xù)發(fā)展提供動力；社會組織作為網(wǎng)格化治理中的政府治理真空區(qū)域的補(bǔ)缺，需要在強(qiáng)化后逐步承接部分政府職能，從而使網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)居民的需求得到滿足。

(二)打造網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力運行格局，提高回應(yīng)公眾需求的能力

提高網(wǎng)格化治理公眾需求滿足功能的關(guān)鍵在于優(yōu)化治理主體間的權(quán)力運行格局，通過調(diào)整政府與市場及社會良性互動的制度性權(quán)力關(guān)系，以實現(xiàn)基層治理過程中權(quán)力及相關(guān)治理資源的合理分配。對于公眾需求的回應(yīng)，理想狀態(tài)是在準(zhǔn)確把握社會治理的內(nèi)在要求和基本特點的基礎(chǔ)上，可以充分發(fā)揮各類治理主體的作用，使公眾的需求可以得到最大程度的滿足，同時矛盾糾紛得到充分的排查和化解。而當(dāng)前網(wǎng)格化治理延續(xù)了網(wǎng)格化管理時期的權(quán)力運行格局傾向，作為基層政權(quán)行政權(quán)力下沉使得國家與社區(qū)個體在形式上聯(lián)結(jié)在一起，但在網(wǎng)格系統(tǒng)的內(nèi)部并未因行政權(quán)力的強(qiáng)力介入而實現(xiàn)彼此貼合。通過對治理主體間權(quán)力運行格局的調(diào)整，打造適宜治理主體間良性的權(quán)力互動的社會場域。權(quán)力作為多維度社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)交織而成的力量，其背后蘊含著深刻的關(guān)系敘事，其性質(zhì)由組成特定相互關(guān)系的各個社會地位上行動者所握有的實際資本的力量總和所決定。因而，需要建構(gòu)相互支持與制衡并存的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，調(diào)整過去治理單元內(nèi)嚴(yán)重依靠縱向權(quán)力進(jìn)行治理資源配置的理念，明確網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)各治理主體間的權(quán)責(zé)，重視社會資本的介入，增加各治理主體的資本配置，以實現(xiàn)權(quán)力力量上的均衡。只有真正地形成多元主體權(quán)力互動的網(wǎng)絡(luò)化治理格局，才能切實改善網(wǎng)格化治理體系回應(yīng)公眾需求的能力。

(三)拓寬治理主體間對話渠道，精確把握治理目標(biāo)

對治理目標(biāo)的精準(zhǔn)把握基于網(wǎng)格化治理過程的各方參與者能夠充分表達(dá)自己的觀點?！皽贤ā弊鳛樯鐣刃蚝蜕鐣袨榈撵`魂，具有實現(xiàn)協(xié)調(diào)社會行為、疏通行為主體間的看法以及連貫不同歷史時代社會文化背景的重要功能。話語作為溝通的重要媒介，其存在的意義不僅僅是為了實現(xiàn)目的性行為的某個確定目標(biāo)，更重要的是整個社會協(xié)調(diào)及尊重每個行為參與者的合理行為資格的保障?！霸捳Z霸權(quán)”和“集體失語”等現(xiàn)象的發(fā)生，歸根結(jié)底是不同治理主體所處位置不同，而對信息和專業(yè)知識的占有量存在差異。因此要消解網(wǎng)格化治理的獨白性話語傾向，就要對治理主體間對話機(jī)制做出相應(yīng)的調(diào)整，對其進(jìn)行對話渠道的拓寬。正如米勒和福克斯的“公共能量場”功能理論指出的那樣，“多元化意向性能量注入，能夠促成治理主體間進(jìn)行協(xié)作學(xué)習(xí)、信息分享以及對抗性交流，進(jìn)而獲得完善方案與擴(kuò)大公共利益的契機(jī)”。[9](P73)增加各方治理主體表達(dá)意見的渠道，著力提升基礎(chǔ)信息的采集、社情民意的收集，使全體網(wǎng)格治理參與者都可以就某一公共事務(wù)的治理在平等的高度上充分發(fā)表自己的觀點和看法，促進(jìn)“共識性話語”結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，及時有效地反映群眾訴求，從而精準(zhǔn)定位治理目標(biāo)，提高網(wǎng)格化治理的目標(biāo)達(dá)成功能。

(四)完善規(guī)范體系建設(shè)，強(qiáng)化治理行為引導(dǎo)功能

從結(jié)構(gòu)功能主義的視角出發(fā)，規(guī)范的形成不會自發(fā)的實現(xiàn)，而要通過相關(guān)的控制來維系，依靠制度化、社會化和社會控制一連串的全部機(jī)制。[8](P141)規(guī)范背后以價值作為導(dǎo)向，一方面通過對行動者的行動準(zhǔn)則進(jìn)行外在約束，另一方面通過內(nèi)化為行動者的人格結(jié)構(gòu)而形成一種社會性的共識，在約束行動者的行為的同時引導(dǎo)行動者的價值取向?；氐骄W(wǎng)格化治理問題上，一方面，這種規(guī)范體系既包括靜態(tài)維度下，為網(wǎng)格化治理打造系統(tǒng)的法律、規(guī)章等規(guī)范性法律文件；另一方面，動態(tài)規(guī)范的維度上，培養(yǎng)文化等非正式規(guī)范激勵著系統(tǒng)內(nèi)的個體各盡其能，通過內(nèi)化實現(xiàn)而非僅僅從外部打造正式的權(quán)威序列施加。而對于規(guī)范體系的完善，則需要對作為社會背景性安排之一社會基本結(jié)構(gòu)充分關(guān)照，正如杜克凱姆在考察社會越軌行為時指出的：“諸多越軌行為并非由生物內(nèi)驅(qū)力造成，而是歸因于社會結(jié)構(gòu)及發(fā)揮其作用的方式引起的，是人類對于變態(tài)社會結(jié)構(gòu)的‘規(guī)范的’反應(yīng)?！盵10](P56)這要求我們除了以規(guī)范的形式對目標(biāo)加以描述，還需要以結(jié)構(gòu)的方式去建構(gòu)實現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。通過結(jié)構(gòu)的調(diào)整去確立規(guī)范需要有一個過程，需要各治理主體在治理實踐中找準(zhǔn)各自位置，培養(yǎng)各治理主體的有序參與治理的意識和能力，發(fā)揮各自最大效能，推動網(wǎng)格化治理有序運行，產(chǎn)生良性互動，獲得公共精神和公共理性，并以此反哺網(wǎng)格化治理模式的內(nèi)在凝聚力。

注釋：

[1][美]羅伯特·默頓著，唐少杰譯．社會理論與社會結(jié)構(gòu)[M]．南京: 鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2008．

[2]劉潤忠.試析結(jié)構(gòu)功能主義及其社會理論[J].天津社會科學(xué),2005(5).

[3][美]塔爾科特.帕森斯、[美]尼爾.斯梅爾瑟著，劉進(jìn)、林午、李新、吳予譯. 經(jīng)濟(jì)與社會: 對經(jīng)濟(jì)與社會的理論統(tǒng)一的研究[M]. 北京：華夏出版社, 1989.

[4]張桐.社會治理體系及其結(jié)構(gòu):對一個學(xué)術(shù)問題的重新界定[J].中國行政管理,2017(9).

[5]杜玉華.社會結(jié)構(gòu):一個概念的再考評[J].社會科學(xué),2013(8).

[6]參見中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的文件內(nèi)容。

[7]胡潤忠. 哈貝馬斯的話語民主理論：解讀與評論[J]. 中國第三部門研究，2014(1).

[8][美]塔爾科特.帕森斯著，梁向陽譯. 現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)與過程[M]. 北京：光明日報出版社, 1988.

[9][美]查爾斯·J·?？怂?、休·T·米勒著，楚艷紅、曹沁穎、吳巧林譯. 后現(xiàn)代公共行政:話語指向[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社, 2002.

[10][美]杰克·D·道格拉斯、弗蘭西斯·C·瓦克斯勒著，張寧、朱欣民譯.越軌社會學(xué)概論[M]. 石家莊：河北人民出版社,1987.