吳文生，陳 俊

（高郵市建設工程質量監(jiān)督站，江蘇 揚州225600）

0 引言

結合《建設工程質量管理條例》的相關內容，政府建設行政主管部門對本轄區(qū)內建設工程質量賦有監(jiān)管的職責和權力，可以根據(jù)建設工程相關法律法規(guī)及規(guī)范標準對參建各方行為質量和工程實體質量進行監(jiān)督檢查。目前來看，政府部門對建設工程質量的監(jiān)督管理工作主要由建設行政主管部門或其他有關部門委托的建設工程質量監(jiān)督機構（質監(jiān)站）負責，然而仍然存在工程質量監(jiān)督機構執(zhí)法地位不明確、建設工程質量監(jiān)督模式被動、未能實現(xiàn)工程質量全面監(jiān)管等一系列問題，顯然不利于保障建設工程質量。為此，有必要對政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理模式進行探究。

1 建設工程質量政府監(jiān)督存在的問題

近年來隨著我國建設工程施工規(guī)模越來越大、開工頻率不斷提升，使得一些原本比較隱蔽的工程質量管理問題開始暴露出來，特別是政府監(jiān)督管理方面的問題尤為明顯。具體的問題大致可分成3個方面。

1.1 工程質量政府監(jiān)督機構執(zhí)法地位不明確

這一問題主要可分成兩方面理解：第一，權責不統(tǒng)一。工程質量監(jiān)督站的監(jiān)督檢查職責來自于政府建設行政主管部門的委托，并以此為基礎開展質量監(jiān)督、問題反饋等一系列工作，然而從其實際情況來看，政府部門往往只開放部分監(jiān)督職能授權，質監(jiān)站自身并沒有執(zhí)法權，在質量監(jiān)管的過程中必然出現(xiàn)權責不統(tǒng)一的問題[1]。比如說，質監(jiān)站在發(fā)現(xiàn)質量問題的情況下下發(fā)了工程質量問題限期整改通知書，要求參建主體對其中提出的問題進行快速整改，然而受到權責不統(tǒng)一問題的影響，這些處罰措施往往需要經(jīng)過建設行政主管部門逐層審批后才能落實，這嚴重影響了監(jiān)管工作的效率，不利于質量監(jiān)督管理工作的進行。第二，執(zhí)法責任弱化也是問題之一。工程質量監(jiān)督站是受建設行政主管部門委托而執(zhí)行質量監(jiān)管的機構，其主要向建設行政主管部門進行負責，后續(xù)的所有執(zhí)法后果都由建設行政主管部門承擔，這就造成了一些質監(jiān)站的工作人員推諉責任的問題，在發(fā)現(xiàn)問題時下發(fā)通知單了事。

1.2 未能實現(xiàn)工程質量全面監(jiān)管

現(xiàn)階段來看，我國的建設工程項目行政主管部門比較多，規(guī)劃、國土等部門都涉及其中，這使得監(jiān)管責任過于分散無法統(tǒng)籌，一些建設工程的施工單位在審批資料不完整、未按要求進行報監(jiān)的情況下就開始施工，待質監(jiān)站介入時已經(jīng)完成了一部分施工任務，質量監(jiān)督管理工作難以實現(xiàn)全覆蓋，很可能導致一系列質量問題。另外，質監(jiān)站未能對建設工程質量檢測機構進行統(tǒng)一監(jiān)督，也可能造成一定的質量風險。隨著我國市場經(jīng)濟及建設行業(yè)的不斷發(fā)展，建設工程質量檢測行業(yè)的內部競爭越來越嚴重，一部分檢測機構為了求生存謀發(fā)展，選擇不顧法律法規(guī)，與建設單位相勾結，對受檢材料、設備及構配件檢測報告進行篡改及出具虛假報告，讓不符合質量要求的材料、設備及構配件得以使用，給建設工程實體質量帶來巨大的負面影響[2]。

1.3 建設工程質量監(jiān)督模式過于被動

政府監(jiān)督視角下的建設工程質量管理模式中，工程質量監(jiān)管部門需要對工程重要施工環(huán)節(jié)、重要隱蔽工程等進行抽查，從而確保工程的施工質量。施工單位經(jīng)過自我檢查確認無質量問題后，進入監(jiān)理單位驗收流程，在最終確認工程質量符合要求的情況下，則可報請政府監(jiān)督管理人員進行現(xiàn)場抽查驗收，整個檢查過程可以分成4個部分——即基礎驗收、重要隱蔽工程驗收、主體結構驗收、工程竣工驗收。通過這樣層層檢查、層層監(jiān)管的方式，建設工程的質量問題基本都能被發(fā)現(xiàn)并得到妥善解決，然而政府的質量監(jiān)督管理部門有時在這個過程中過于被動，實際工作中就存在建設單位提前“打招呼”等造成質量管理失去應有作用的情況。只有盡快解決建設工程質量監(jiān)督模式被動的問題，優(yōu)化政府部門監(jiān)督效果，才能確保建設工程施工質量達到設計目標，進而有效地保障人民群眾的切身利益。

2 建設工程質量政府監(jiān)督模式優(yōu)化策略

根據(jù)上文中提出的幾點問題，結合政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理的實際工作情況，對問題的細節(jié)之處進行深入分析，并從根本上調整建設工程質量政府監(jiān)督管理的具體措施，達到提升建設工程政府監(jiān)管效果的目標。目前來看比較行之有效的優(yōu)化措施如下。

2.1 統(tǒng)一工程質量監(jiān)督站責任與權限

目前來看，我國的建設行業(yè)政府監(jiān)督管理工作模式已經(jīng)初步成熟，質監(jiān)站等發(fā)揮了應有的作用，但是質監(jiān)站作為質量監(jiān)管主體的法律地位仍然有待進一步強化。比如說，在進行施工現(xiàn)場管理的過程中，建設行政主管部門的審批流程比較復雜、質監(jiān)站提出的懲戒措施往往滯后很久才能落實，這使得一部分建設工程參建主體產(chǎn)生了僥幸心理，很可能造成更加嚴重的質量問題。在這種情況下，必須要盡快調整有關法律規(guī)定，并將建設行政主管部門的部分執(zhí)法權轉到質監(jiān)站，并通過有關措施強化質監(jiān)站的管理，要求質監(jiān)站對自身行為承擔相應責任。這樣一來，質監(jiān)站在進行建設工程質量監(jiān)管的時候，就能夠第一時間責令責任方進行整改或實施相應處罰，解決了過去層層審批帶來的一系列問題，結合目前的工作情況來看，質監(jiān)站可以通過警告、行政處罰、責令整改等措施對責任主體進行處理。責任主體如有異議可向行政主管部門申請復議，如存在處理上的不合理之處，則可撤銷該處罰命令。通過這樣的新方法新策略，質監(jiān)站的處理能力和處理速度將會得到進一步提升，而反饋、復議和追責制度又能對質監(jiān)站的權力進行約束和監(jiān)督，實現(xiàn)雙方的雙向管束，保證了權責統(tǒng)一原則的落實。更重要的是，在一些政府投資項目中，政府建設行政主管部門會對質監(jiān)站的正常工作進行干預，此時可采取措施優(yōu)化政府監(jiān)督管理組織結構，利用雙方各負責一部分內容的方式實現(xiàn)雙線推進，建設行政主管部門對工程的有關資質資料進行審核、質監(jiān)站負責對現(xiàn)場實體質量等進行監(jiān)管，從而避免政府建設行政主管部門過分干預的問題，從根本上提升建設工程質量政府監(jiān)督管理的有效性[3]。

2.2 整合工程質量監(jiān)督職能，擴大工程監(jiān)督覆蓋范圍

2015年黨中央印發(fā)了《關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革的試點工作的意見》，其中明確提出了整合政府部門職能機構、對執(zhí)法部門進行精簡等一系列有效措施，有效地改變了過去執(zhí)法部門職能過于零散、過于片面及職能交叉等問題。就現(xiàn)階段來看，政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理存在著只關注施工階段、忽略其他階段的問題，工程前期的勘察設計工作質量得不到保證，這顯然不利于提升建設工程的整體質量。因此，可盡快對政府部門的監(jiān)督管理職能進行優(yōu)化，將工程設計工作的審核、工程質量管理、工程安全管理等加入到政府部門監(jiān)督管理內容中去，同時解決過去工程質量管理只集中在施工階段的問題，盡快建成行之有效、協(xié)調配合的政府監(jiān)督管理機制[4]。另外，還需要強化政府質量監(jiān)管部門內部的責任劃分，把工程項目的監(jiān)督責任按照工程區(qū)域進行分割，并要求各質監(jiān)站選派高素質人員組成工程質量監(jiān)督管理小組，通過提升質監(jiān)站內部職能的完善程度，使質監(jiān)站的職能得到最大化發(fā)揮，保證政府質量監(jiān)督管理工作的效果，提升政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理效率。

2.3 優(yōu)化政府監(jiān)督模式，把握工程質量監(jiān)督重點

上文中簡單提到了目前政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理模式存在的問題，而針對建設工程質量監(jiān)督模式被動的問題，可盡快優(yōu)化政府監(jiān)督模式，抓住工程質量監(jiān)管的重點內容，從以下幾個方面分別入手。第一，要根據(jù)建設工程類型、建設工程等級等進行區(qū)別化監(jiān)管，建設工程包括房屋建筑工程和市政基礎設施工程，其中常見的房屋建筑工程項目分為：居住建筑、公共建筑、工業(yè)建筑等，不同的類別有著不同的特點。比如居住類建筑就具有與人民群眾生活息息相關、施工投資總額度較大、施工技術創(chuàng)新性突出等一系列特征，這給政府部門的質量監(jiān)管帶來了一定的挑戰(zhàn)，只有不斷地創(chuàng)新工程質量監(jiān)督管理措施、加強居住建筑現(xiàn)場管理檢查力度、定期對其質量進行抽檢，才有可能保證復雜住宅類項目的質量。另外，針對一些規(guī)模不大、參建主體信譽度較高的情況，為緩解工作壓力、提升工作效率，可適當延長抽檢周期，根據(jù)實際情況對監(jiān)督管理措施進行調整。第二，要盡快優(yōu)化工程質量監(jiān)督內容。建設工程的質量監(jiān)管范圍十分廣，土建工程、給排水工程、機電工程、消防安全工程、智能化工程等都屬于監(jiān)管對象，每個項目又都具有一定的專業(yè)化特征，政府部門的監(jiān)督管理很難深入到每一個專業(yè)細節(jié)問題中去，要全方位檢查不符合質量監(jiān)管的實際情況。在這種情況下，應轉變監(jiān)督管理的方式，將復雜多樣的施工內容轉移到參建主體質量行為上，對存在的違法分包問題、質量保障體系制定和執(zhí)行情況等進行深入探究，從全局角度出發(fā)找出工程質量存在的問題，保證政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理效果。最后，應盡快以“雙隨機一公開”取代固有監(jiān)督模式，改變過去固定人員監(jiān)督固定項目的情況，通過隨機抽取監(jiān)督人員、隨機抽選監(jiān)督項目的方式，解決固定監(jiān)督模式下常見的腐敗問題，從根本上優(yōu)化建設工程質量管理效果。

2.4 加強施工階段旳質量監(jiān)督管理

建設工程項目的質量很大程度上取決于其施工階段的建設情況，在施工過程中，施工單位需要在規(guī)定的時間內、規(guī)定的位置將設計方案轉化成具體的建筑實體，這個過程顯然十分復雜且具有較大的挑戰(zhàn)性，從建設工程實際質量管理經(jīng)驗來看，施工階段可以說是質量管理的主要階段，最容易出現(xiàn)各種質量風險，稍有不慎就會給人民群眾的切身利益帶來嚴重的損害。因此，在今后的政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理工作中，相關人員應進一步加強施工階段質量控制管理，確保工程實體的質量。同時，與建設工程質量相關的各方參建單位必須有效配合、共同協(xié)作，從而達到施工階段質量控制目標，在這個過程中質監(jiān)站可通過抽查、巡查的方式，利用先進的設備對地基基礎、主體結構等涉及結構安全和主要使用功能的關鍵部位進行監(jiān)督監(jiān)測，同時還要加強對工程項目的檔案資料的抽查，從而對其中的數(shù)據(jù)、執(zhí)行標準等進行了解、熟悉和監(jiān)管，對不符合行業(yè)標準的操作方式或技術措施進行及時糾正和調整，讓建設工程施工質量標準能夠得到有效落實。

2.5 做好建設工程使用運營階段的質量監(jiān)督管理

建設工程的使用運營階段同樣十分重要，其指的是建設工程結束施工并通過竣工驗收正式交付使用起到達到設計使用年限為止的時間區(qū)段，建設工程的質量監(jiān)督管理不能只局限在建設施工過程上，后續(xù)運營階段同樣至關重要，但是在過去的政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理模式中，使用運營階段的監(jiān)督管理往往被忽略，這顯然不符合政府監(jiān)督管理的要求[5]。在今后的工作中，應通過以下方式改變政府部門質量監(jiān)督管理的不足：從竣工并通過驗收正式投入使用到保修期結束的階段內，建筑工程的地基基礎工程、主體結構工程、屋面防水工程、機電安裝工程、供排水系統(tǒng)工程等出現(xiàn)質量問題時，施工單位應按簽署的質量保修書要求負責維修，履行保修義務。而從保修期結束到工程項目報廢的這段時間內，應由專門的鑒定評級機構對建設工程的質量進行鑒定和評定，并嚴格遵守《房屋完損等級評定標準》的有關要求，確定工程的完整或損毀程度，從而為建設工程修復提供準確參考。

3 結語

中國特色社會主義現(xiàn)代化建設已經(jīng)初步取得成果，各行各業(yè)都迎來了發(fā)展契機，建設行業(yè)的發(fā)展尤為明顯，政府部門也開始對建設工程的質量進行監(jiān)督管理，有效地解決了過去建設工程質量監(jiān)管不到位的問題，從根本上改善了人民群眾的生活質量。誠然，目前政府監(jiān)督視角下建設工程質量管理模式還存在一系列不足之處，但是通過不斷地嘗試和探索，其中存在的問題必然會被一一克服，最終達到提升建設工程政府質量監(jiān)管水平的目標。