戴雪婷 薛 旺 張 斌 陳志儀

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

1 后脫貧時(shí)代的背景

2020年是極不平凡的一年，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表評(píng)論:極不平凡的一年見(jiàn)證強(qiáng)大的自信。這一年，國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜；改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)繁重艱巨；新冠疫情來(lái)勢(shì)洶洶。但是”惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴?！边@一年，同樣也是全面小康社會(huì)的建成之年、”十三五”收官之年，脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。

在我國(guó)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)實(shí)現(xiàn)全部脫貧、貧困縣全部摘帽，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口”兩不愁三保障”的基本要求，消除絕對(duì)貧困，夯實(shí)全面小康的根基。脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)歷史性的工程，如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民做出的莊嚴(yán)承諾。我國(guó)一直十分重視脫貧問(wèn)題，通過(guò)實(shí)行一系列的脫貧攻堅(jiān)措施及政策的開(kāi)展，農(nóng)村貧困人口大量減少，貧困人口生活得到明顯改善，脫貧效果顯著。截至2020年底，我國(guó)832個(gè)貧困縣得到歷史性的全部摘帽。

與此同時(shí)，隨著脫貧工作的繼續(xù)開(kāi)展，迎來(lái)了“后脫貧時(shí)代”，鞏固脫貧效果任務(wù)更加艱巨，扶貧開(kāi)發(fā)工作面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。”這就意味著2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口雖脫貧，但并不等同于為扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)徹底的畫(huà)上句號(hào)?！敖^不能出現(xiàn)這邊宣布全部脫貧，那邊又出現(xiàn)規(guī)模性返貧?！狈地氈傅氖窃诜鲐氶_(kāi)發(fā)后期，在各種因素的共同作用下，如扶貧機(jī)制不夠精準(zhǔn)徹底、地區(qū)自然環(huán)境因素限制、貧困戶(hù)個(gè)人身患疾、新冠疫情的疊加影響等，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入條件又陷入惡化的局面，從而使得原本已經(jīng)脫貧的人口或?yàn)l臨貧困的人口重新返回到貧困狀態(tài)中去的現(xiàn)象。這種因極其不穩(wěn)定和相對(duì)脆弱條件，而導(dǎo)致再度陷入貧困狀態(tài)的現(xiàn)象被稱(chēng)為“相對(duì)脆弱狀態(tài)下的返貧”。所以在扶貧后期要堅(jiān)決鞏固好脫貧效果，做好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的兜底工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。本研究旨在探討脫貧后，相對(duì)脆弱狀態(tài)下如何避免返貧的問(wèn)題。

2 導(dǎo)致返貧的原因分析

根據(jù)返貧鏈條治理問(wèn)題中的角色定位及調(diào)研分析，從政策、環(huán)境、個(gè)人三個(gè)維度分別研究“后扶貧時(shí)代”返貧問(wèn)題的成因并進(jìn)行解讀。

2.1 政策因素

一是精準(zhǔn)扶貧機(jī)制不夠“精準(zhǔn)”。寧吉喆局長(zhǎng)于2019年國(guó)家扶貧日發(fā)表的文章中強(qiáng)調(diào)，聚焦精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧的“靶心”，扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在前期扶貧工作階段由于精準(zhǔn)度未達(dá)標(biāo)，使得本該得到扶持的人沒(méi)有得到扶持從而再次被確定為扶貧人口，間接地增加了貧困人口基數(shù)。二是對(duì)農(nóng)村特困戶(hù)的支持力度不大。近年來(lái)，雖然政府不斷的加大扶貧力度，但對(duì)農(nóng)村的特困戶(hù)的支持力度并不大，只是單純的對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行資助，宏觀上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改善并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的激活這些特困戶(hù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是社會(huì)保障制度不夠健全?，F(xiàn)代化進(jìn)程腳步的加快，農(nóng)村居民加大了對(duì)子女的教育、健康以及自身的養(yǎng)老問(wèn)題的重視，但社會(huì)保障制度的落后無(wú)不加重了貧困人民的負(fù)擔(dān)，再加上收入的不穩(wěn)定性等因素，很可能出現(xiàn)返貧問(wèn)題。

2.2 環(huán)境因素

一是自然環(huán)境因素的影響。從調(diào)查情況來(lái)看，自然環(huán)境災(zāi)害是導(dǎo)致返貧的重要原因。不難發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)所處的環(huán)境大多較為惡劣，自然災(zāi)害頻繁且抵御自然災(zāi)害的能力較弱，長(zhǎng)期以來(lái)會(huì)出現(xiàn)大災(zāi)大返貧，小災(zāi)小返貧的規(guī)律性現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響，阻礙貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較差。由于貧困地區(qū)自然災(zāi)害的高頻率發(fā)生，較差的基礎(chǔ)設(shè)施使得貧困地區(qū)在遭遇自然災(zāi)害時(shí)容易出現(xiàn)無(wú)家可歸等現(xiàn)象，近一步加重了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)壓力，使得返貧問(wèn)題日益突出。三是新冠疫情肺炎的沖擊。受疫情影響，我國(guó)市場(chǎng)消費(fèi)受到嚴(yán)重沖擊，就業(yè)壓力也在不斷上升。此外，未能有序的組織貧困地區(qū)務(wù)工人員返崗，優(yōu)先吸納貧困地區(qū)農(nóng)民工就業(yè)以及加大對(duì)貧困地區(qū)電商平臺(tái)渠道的銷(xiāo)售等因素，使得貧困地區(qū)很有可能因疫返貧。

2.3 個(gè)人因素

貧困作為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，它要求我們認(rèn)識(shí)到，消除絕對(duì)貧困不是一勞永逸的工作，政府不能“快速催肥式”扶貧，要從根本上認(rèn)識(shí)到貧困的主體，從思想上和能力上實(shí)現(xiàn)真正意義上的扶貧。一是貧困人民思想懈怠、缺乏積極主動(dòng)脫貧的態(tài)度。從宏觀角度來(lái)看，2020是決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利的一年，人民的基本衣食住行問(wèn)題得到解決，但是僅靠政府的扶持補(bǔ)貼未能通過(guò)自身思想的轉(zhuǎn)變?nèi)?chuàng)造價(jià)值無(wú)疑是不能長(zhǎng)久的，缺乏一定的文化素養(yǎng)會(huì)導(dǎo)致“危機(jī)”再現(xiàn)。二是貧困人民因病殘疾、智障致貧。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，因病返貧占比超過(guò)了50%，是我國(guó)脫貧人口返貧的重要原因。隨著社會(huì)的進(jìn)步，人口老齡化問(wèn)題日益突出，貧困人民長(zhǎng)期勞累，各類(lèi)大病以及慢性病纏身，醫(yī)療成本的提高使得脫貧人口重回貧困。

3 防止返貧的階段分析

在對(duì)防止返貧的例證進(jìn)行分析研究前，為了便于從多角度分析案例特點(diǎn)，我們對(duì)所研究對(duì)象進(jìn)行階段篩選，在對(duì)象的篩選中，我們?cè)趪?guó)家級(jí)貧困縣和存在貧困地區(qū)進(jìn)行選取，特別是在脫貧攻堅(jiān)工作中取得優(yōu)異成果的相關(guān)地域。我們將篩選出來(lái)的分析對(duì)象分為前期脫貧對(duì)象（2016年-2017年第一批脫貧摘帽的縣或地區(qū)），中期脫貧對(duì)象（2018年-2019年脫貧摘帽的縣或地區(qū)）和后期脫貧對(duì)象（2020最后一批脫貧摘帽的縣或地區(qū)）。

3.1 前期脫貧(共計(jì)153個(gè)貧困縣脫貧摘帽)

對(duì)于前期脫貧對(duì)象的選取中，通過(guò)新聞報(bào)道和文獻(xiàn)查閱，我們擇取河南省蘭考縣作為前期脫貧的研究對(duì)象。蘭考縣于2017年退出貧困縣序列，在2014年建檔立卡開(kāi)始，蘭考縣的貧困發(fā)生率為11.8%，2019年蘭考縣實(shí)現(xiàn)脫貧2457戶(hù)5505人，貧困發(fā)生率降為1.27%，目前有貧困人口3戶(hù)10人，且返貧率極低。蘭考縣作為第一批脫貧的國(guó)家級(jí)貧困地區(qū)，一直面臨脫貧后邊際效應(yīng)和自身所處環(huán)境所帶來(lái)的返貧風(fēng)險(xiǎn)，但政府部門(mén)通過(guò)相關(guān)政策與規(guī)劃，有效化解了返貧風(fēng)險(xiǎn)。其一就是“151”扶貧模式的應(yīng)用。其中“1”表示的是依托1個(gè)平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。通過(guò)大數(shù)據(jù)，蘭考縣對(duì)全縣的貧困戶(hù)、建檔立卡戶(hù)、貧困邊緣戶(hù)和脫貧監(jiān)測(cè)戶(hù)進(jìn)行排查和信息整理，將風(fēng)險(xiǎn)把控到視野之內(nèi)。“5”表示的是聚焦5件實(shí)事，精準(zhǔn)發(fā)力。政府把重心移向筑牢基礎(chǔ)、政策落實(shí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)幫扶、扶貧扶志等五項(xiàng)工作，特別是給予目前還存在的貧困人口或是易返貧致貧人口重點(diǎn)關(guān)注和指導(dǎo)。最后一個(gè)“1”表示的是組建1支隊(duì)伍。利用專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)對(duì)所銜接地區(qū)進(jìn)行督導(dǎo)工作，鞏固脫貧成果。其次，蘭考縣地處中原，地勢(shì)較平，易發(fā)生洪澇干旱等災(zāi)害，因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)。為此蘭考縣參立安徽“五防”機(jī)制防范化解返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)防自然災(zāi)害、防產(chǎn)品賣(mài)難、防帶動(dòng)斷鏈、防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和防家庭變故做到將因?yàn)?zāi)返貧拒之千里。針對(duì)因病返貧，2019年《蘭考縣人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步完善蘭考縣建檔立卡貧困人口醫(yī)療報(bào)補(bǔ)辦法的通知》，進(jìn)一步完善了貧困戶(hù)醫(yī)補(bǔ)和醫(yī)保的說(shuō)明和救助辦法，詳見(jiàn)《蘭考縣人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步完善蘭考縣建檔立卡貧困人口醫(yī)療報(bào)補(bǔ)辦法的通知》.蘭政辦〔2019〕60號(hào)。

3.2 中期脫貧（共計(jì)627個(gè)貧困縣脫貧摘帽）

對(duì)于中期脫貧對(duì)象的選取，我們選取山東省臨沭縣作為研究對(duì)象。從臨沭縣扶貧辦所收集到的數(shù)據(jù)顯示，截止2019年底，臨沭縣已完成1.9792萬(wàn)戶(hù)貧困戶(hù)和75個(gè)省扶貧工作重點(diǎn)村的信息采集工作，上報(bào)即時(shí)幫扶人員132戶(hù)313人，脫貧監(jiān)測(cè)戶(hù)19戶(hù)37人，已脫貧不再享受政策戶(hù)2086戶(hù)，新識(shí)別及返貧0戶(hù)0人。臨沭縣鞏固脫貧成果，避免返貧的措施總體有三點(diǎn)。第一，扎根和維護(hù)脫貧基礎(chǔ)。通過(guò)開(kāi)展貧困戶(hù)信息數(shù)據(jù)清洗和系統(tǒng)維護(hù)與深化遍訪貧困戶(hù)工作抑制致返貧因子。第二，持續(xù)增強(qiáng)資金資產(chǎn)質(zhì)效。截止2019年共發(fā)小額扶貧貸款1.2953億元，其中富民生產(chǎn)貸1.295億元，幫扶貧困人口2590人，實(shí)現(xiàn)年收益1600元/人。第三，落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧避免返貧。通過(guò)強(qiáng)化貧困戶(hù)的技能培訓(xùn)和專(zhuān)項(xiàng)資金的投入，僅在2017年，就投入專(zhuān)項(xiàng)資金1800多萬(wàn)元，當(dāng)時(shí)的返貧率也降到了 0.26%。到目前臨沭縣累計(jì)投入各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金1.33億元，實(shí)施306個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，每年產(chǎn)生幫扶收益1050萬(wàn)元左右，惠及貧困群眾3.6萬(wàn)人。

3.3 后期脫貧（共計(jì)52個(gè)貧困縣脫貧摘帽）

對(duì)于后期脫貧對(duì)象的選取，我們?cè)谧詈笠慌钡膰?guó)家貧困縣中，選取了貴州省紫云縣作為研究對(duì)象。紫云縣作為剛剛脫貧摘帽的縣區(qū)，時(shí)刻面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)。紫云縣政府通過(guò)建立創(chuàng)新工作機(jī)制，采用一周一調(diào)度、一周一重點(diǎn)的工作方式，實(shí)時(shí)更新貧困戶(hù)信息源來(lái)化解返貧的風(fēng)險(xiǎn)。到目前為止，紫云自治縣已將脫貧監(jiān)測(cè)戶(hù)397戶(hù)1653人，邊緣戶(hù)394戶(hù)1394人全部納入動(dòng)態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)。此外，紫云縣位處山地，林業(yè)資源十分豐富，其利用自身優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展了一系列的生態(tài)農(nóng)林產(chǎn)業(yè)計(jì)劃。通過(guò)林間養(yǎng)殖菌類(lèi)、蜜蜂養(yǎng)殖等，一改之前只靠依仗木材交易形成的單一產(chǎn)業(yè)鏈，鞏固了先前的脫貧成果。截止2019年底，紫云縣林下產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)6.5億元，覆蓋聯(lián)結(jié)貧困戶(hù)12000戶(hù)5萬(wàn)余人，戶(hù)均增收5000余元；貧困人口從2018年底的41495人減少到2019年底的12940人，貧困發(fā)生率從11.49%下降到3.58%，保證脫貧地區(qū)的有效生產(chǎn)及可持續(xù)性發(fā)展。

4 防止返貧的對(duì)策分析

4.1 優(yōu)化預(yù)警監(jiān)控機(jī)制

貧困戶(hù)存在發(fā)展能力受限、抗災(zāi)能力弱等問(wèn)題，再加上新冠肺炎疫情的疊加影響，仍然處于相對(duì)脆弱狀態(tài)，面臨返貧的挑戰(zhàn)。黨中央決定，脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，對(duì)擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過(guò)渡期。因此后期核心在于對(duì)脫貧人口的監(jiān)控措施。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化手段，將脫貧人口相關(guān)信息進(jìn)行錄入，建構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期收集更新并反饋有效信息，與幫扶干部實(shí)地走訪相結(jié)合，對(duì)易返貧人口實(shí)施常態(tài)化監(jiān)測(cè)。同時(shí)，由于貧困戶(hù)所屬群體以及地域的不同，監(jiān)控指標(biāo)僅局限于收入是極不合理的，應(yīng)采取多維度分析，將居民現(xiàn)金和實(shí)物收支情況、住戶(hù)成員及勞動(dòng)力從業(yè)情況等因素均列入監(jiān)控范圍內(nèi)。

4.2 固化教育造血功能

進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”，對(duì)貧困人口的救助不能僅限于“輸血”措施，單憑物質(zhì)上的援助只能讓扶貧成果維持一時(shí)。貧困戶(hù)思想上仍過(guò)分依靠國(guó)家政策的支持，但由于缺乏技術(shù)和知識(shí)，行為上無(wú)法做出改變。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，若貧困人口沒(méi)有接受必要的教育，他們將再度陷入貧困。應(yīng)發(fā)揮好教育的造血功能，將過(guò)去的“輸血”措施轉(zhuǎn)化為“造血”。夯實(shí)義務(wù)教務(wù)的基礎(chǔ)，讓更多的孩子擺脫陳舊思想的禁錮，在潛移默化中改變整個(gè)區(qū)域的風(fēng)氣。同時(shí)落實(shí)職業(yè)教育，讓貧困戶(hù)不囿于出賣(mài)土地和簡(jiǎn)單勞動(dòng)力的勞務(wù)活動(dòng)，掌握技術(shù)手段，去探尋更多的發(fā)展空間。

4.3 強(qiáng)化醫(yī)療兜底功能

習(xí)總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)：“基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助是防止老百姓因病返貧的重要保障?！庇谪毨?hù)而言，傷病所帶來(lái)的醫(yī)療費(fèi)用往往難以負(fù)擔(dān)，而貧困地區(qū)缺乏醫(yī)療設(shè)施，昂貴的交通費(fèi)用和繁瑣的手續(xù)都制約了他們的痊愈。傷病帶來(lái)的勞動(dòng)力缺失以及收入的減少極易使他們返貧。應(yīng)加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，在各縣村設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化診所，建立大醫(yī)院專(zhuān)家定期巡診制度，做到病有所醫(yī)。擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，資助貧困戶(hù)，給予其一定補(bǔ)助。加大各類(lèi)常見(jiàn)疾病的宣傳力度，深化貧困戶(hù)的醫(yī)療衛(wèi)生意識(shí)，鼓勵(lì)他們合理利用衛(wèi)生資源。

4.4 轉(zhuǎn)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)動(dòng)力

由于貧困戶(hù)在收入分配、資源配置、社會(huì)保障等方面存在著利益與權(quán)益的不合理以及配置的不均衡，返貧風(fēng)險(xiǎn)極大。而通過(guò)轉(zhuǎn)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)動(dòng)力，能帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過(guò)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，使其發(fā)展多元化。探尋符合當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目，促進(jìn)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的合理利用。因地制宜開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)觀光、休閑度假、文化體驗(yàn)等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，促進(jìn)形成區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)。將貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

4.5 深化鄉(xiāng)村振興政策

在2019年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記指出:“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?！边M(jìn)入“后扶貧時(shí)代”，為避免脫貧人口再度返貧，需要做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，讓工作不留空擋，政策不留空白。由于農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)過(guò)于薄弱，人才、技術(shù)以及資金、市場(chǎng)等的支撐不強(qiáng)，就業(yè)穩(wěn)定性不高，農(nóng)村吸引力不足，進(jìn)一步發(fā)展態(tài)勢(shì)不夠明朗。因此要深化鄉(xiāng)村振興政策。在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的同時(shí)，將部分政策與資源向已摘帽的脫貧縣予以?xún)A斜，地方政府充分調(diào)動(dòng)區(qū)域活力，為其賦能；中央利用國(guó)家重大戰(zhàn)略輻射區(qū)域多維度帶動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)調(diào)好整體效益，避免發(fā)展矛盾。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，完善旅游配套設(shè)施，打造特色文旅品牌，提升吸引力，建立貧困戶(hù)的自信，從源頭上避免返貧。