趙開拓

（云南匯恒高路工程項目管理有限公司，云南 昆明 650000）

0 引言

近年來，規(guī)劃市場上出現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”“農(nóng)村人居環(huán)境改善”“鄉(xiāng)村振興”“村莊整治”等多類鄉(xiāng)村層面的規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容雖大同小異，但也各有優(yōu)點，部分規(guī)劃目的為完善基礎設施和公共服務設施，部分規(guī)劃在完善設施基礎上增加產(chǎn)業(yè)布局和特色打造等內(nèi)容。縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃根據(jù)村莊的實際情況以及發(fā)展?jié)摿Υ迩f進行明確分類，并通過合理配置生活圈實現(xiàn)均衡資源配置、基本公共服務均等化、維護空間公正，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施夯實基礎。

1 鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀

1.1 居民點分布特征

西部地區(qū)農(nóng)村居民點多位于山區(qū)，規(guī)模小且較為分散，設施配套投入大且服務便捷度較低。雖然各地進行遷村并點或扶貧搬遷等集中建設，但限于故鄉(xiāng)情結和遷村并點條件存在差異，實施存在一定難度，效果也各不相同。幾戶或十幾戶的小規(guī)模居民點仍保留下來，且位置、建設條件不佳，存在配套設施難以均衡和空間使用浪費等問題。

1.2 城鄉(xiāng)建設速度差距大

與速度較快的城鎮(zhèn)建設相比，村莊規(guī)劃較為緩慢，原因不外乎幾點：第一，之前一段時間內(nèi)雖然村莊規(guī)劃任務落實較好，但限于當時規(guī)劃行業(yè)仍未成熟，規(guī)劃編制較粗糙，內(nèi)容較簡單，未起到指導村莊發(fā)展的作用；第二，規(guī)劃先行，實施未跟上，多地區(qū)雖然編制了相關的規(guī)劃內(nèi)容，但村莊建設未真正落到實處；第三，村莊優(yōu)質(zhì)資源尚未挖掘，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和品牌打造意識缺失，思想固化。

1.3 建設發(fā)展同質(zhì)化

在規(guī)劃未真正得到重視之前，除個別依靠發(fā)展旅游和企業(yè)品牌振興的村莊外，國內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展同質(zhì)化或“千村一面”現(xiàn)象嚴重。尤其在中西部地區(qū)，雖有較豐富的發(fā)展資源和較大的發(fā)展?jié)摿Γ捎趨^(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展較東部地區(qū)緩慢，鄉(xiāng)村發(fā)展亦相應滯后，在村莊亟待解決的基礎設施和公共服務設施配置問題上，大體呈現(xiàn)出“建設發(fā)展同質(zhì)，貧困原因相似”的局面。

2 鄉(xiāng)村建設規(guī)劃重點

2.1 縣域鄉(xiāng)村體系構建

縣域鄉(xiāng)村體系應是融合了縣域城鎮(zhèn)體系和鎮(zhèn)村體系在內(nèi)的復合體系，將城鎮(zhèn)體系考慮在內(nèi)的優(yōu)點是：第一，根據(jù)城鎮(zhèn)體系中各鄉(xiāng)村的職能分工和發(fā)展定位來確定鄉(xiāng)村體系中各類村莊的發(fā)展環(huán)境及發(fā)展方向；第二，城鎮(zhèn)發(fā)展定位及其相應配套設施可以服務周邊區(qū)域乃至整個轄區(qū)內(nèi)村莊的生產(chǎn)、生活；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地是所轄村莊獲取較高層次基本公共服務的主要生活圈構建地。

2.2 明確發(fā)展分類

根據(jù)村莊發(fā)展?jié)摿?、發(fā)展特色以及周邊優(yōu)勢環(huán)境，村莊分類如下：一是集聚提升類村莊，主要為現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和與產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)村融合的生產(chǎn)服務型村莊；二是城郊融合類村莊，主要為位于城市近郊區(qū)和城關鎮(zhèn)所在地；三是特色保護類村莊，主要為歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村以及特色要素較突出且具有較大發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f；四是搬遷撤并類村莊，主要為生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)、人口規(guī)模小且設施難以完善的村莊；五是保持現(xiàn)狀類村莊，主要為存在隱性潛力或隱患，但目前確查不準的村莊，近期對其進行控制發(fā)展，待發(fā)展方向明確后再行分類。

2.3 劃定發(fā)展邊界和“三生空間”

在居民點分類基礎上，鄉(xiāng)村居民點的發(fā)展方向和用地需求可根據(jù)人口結構和增長情況以及周邊條件對建設用地及邊界進行預測性的分析劃定。合理劃定鄉(xiāng)村建設邊界是對各類土地的保護利用、引導居民點有序建設和集約利用的有效手段。

“三生空間”劃定的共贏理念是“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”，與國土空間的“三區(qū)三線”相對應，重構“三生空間”能夠有效緩解鄉(xiāng)村空間利用問題：一是生產(chǎn)空間受限，耕作地塊零散化、耕地占補不平衡、土地利用率低、生產(chǎn)設施用地不足；二是生活空間不便，建設布局和生活要素分散、居民點規(guī)模較小導致設施投入利用效率低、宅基地閑置；三是生態(tài)空間惡化，無序建設破壞生態(tài)格局、污染排放不達標、生態(tài)建設滯后。“三生空間”劃定應對照現(xiàn)存問題有針對性地開展工作。

2.4 服務均等化和差異化

基本公共服務設施配套應本著便捷、實用、共享、安全的原則，使居民享受服務均等化。為避免“千村一面”的鄉(xiāng)村建設現(xiàn)象，居民點公共服務設施應與村莊發(fā)展分類相配套，根據(jù)居民點周邊環(huán)境，按需求層次和服務便捷度因地制宜進行有層次和有差別的配置。

3 生活圈理論應用

3.1 生活圈理論淵源

自20 世紀20 年代美國建筑師提出鄰里單位，到50年代蘇聯(lián)專家提出居住小區(qū)，再到90 年代美國新城市主義提出都市鄰里，在過去約百年的時間里，多數(shù)公眾對居住空間的范圍劃定主要停留在“圈”的原型［1］。

生活圈在中國的適用體現(xiàn)在基本公共服務均等化和共建共治共享兩種原則上。直到2018 年我國出臺《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》中提出15 min、10 min、5 min 三級生活圈以及居住街坊，生活圈理念才正式納入到符合我國國情的空間規(guī)劃體系當中，但《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》主要針對城鎮(zhèn)地區(qū)的居住區(qū)，適合廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的生活圈體系構建標準仍待繼續(xù)完善［2］。

3.2 生活圈體系構建

根據(jù)鄉(xiāng)村居民出行距離、設施使用頻率、設施服務半徑以及村民訴求，構建不同層次的生活圈。

基本生活圈：原則上基本生活圈以村莊為基本單位，覆蓋所有的居民點，包括最小規(guī)模的一般永久居民點。在居民生活圈內(nèi)，提供居民生活所需的基本公共服務設施，配置老年活動室、室外活動場地、日常用品店等設施，有條件的布置幼兒園。

一次生活圈：以小學生徒步1 小時為空間界限，考慮享用服務的方便性和設施運營的經(jīng)濟性，一次生活圈重點在中心村層面進行優(yōu)化。在一次生活圈內(nèi)，重點配置小學、衛(wèi)生室、圖書室、日常飲食品店鋪、室外活動場地等。

二次生活圈：以中學生徒步1 小時或自行車30 分鐘為空間界限，結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)來布局，在此基礎上，應該保證二次生活圈服務設施覆蓋所有的居民點。在二次生活圈內(nèi)，應配置中學、圖書館、衛(wèi)生院和體育運動設施。

三次生活圈：以機動車駕駛30 分鐘為空間界限，重點結合中心城區(qū)來布局，服務設施保證覆蓋中心城區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)三次生活圈。在三次生活圈內(nèi)，應配置職業(yè)學校、高中、敬老院、圖書館、綜合醫(yī)院和市場等［3］。

4 基于生活圈理念的錦屏縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃

4.1 概況

錦屏縣轄7 個鎮(zhèn)、8 個鄉(xiāng)和一個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。位于黔東南州東南邊隅，依黔面楚，東界湖南省靖州縣，南鄰黎平縣，西毗劍河縣，北抵天柱縣。

4.2 鄉(xiāng)村體系

縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃中的村鎮(zhèn)體系在承接縣域?qū)用娴某擎?zhèn)體系規(guī)劃之下分為四個等級：重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點村、一般村。

4.3 明確村莊分類

結合貴州省當?shù)爻雠_的縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制導則和農(nóng)村人居環(huán)境改善規(guī)劃編制導則，錦屏縣的村莊發(fā)展分類和整治分類如下：

4.3.1 村莊發(fā)展分類。納入城鎮(zhèn)型：縣城現(xiàn)狀建成區(qū)內(nèi)及未來發(fā)展需要納入考慮建設的村寨、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地內(nèi)及未來發(fā)展需要納入考慮的村寨、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設范圍內(nèi)及周邊的村寨。

重點發(fā)展型：傳統(tǒng)村落、歷史古城、古鎮(zhèn)、民族村寨、旅游發(fā)展?jié)摿^大的美麗鄉(xiāng)村、擬申報傳統(tǒng)村落和民族村寨的村落、交通區(qū)位便利且發(fā)展較好的村寨、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢較凸顯能夠帶動周邊區(qū)域相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的村寨、風景名勝區(qū)和景區(qū)周邊的旅游服務型村寨。

控制發(fā)展型：自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)內(nèi)的村寨以及村寨發(fā)展規(guī)模需要控制的村寨。

維持現(xiàn)狀型：一般村寨、工礦區(qū)周邊的村寨、相對重點村寨發(fā)展稍差的村寨。

搬遷撤并型：人口較少且偏遠的村寨、存在生存隱患的地質(zhì)災害點、工礦區(qū)內(nèi)的村寨，因道路、水利工程等基礎設施建設控制范圍區(qū)的村寨，自然保護區(qū)、生活飲用水源一級保護區(qū)和風景名勝區(qū)核心區(qū)的村寨［4］。

4.3.2 村莊整治分類。精品型：高速公路和高速鐵路沿線、100 個示范小城鎮(zhèn)周邊、城鎮(zhèn)近郊區(qū)、景區(qū)景點、傳統(tǒng)村落、歷史文化名村、世界自然遺產(chǎn)地、省域邊界重要出入口和民族特色村寨等交通便利、人口相對集中、發(fā)展條件相對較好的村莊（農(nóng)村居民點）。

提升型：行政村村委會所在地中心村及基本生活設施較完善的村莊（農(nóng)村居民點）。

普及型：規(guī)模小、較分散，以保障基本生活設施為重點的村莊（農(nóng)村居民點）。

4.4 農(nóng)村居民點用地規(guī)模及發(fā)展邊界控制

4.4.1 根據(jù)農(nóng)村居民點發(fā)展定位和建設性質(zhì)對用地規(guī)模進行不同層次的控制。

納入城鎮(zhèn)型居民點：縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊納入城鎮(zhèn)發(fā)展的居民點在人均建設用地、基礎設施、公共服務設施上采用城鎮(zhèn)人均建設用地指標，用地指標與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃人均建設用地指標一致，可浮動10～15 m2/人。

重點發(fā)展型居民點：地理區(qū)位較具優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況較好、人口規(guī)模較大、周邊資源較豐富的居民點，戶均建設用地、人均建設用地可在原有建設用地整合后（如舊宅整合），根據(jù)發(fā)展需要在完善生活性基礎設施、公共服務設施、生產(chǎn)性設施的基礎上，通過適當提高人均用地和預留發(fā)展用地的方式，有序擴大用地規(guī)模。

控制發(fā)展型居民點：發(fā)展條件受限的居民點在整合原有建設用地的基礎上，在人口規(guī)模增長得到控制的同時，完善基礎設施、公共服務設施配套，滿足居民生活需求，保障生活空間，控制用地規(guī)模增長。

維持現(xiàn)狀型居民點：對維持現(xiàn)狀的居民點，在整合用地儲量和基本公共服務設施均等化的基礎上，結合國土部門的預測人口建設用地指標值，居民點用地規(guī)模隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口規(guī)模增長以及“三生空間”的用地規(guī)模擴大循序漸進地有序增長。

新建農(nóng)村居民點：新建居民點在選址階段對選址影響因素已綜合考慮，居民點的發(fā)展條件一般較好，在戶均建設用地、人均用地指標上不能與已經(jīng)存在的居民點相提并論，應在遵循集約節(jié)約用地原則和保障居民“三生”需求的基礎上，合理確定居民點的用地規(guī)模，做到不浪費且有序建設。

易地搬遷居民點：易地搬遷的居民點作為新建農(nóng)村居民點的另一種存在形式，用地規(guī)?？山Y合縣政府對易地搬遷的戶均用地指標進行建設。

4.4.2 發(fā)展邊界控制。通過了解居民點的演變過程，結合歷史因素、文化因素、自然因素（山川、河流）等其他影響居民點發(fā)展形態(tài)的因素，結合國土資源中可利用的適宜建設地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、周邊可挖掘的發(fā)展所需資源和區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展中心的輻射以及與沿主要交通、河流方向周邊居民點之間的生活、生產(chǎn)聯(lián)系，合理地提出居民點未來的發(fā)展方向以及發(fā)展規(guī)模。

在確定發(fā)展方向的基礎上，通過人口預測、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人均用地指標、均等化基本公共服務設施和基礎設施的配套以及居民點用地儲量，對居民點進行合理的用地布局和用地規(guī)模測算。此外，居民點應盡快整合未利用地和荒廢宅基地。發(fā)展邊界控制還應考慮生活服務圈規(guī)劃以及居民點“三生空間”的打造。

縣城層面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面：將納入城鎮(zhèn)型發(fā)展居民點的發(fā)展邊界與城鎮(zhèn)的建設控制邊界作為整體統(tǒng)一劃定。

行政村層面：根據(jù)發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、土地利用空間，結合考慮生活圈的服務半徑以及“三生空間”的打造進行自行劃定。

4.5 “三生空間”重構原則

結合農(nóng)用地、工礦用地、居民點建設用地的整治，重構“三生空間”形態(tài)。

生產(chǎn)空間重構：耕地連片，可采用合作社和承包制進行規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)及其他工業(yè)以農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展體聚集發(fā)展；高度聚集利用資源且實現(xiàn)資源均等化；完善農(nóng)技培訓、服務人員及其他生產(chǎn)設施的配置。

生活空間重構：居民點根據(jù)發(fā)展情況進行合理搬遷撤并；由無序增長建設用地轉向內(nèi)涵挖掘；居民點空間布局合理有序；生活環(huán)境宜居且品質(zhì)化；基礎設施、公共服務設施配套均等化。

生態(tài)空間重構：生產(chǎn)活動造成的污染得到合理控制；居民點生活排污由無序到有序，提高環(huán)保意識；強化生態(tài)建設且景觀多樣性。

5 結語

生活圈理論可在多種類型的規(guī)劃項目中應用，重要的是在應用過程中要遵循因地制宜的原則，切忌盲目照搬生活圈層次劃分和空間界定依據(jù)，由于山區(qū)和平原地區(qū)居民點的人口分布密度、交通便捷度、規(guī)模大小、建設條件均不相同，將生活圈服務要素按照影響因子進行羅列、打分、排布，能夠更準確地構建生活圈體系，從而能夠更加有效地提高基本公共服務設施配套效率及其他鄉(xiāng)村建設服務水平。