王志軍

（重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院，重慶 401147）

耕地資源就是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，耕地保有量直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，耕地面積每年減少近6萬(wàn)hm2［1］。為嚴(yán)守1.2億hm2耕地紅線，黨中央、國(guó)務(wù)院從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度不斷優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我國(guó)的基本國(guó)策［2］，相繼建立起基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、耕地占用補(bǔ)償制度、糧農(nóng)補(bǔ)貼制度及耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度等［3］。盡管如此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地與基本農(nóng)田保護(hù)的矛盾依然讓各方棘手，耕地保護(hù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)出的內(nèi)涵特性、經(jīng)濟(jì)邏輯、綜合效益需深入探究。

1 耕地保護(hù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)出的內(nèi)涵特性

1.1 耕地資源的公共性

人們把產(chǎn)品按照消費(fèi)、效用、權(quán)益等特性分為公共物品和私人物品兩大類，公共物品包含公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品及公共資源。耕地則是一種十分特殊的公共資源，沒(méi)有消費(fèi)排他性、受益排他性，卻具有競(jìng)爭(zhēng)性。耕地作為社會(huì)共同財(cái)產(chǎn)，為社會(huì)大眾長(zhǎng)期擁有和享用，原則上社會(huì)全體對(duì)于耕地所帶來(lái)的“利益”享有均等機(jī)會(huì)，即個(gè)人從中受益并不會(huì)排除其他社會(huì)成員從中受益的機(jī)會(huì)，這種“利益”是私人物品無(wú)法提供和實(shí)現(xiàn)的。耕地資源效用是整體性的，具有社會(huì)保障功能，不但要看其有多大的糧食生產(chǎn)能力和改變用途后獲得的效益，更重要的是耕地作為一個(gè)整體資源所能提供給國(guó)家或地區(qū)的食物安全保障和經(jīng)濟(jì)物資能量，每個(gè)公民都能享受到這種整體效用。

1.2 耕地保護(hù)的私人性

耕地的有限性使其不能避免人們對(duì)其的競(jìng)爭(zhēng)，資源共享收益私有則造成“公地悲劇”，從而使耕地保護(hù)行為的私人性顯露出來(lái)。耕地作為有限資源在市場(chǎng)中具有競(jìng)爭(zhēng)性，耕地保護(hù)則需支付私人成本。實(shí)際上，市場(chǎng)主體是非均等的，不論是社會(huì)個(gè)體還是集團(tuán)都有著經(jīng)濟(jì)地位差異，他們的利益所得私有，當(dāng)付出成本非均衡（存在“搭便車”）或得到的收益小于付出時(shí)，某些私人將不愿意分擔(dān)耕地保護(hù)所需成本或不會(huì)給予其他利益體在這個(gè)行動(dòng)中的支持，所以這部分市場(chǎng)主體會(huì)退出行動(dòng)。由于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性在于收益大于成本，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在市場(chǎng)中才能產(chǎn)生利益，耕地保護(hù)在短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)收益基本為糧食產(chǎn)出，其產(chǎn)值、利潤(rùn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化、城市化或調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的利潤(rùn)。因此，從直接收益來(lái)看，耕地保護(hù)是不經(jīng)濟(jì)的，由此產(chǎn)生的連鎖效應(yīng)導(dǎo)致私人個(gè)體缺乏對(duì)耕地保護(hù)的行為激勵(lì)。

2 耕地保護(hù)行為的經(jīng)濟(jì)機(jī)理

2.1 耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)分析

耕地保護(hù)的目的是保障人類基本生存、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然可持續(xù)發(fā)展，即達(dá)到社會(huì)最優(yōu)化水平。耕地是一種社會(huì)公共資源，其保護(hù)行為是需要社會(huì)成本的，因此，社會(huì)中各市場(chǎng)（假設(shè)為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)）主體的付出與分享是以“理性經(jīng)濟(jì)人”的姿態(tài)在行動(dòng)，一方面為獲得額外收益，另一方面避開(kāi)支付這種社會(huì)成本?？梢杂酶乇Ｗo(hù)的邊際成本與邊際收益決定其社會(huì)最優(yōu)化水平的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯來(lái)分析市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為。

從耕地保護(hù)成本與收益來(lái)看，耕地保護(hù)規(guī)模由邊際成本與邊際收益決定。假設(shè)社會(huì)耕地保護(hù)規(guī)模為Q，所需總成本為C，獲得的收益為T，凈收益為R，那么耕地保護(hù)規(guī)模與成本的函數(shù)為C=C（Q），規(guī)模與收益的函數(shù)為T=T（Q）。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，當(dāng)Q增加時(shí)，耕地保護(hù)的邊際成本隨之遞增，邊際收益也隨之遞減，即MC=dC/dQ＞0，MT=dT/dQ＜0。耕地保護(hù)帶來(lái)的凈收益R為總收益-總成本，即R=T-C=T（Q）-C（Q）。不考慮完全市場(chǎng)外因素，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的條件為邊際收益等于邊際成本［4］，那么耕地保護(hù)規(guī)模要達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平，只有當(dāng)且僅當(dāng)社會(huì)中MC=MT、dT/dQ-dC/dQ=0、dR/dQ=0時(shí)才可以滿足。

從市場(chǎng)主體行為來(lái)看，假設(shè)市場(chǎng)主體都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，行為目標(biāo)為利益最大化。假設(shè)社會(huì)中利益體為n個(gè)，則個(gè)人耕地保護(hù)收益為Tn，即社會(huì)總收益T的份額，個(gè)人成本為Cn，個(gè)人耕地保護(hù)的凈收益Rn=Tn-Cn，可知社會(huì)中利益體n的耕地保護(hù)最優(yōu)水平由MC與MT所決定，即dRn/dQ=0，dTn/dQ=dCn/dQ。而現(xiàn)在存在“理性經(jīng)濟(jì)人”的耕地保護(hù)行為都有偏離社會(huì)最優(yōu)的傾向，即都想趨利避害，但各利益體在社會(huì)中的實(shí)力或支配能力不一樣，使共同的社會(huì)成本得不到各利益體的均勻承擔(dān)，則會(huì)出現(xiàn)某些Rn＜0，使得市場(chǎng)主體單獨(dú)的耕地保護(hù)行動(dòng)失去積極性。如果社會(huì)和政府出于公平對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行調(diào)控，在耕地保護(hù)行動(dòng)中對(duì)相關(guān)成員施加懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)的措施，以此來(lái)對(duì)成本收益函數(shù)進(jìn)行調(diào)整，則將耕地保護(hù)行為中符合社會(huì)利益的獎(jiǎng)勵(lì)a，違背社會(huì)利益的懲罰b，a、b亦為耕地保護(hù)規(guī)模的函數(shù)，從而使個(gè)人的凈收益變?yōu)镽n=（Tn+a）-（Cn+b）。此時(shí)個(gè)人耕地保護(hù)的最優(yōu)水平由dTn/dQ+da/dQ=dC/dQ+db/dQ決定。由此可均衡調(diào)節(jié)社會(huì)中耕地保護(hù)的收益，實(shí)現(xiàn)利益均等，因此，耕地保護(hù)必須優(yōu)化社會(huì)各方在此經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的成本收益函數(shù)，使其在耕地保護(hù)中經(jīng)濟(jì)行為符合社會(huì)最優(yōu)水平。

2.2 耕地保護(hù)的博弈分析

耕地保護(hù)是市場(chǎng)主體實(shí)施的具體行為，理性上是以中央政府、地方政府、非農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民等經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位不同的行為主體為成員，從自身利益出發(fā)做出的選擇［5］。由于在實(shí)際行動(dòng)中各成員的成本和收益差異巨大，導(dǎo)致耕地保護(hù)的行為和價(jià)值觀差異明顯。

2.2.1 中央政府。中央政府在耕地保護(hù)中要支付成本。因?yàn)橹醒胝疄楦乇Ｗo(hù)制定法規(guī)條例、執(zhí)行和監(jiān)督政策的實(shí)施、對(duì)國(guó)家土地進(jìn)行規(guī)劃管制等均需要支付直接成本。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、實(shí)行土地用途管制、限制耕地非農(nóng)化等措施具有長(zhǎng)效性，實(shí)際上降低了土地作為稀缺資源的經(jīng)濟(jì)收益，也限制了遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這其中的成本表現(xiàn)為中央政府對(duì)土地收益的損失和對(duì)產(chǎn)業(yè)稅收的減少。當(dāng)然，中央政府積極的耕地保護(hù)行為也會(huì)獲得巨大的收益。首先，中央政府積極的耕地保護(hù)行為對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)效果是顯著的，可獲得長(zhǎng)期收益，中央政府所面臨的糧食安全壓力、社會(huì)安定壓力相比耕地保護(hù)成本是較小的。其次，耕地的農(nóng)業(yè)感應(yīng)度極強(qiáng)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府會(huì)把耕地視為鞏固政權(quán)、贏得人民支持和信任的一個(gè)重要方面而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的保護(hù)意愿。加之我國(guó)人多地少，高質(zhì)量耕地少，后備資源不足，我國(guó)政府很早就把耕地保護(hù)作為基本國(guó)策。

2.2.2 地方政府。我國(guó)各級(jí)地方政府在土地管理與耕地保護(hù)中充當(dāng)雙重角色。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，地方政府履行的土地管理職能是由中央政府通過(guò)委托方式把土地管理權(quán)限和耕地保護(hù)責(zé)任下放給各級(jí)地方政府。地方政府是耕地保護(hù)的執(zhí)行者，在耕地保護(hù)中的作用更大。各級(jí)地方政府一方面在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下要執(zhí)行中央政策，耗費(fèi)地方財(cái)務(wù)來(lái)支付耕地資源核查、耕地保護(hù)計(jì)劃實(shí)施等事務(wù)成本；另一方面因?yàn)楦乇Ｗo(hù)收益低下，也會(huì)產(chǎn)生限制非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值損失，所以其承受的保護(hù)耕地成本壓力較大。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央會(huì)擴(kuò)大地方政府自主權(quán)，從而各地區(qū)政府又扮演市場(chǎng)主體成為理性經(jīng)濟(jì)人，具有追求自身利益最大化的傾向。由于各地方政府耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益較低，在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下他們會(huì)盡量減少耕地保護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而把市場(chǎng)的土地資源配置到邊際收益率最高的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和部門。加之目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速，地方政府也面臨發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地的雙重壓力。在此背景下，地方政府會(huì)盡力擴(kuò)大非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，反而會(huì)表現(xiàn)出土地非農(nóng)化的積極性。

2.2.3 非農(nóng)企業(yè)。非農(nóng)企業(yè)一般在社會(huì)中比前兩者支配能力小，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。耕地保護(hù)作為外部性較強(qiáng)的具體行為，非農(nóng)企業(yè)關(guān)注的是其帶來(lái)的收益，由于市場(chǎng)中企業(yè)數(shù)目眾多，其在策略博弈中存在較強(qiáng)的“搭便車”心理，利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)本質(zhì)使其缺乏耕地保護(hù)積極性。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，工業(yè)化、城市化及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，地方各級(jí)政府都把政策傾向于能實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的部門和企業(yè)，從而使非農(nóng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力趨向一致。在這種利益格局下，使得非農(nóng)企業(yè)在耕地保護(hù)中不僅意識(shí)淡薄，而且缺乏激勵(lì)機(jī)制，行為更加傾向本質(zhì)化。

2.2.4 農(nóng)民。農(nóng)民作為土地的直接經(jīng)營(yíng)者，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的成員，土地政策對(duì)他們的影響巨大?！巴翞檗r(nóng)之本”，耕地是農(nóng)民極為重要的生產(chǎn)資料，耕地保護(hù)對(duì)于他們是可以帶來(lái)直接收益的，而且在制度規(guī)范下農(nóng)民保護(hù)耕地的直接成本較低，顯然他們具有較強(qiáng)的耕地保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力。農(nóng)民在社會(huì)中生產(chǎn)的是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的初級(jí)產(chǎn)品，盡管農(nóng)業(yè)比較利益低下，農(nóng)民在耕地上的收入不如從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是在我國(guó)持有耕地依然是農(nóng)民的生存保障，因?yàn)榘迅刂脫Q為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得不到地方政府或非農(nóng)企業(yè)的全額補(bǔ)償，即對(duì)社會(huì)成本的全額支付，農(nóng)民可能失去長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，而這種保障功能長(zhǎng)期內(nèi)比其經(jīng)濟(jì)功能更重要。從這方面來(lái)看，農(nóng)民履行耕地保護(hù)保障著國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定，與中央政府的目標(biāo)一致，因此，農(nóng)民的積極性通過(guò)政策與中央政府聯(lián)系在一起。

3 耕地保護(hù)的外部影響分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾在研究產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張中提出了外部影響的概念，后來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)家逐步深化拓展，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩謬爾森認(rèn)為外部性就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的行為影響他人的福利，卻未由貨幣形式或市場(chǎng)機(jī)制表現(xiàn)出來(lái)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古將其細(xì)分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)［4］。外部經(jīng)濟(jì)指的是在此行動(dòng)中產(chǎn)生的個(gè)人收益或社會(huì)收益高于所付出的成本，反之則為外部不經(jīng)濟(jì)。

3.1 耕地保護(hù)的外部經(jīng)濟(jì)效益

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾說(shuō)：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。”耕地資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能是極為巨大的，而其社會(huì)承載功能和生態(tài)服務(wù)功能也是無(wú)法取代的，耕地保護(hù)的實(shí)施所帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)在全社會(huì)發(fā)展中，其額外效益得到了全社會(huì)成員的分享。一是基本糧食安全保障功能。糧食安全是全人類的共同問(wèn)題，解決好這個(gè)問(wèn)題必須從土地入手，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)是保障全人類生存與發(fā)展的關(guān)鍵，盡管耕地保護(hù)效益沒(méi)有直接在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高增長(zhǎng)和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中得到體現(xiàn)，但這種經(jīng)濟(jì)效益更廣泛、更久遠(yuǎn)地體現(xiàn)于全社會(huì)。二是社會(huì)保障功能。耕地保護(hù)不僅為廣大的農(nóng)業(yè)人口提供生活保障，更為城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供物資保障。耕地保護(hù)較直接地作用在農(nóng)業(yè)地位的鞏固上，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比逐步下降，但其始終占據(jù)著基礎(chǔ)地位。耕地資源是農(nóng)業(yè)的承載體，承擔(dān)了生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，實(shí)施好耕地保護(hù)政策，可以使第一產(chǎn)業(yè)得以良好發(fā)展，提高其在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條中的感應(yīng)系數(shù)，促進(jìn)第二、第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。三是生態(tài)服務(wù)功能。耕地是生物生存的載體，是生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，維持著生物的多樣性，發(fā)揮著保持生態(tài)平衡的功能，只有有效地保護(hù)耕地才能維持世界生物的多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡。耕地的這種自然屬性也正使其具備了景觀經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)地、草原、森林都是具有觀賞、休閑價(jià)值的景觀資源，將其合理布局，創(chuàng)造人們所需的旅游、休閑場(chǎng)所，將會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

3.2 耕地保護(hù)的外部不經(jīng)濟(jì)

耕地保護(hù)的外部不經(jīng)濟(jì)主要產(chǎn)生在社會(huì)成員的收益均衡上。雖然從全社會(huì)福利角度來(lái)看耕地保護(hù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益是整個(gè)社會(huì)所享用，但是難以直接體現(xiàn)到農(nóng)地使用者和保護(hù)者身上，這種不能直接以經(jīng)濟(jì)貨幣形式或市場(chǎng)配置來(lái)體現(xiàn)的公共收益沒(méi)有短期內(nèi)彌補(bǔ)耕地保護(hù)者所付出的成本。耕地保護(hù)維持了低水平效益，限制高收益產(chǎn)業(yè)發(fā)展。耕地生產(chǎn)糧食的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)是無(wú)法與工業(yè)化、城市化或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的產(chǎn)值、利潤(rùn)相比的，這給保護(hù)主體產(chǎn)生了高昂的機(jī)會(huì)成本和代理成本，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本。而耕地資源因工業(yè)化、城市化在不斷減少，其補(bǔ)償應(yīng)從工業(yè)化和城市化中的利潤(rùn)得來(lái)，作為非農(nóng)化企業(yè)開(kāi)發(fā)商也不愿支付這種社會(huì)成本，在利益追逐中他們反而放棄耕地保護(hù)，私自進(jìn)行用途轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致耕地保護(hù)政策打折、失效。

3.3 耕地保護(hù)外部性問(wèn)題的解決對(duì)策

首先，健全我國(guó)土地制度，加快推進(jìn)耕地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置乃至更為明晰的產(chǎn)權(quán)多元化，可基于耕地生態(tài)價(jià)值及發(fā)展權(quán)價(jià)值來(lái)對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行合理補(bǔ)償［6］，切實(shí)保障各利益體在耕地使用上的權(quán)益。其次，政府要加強(qiáng)對(duì)土地的宏觀調(diào)控，深化國(guó)民收入再分配，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、價(jià)格支持，把耕地保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)部化，可對(duì)耕地保護(hù)過(guò)程中邊際個(gè)人收益低于邊際社會(huì)收益的部門加大補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)邊際個(gè)人成本低于邊際社會(huì)成本的部門實(shí)施征稅。最后，政府在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)耕地保護(hù)，對(duì)耕地總量、質(zhì)量和分布深入調(diào)查，建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的耕地價(jià)值核算體系，完善土地市場(chǎng)交易程序，把耕地的市場(chǎng)價(jià)值細(xì)化，多元化地實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值收益，從而減少耕地保護(hù)外部性的負(fù)面效應(yīng)。