梁 堯

自黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出“建立信用監(jiān)督和失信懲戒制度”以來，信用懲戒逐漸進(jìn)入各級(jí)行政機(jī)關(guān)的視野。黨的十八大后，我國(guó)加快了以守信激勵(lì)和失信懲戒為核心機(jī)制的社會(huì)信用體系建設(shè)步伐，“讓失信者寸步難行”成為各部門的共識(shí)和努力方向。信用懲戒制度的設(shè)計(jì)初衷在于建立一套健全的信用法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，以約束失信的公民、法人或其他組織，提高失信成本。①(1)①參見《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)。然而，在肯定信用懲戒對(duì)于行政規(guī)制方式轉(zhuǎn)變和社會(huì)信用體系建設(shè)所起到的巨大作用的同時(shí)，仍不應(yīng)忽視這種新型規(guī)制工具的濫用現(xiàn)象和泛化趨勢(shì)。借助對(duì)法律性質(zhì)的分析，不難發(fā)現(xiàn)，信用懲戒的行政處罰色彩濃重，故其必須接受法治的檢視并盡快完善，以保證這種具有嚴(yán)厲制裁性的新型行政規(guī)制工具不至于失控。本文聚焦信用懲戒實(shí)踐中表現(xiàn)突出的若干問題，揭示其所面臨的法治化程度不足之挑戰(zhàn)，反思成因，繼而為優(yōu)化行政主體主導(dǎo)下的信用懲戒制度提出意見。

一、信用懲戒實(shí)踐面臨的法治拷問——過程角度的觀察

從過程論的角度來看，信用懲戒不是一個(gè)獨(dú)立的行為，而是由失信信息歸集、評(píng)價(jià)、失信名單列入、公布以及附加的懲戒等一系列行政行為串聯(lián)而成的“行為鏈”。②(2)②有學(xué)者將完整的信用懲戒過程進(jìn)行拆解，并歸納為層層遞進(jìn)的四個(gè)要件。參見王瑞雪：《政府規(guī)制中的信用工具研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期，第161頁。以下便以信用懲戒的運(yùn)行過程為線索，梳理各階段法治化程度不足的典型表現(xiàn)。

(一)失信信息歸集標(biāo)準(zhǔn)不一

行政主體應(yīng)將哪些信息判定為“失信”信息并予以歸集，關(guān)系到信用懲戒的適用范圍問題，該標(biāo)準(zhǔn)必須具有相當(dāng)?shù)拿鞔_性以使公眾能夠?qū)ζ湫袨楹蠊a(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期。但現(xiàn)實(shí)告訴我們，信用懲戒實(shí)踐的歸集階段恰恰缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)出一定程度的混亂和無序。以2019年“響水爆炸事故”為例，早在事故發(fā)生的前一年，涉事公司就曾因存在13項(xiàng)安全隱患被原國(guó)家安全監(jiān)管總局點(diǎn)名通報(bào)并督促整改。①(3)①參見《國(guó)家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于督促整改安全隱患問題的函》，安監(jiān)總廳管三函〔2018〕27號(hào)。根據(jù)早前國(guó)家安全監(jiān)管總局發(fā)布的《對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實(shí)施辦法》(安監(jiān)總辦〔2017〕49號(hào))第2條的規(guī)定，對(duì)于“發(fā)現(xiàn)重大生產(chǎn)安全事故隱患，或職業(yè)病危害嚴(yán)重超標(biāo)，不及時(shí)整改，仍組織從業(yè)人員冒險(xiǎn)作業(yè)”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員，其行為構(gòu)成失信，應(yīng)當(dāng)納入聯(lián)合懲戒對(duì)象。在響水爆炸事故中，涉事公司存在的13項(xiàng)安全隱患幾乎皆屬“重大生產(chǎn)安全事故隱患”，②(4)②參見《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)〈化工和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)(試行)〉和〈煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)(試行)〉的通知》，安監(jiān)總管三〔2017〕121號(hào)。理應(yīng)被依法判定為失信信息并接受信用懲戒。但是，筆者登錄“信用中國(guó)(江蘇)”網(wǎng)站，僅檢索到涉事公司曾因違反環(huán)境法而受到當(dāng)?shù)丨h(huán)保局給予的三次行政處罰記錄，未見與其存在重大安全生產(chǎn)隱患有關(guān)的法人失信信息記錄。

與上述失信信息“應(yīng)歸集而未歸集”形成對(duì)比的是，一些本不應(yīng)予以歸集的信息卻被違法或不當(dāng)歸集了。其主要有兩類：一是單純的不道德行為信息，如依《國(guó)家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》(旅辦發(fā)〔2016〕139號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)第2條和第3條之規(guī)定，游客違反旅游目的地社會(huì)風(fēng)俗、民族生活習(xí)慣的，以及旅游從業(yè)人員不尊重旅游目的地或游客的宗教信仰、民族習(xí)慣、風(fēng)俗禁忌或傳播低級(jí)趣味的，其行為應(yīng)被納入“旅游不文明行為記錄”并可向社會(huì)公布。該《暫行辦法》第9條對(duì)違法行為與違反公序良俗和職業(yè)道德的行為不作區(qū)分，并明文規(guī)定對(duì)于“未受到法律法規(guī)處罰”的不文明行為信息，同樣應(yīng)予記錄。法理學(xué)家認(rèn)為，“立法者切忌追求‘絕對(duì)善’，追求‘絕對(duì)善’的立法必然走向立法者意愿的反面——惡。”③(5)③周永坤：《法理學(xué)——全球視野》，法律出版社2010年版，第152頁。信用懲戒應(yīng)為不道德行為留下免受規(guī)制的空間。二是違法性尚不確定的行為信息，如《呼和浩特市守信激勵(lì)與失信懲戒管理辦法(暫行)》(呼政發(fā)〔2017〕41號(hào))將未按約定履行合同和自然人拖欠公共事業(yè)繳費(fèi)等行為一律歸為失信行為，這一定性可能隨著法院判決而發(fā)生“反轉(zhuǎn)”，進(jìn)而為行政主體自身招致不必要的爭(zhēng)訟。如果說響水爆炸事故的涉事公司失信信息“應(yīng)歸集而未歸集”尚可歸咎于制度落實(shí)的不到位，那么“不應(yīng)歸集而被歸集”則無疑屬于制度設(shè)計(jì)的不足了。

(二)失信信息評(píng)價(jià)功能異化

失信信息評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要是該信息涉及公共利益的情況，評(píng)價(jià)結(jié)果直接決定著行政主體應(yīng)否尋求社會(huì)力量協(xié)助規(guī)制，發(fā)揮著輔助公布行為的“內(nèi)部自用”功能。然而在實(shí)踐中，存在著行政主體以向社會(huì)公布結(jié)果為目的的信用“評(píng)級(jí)”現(xiàn)象，此時(shí)的失信信息評(píng)價(jià)已然發(fā)生了功能上的異化?！稄B門市建筑施工企業(yè)信用綜合評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》(廈建筑〔2016〕143號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)關(guān)于評(píng)定企業(yè)綜合信用等級(jí)的規(guī)定，便是其中的典型。該《實(shí)施辦法》允許廈門市各區(qū)建設(shè)行政主管部門以信用評(píng)價(jià)主體的身份對(duì)當(dāng)?shù)亟ㄖ┕て髽I(yè)的信用進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，具體劃分為A、BB+、BB-和C四個(gè)級(jí)別，并予以發(fā)布；對(duì)于信用綜合評(píng)價(jià)等級(jí)為C級(jí)的企業(yè)，《實(shí)施辦法》明確其無條件地適用“信用懲戒機(jī)制”。這看似設(shè)計(jì)周密，實(shí)則暗藏著一個(gè)悖論：政府公布失信企業(yè)名單，試圖引入社會(huì)力量參與規(guī)制，卻又未排除自身對(duì)企業(yè)信用評(píng)級(jí)的涉足。④(6)④《實(shí)施辦法》第5條第3款規(guī)定：“各區(qū)建設(shè)行政主管部門及市、區(qū)建設(shè)行政主管部門委托的機(jī)構(gòu)依據(jù)項(xiàng)目監(jiān)管權(quán)限、操作規(guī)程和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)具體開展建筑施工企業(yè)信用綜合評(píng)價(jià)工作，配合市建設(shè)局建立健全評(píng)價(jià)系統(tǒng)和運(yùn)行平臺(tái)?！睋Q言之，建筑施工企業(yè)的信用如何、是否為失信，當(dāng)?shù)卣仁袌?chǎng)更具發(fā)言權(quán)。

顯然，由行政主體決定相對(duì)人的信用級(jí)別，不僅使權(quán)力尋租有機(jī)可乘，而且評(píng)級(jí)結(jié)果也未必能夠真實(shí)、準(zhǔn)確地反映市場(chǎng)的用信需求。例如，《實(shí)施辦法》將是否遵守計(jì)劃生育相關(guān)規(guī)定作為衡量社會(huì)責(zé)任承擔(dān)情況的標(biāo)準(zhǔn)之一，納入建筑施工企業(yè)信用綜合考評(píng)。①(7)①《實(shí)施辦法》第13條規(guī)定：“五個(gè)信用專項(xiàng)類別分別為：……(五)社會(huì)責(zé)任。主要指遵守有關(guān)稅收、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等規(guī)定的情況?！钡牵?jì)生信用信息一般不是與建筑施工企業(yè)交易的其他市場(chǎng)主體所主要關(guān)心的，計(jì)生失信不構(gòu)成影響同該企業(yè)交易的阻滯力量。將其他社會(huì)主體不關(guān)心的因素納入信用評(píng)級(jí)，使得就該部分因素而言，行政主體寄望的信用懲戒機(jī)制并未發(fā)揮實(shí)際作用。

一些地方政府還探索出將負(fù)面信用信息按其程度劃分為“一般”“較重”“嚴(yán)重”等若干級(jí)別，并公布“嚴(yán)重失信”名單的做法。②(8)②參見《江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省社會(huì)法人失信懲戒辦法(試行)的通知》，蘇政辦發(fā)〔2013〕99號(hào)；《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)海南省企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法的通知》，瓊府〔2014〕58號(hào)；《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖北省企業(yè)失信行為聯(lián)合懲戒辦法(試行)的通知》，鄂政辦發(fā)〔2015〕67號(hào)。由于評(píng)價(jià)“嚴(yán)重與否”的標(biāo)準(zhǔn)不明，該權(quán)力又由行政主體掌握，故評(píng)價(jià)結(jié)果宜僅限于行政自用；若以之作為發(fā)揮信用懲戒聲譽(yù)機(jī)制作用的依據(jù)和基礎(chǔ)，則與廈門的規(guī)定并無二致，同樣難堪推敲。③(9)③以《江蘇省社會(huì)法人失信懲戒辦法(試行)》為例，該辦法第21條規(guī)定：“社會(huì)法人嚴(yán)重失信行為包括：……(八)本辦法第七條、第八條所列其他情形，情節(jié)嚴(yán)重的；……”而第7條、第8條皆為開放式規(guī)定，故行政主體對(duì)“嚴(yán)重失信”的判斷有很大的裁量權(quán)。在此情況下，第22條允許將嚴(yán)重失信信息向社會(huì)公開，構(gòu)成了行政權(quán)對(duì)市場(chǎng)的信用決定權(quán)的侵犯。類似的行政越權(quán)評(píng)價(jià)信用等級(jí)的做法，反映了政府部門在信用體系建設(shè)中不愿放權(quán)、明放暗不放的現(xiàn)象，使得失信信息評(píng)價(jià)的“內(nèi)部自用”功能異化為對(duì)特定行政相對(duì)人的信用“加持”或信用“背書”，以及對(duì)其他相對(duì)人的信用打壓，侵犯了市場(chǎng)的信用決定權(quán)。

(三)失信信息公布條件不明

在信用懲戒實(shí)踐中，失信信息公布條件(或評(píng)價(jià)內(nèi)容)不明的問題無法回避?，F(xiàn)舉兩個(gè)實(shí)例：(1)根據(jù)《無錫市稅收信用信息應(yīng)用管理辦法》(錫政辦發(fā)〔2018〕40號(hào))第7條、第14條之規(guī)定，當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開守信納稅人名單和相關(guān)信息，而對(duì)失信納稅人信息則須視需要“逐步開放”；(2)信訪人曹某連多次違法越級(jí)赴京到省上訪，宿遷市湖濱新區(qū)信訪工作聯(lián)席會(huì)議辦公室認(rèn)定其行為構(gòu)成嚴(yán)重失信，并將該信息通過“信用宿遷”網(wǎng)站向社會(huì)公布。

以上兩個(gè)實(shí)例，大致可反映出失信信息公布條件不明確的實(shí)踐現(xiàn)狀。國(guó)家稅收的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，只有公共利益才能證明國(guó)家稅收的合理性。既然如此，納稅人偷逃稅款之行為便是對(duì)全社會(huì)的失信，屬于《政府信息公開條例》中“需要公眾廣泛知曉”的信息，須公開接受聲譽(yù)制裁。顯然，第1個(gè)實(shí)例所涉規(guī)定與此理念不相吻合。在第2個(gè)實(shí)例中，曹某連的違法信訪行為不會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生直接影響，公眾亦無從通過自身行為選擇對(duì)失信信訪人構(gòu)成直接約束。行政主體將此類信息予以公布，除告知公眾有關(guān)失信相對(duì)人存在違法記錄，從而貶損其聲譽(yù)之外，不產(chǎn)出任何行政效益，與行政懲戒權(quán)力行使的節(jié)制、謙抑精神亦不相稱。失信信息究竟應(yīng)滿足何種條件方得被予公布？這一問題亟待行政法學(xué)理論作出回應(yīng)。

(四)制裁措施適用失范

盡管從運(yùn)行機(jī)理來看，失信信息公布才是信用懲戒區(qū)別于其他行政制裁的關(guān)鍵階段，但是，實(shí)踐中附加的五花八門的制裁措施沖淡了“聲譽(yù)制裁”的意味，使信用懲戒表現(xiàn)出超乎一般行政處罰的嚴(yán)厲性。筆者以為，適用如此嚴(yán)厲的制裁措施并非理所應(yīng)當(dāng)，至少有兩點(diǎn)值得考慮：

第一，對(duì)于失信行為是否可以采取任何制裁措施？例如，對(duì)有嚴(yán)重失信行為的自然人，行政機(jī)關(guān)限制其子女就讀高收費(fèi)私立學(xué)校的舉措，④(10)④參見《濰坊市關(guān)于建立失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的意見》，濰發(fā)〔2016〕30號(hào)；《瀘州市人民政府關(guān)于印發(fā)瀘州市公共信用信息歸集、使用和管理暫行辦法的通知》，瀘市府發(fā)〔2017〕71號(hào)。即存在不妥之虞。且不論“高收費(fèi)”的參照標(biāo)準(zhǔn)為何，亦不論就讀此類學(xué)校究竟屬于發(fā)展資料消費(fèi)抑或享受資料消費(fèi)，僅在限制主體為失信相對(duì)人的子女一點(diǎn)上，就極易引起爭(zhēng)議：作為一項(xiàng)涉及人身利益的懲戒措施，懲戒的效果可否轉(zhuǎn)移到失信相對(duì)人的子女？讓子女為父母的失信行為“買單”，是否有“株連”之嫌？又如，由于失信行為的性質(zhì)千差萬別，對(duì)于嚴(yán)重失信相對(duì)人，一律禁止其擔(dān)任公職的措施，也與失信行為本身或規(guī)制該失信行為的目的之間欠缺足夠的關(guān)聯(lián)性。①(11)①2018年12月修訂的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第26條規(guī)定：“下列人員不得錄用為公務(wù)員：……(四)被依法列為失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的；……”信用懲戒制度尚處在失序和不完善的狀態(tài)，筆者對(duì)這一項(xiàng)的增設(shè)持保留意見。

第二，對(duì)于失信行為是否都需要啟動(dòng)聯(lián)合懲戒？通觀現(xiàn)行有效的法律文本和實(shí)踐做法，一個(gè)基本的判斷是：聯(lián)合懲戒僅是信用懲戒的配套制度，不是必需，并非對(duì)于任何失信行為，均得啟動(dòng)全行業(yè)、全領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒。然而，由于社會(huì)信用統(tǒng)一立法的缺位，對(duì)于應(yīng)受聯(lián)合懲戒的失信行為須滿足何種條件，當(dāng)前的信用懲戒實(shí)踐還不能給出明確的回答。有的地方性法規(guī)將亂涂、亂畫、亂刻和隨意張貼、噴涂廣告等行為納入聯(lián)合懲戒范圍，②(12)②參見《天津市文明行為促進(jìn)條例》第65條第1款和第77條之規(guī)定。頗值審度。對(duì)于此類違法性程度較低的失信行為，由有關(guān)行政執(zhí)法部門采取相應(yīng)的制裁措施足矣，若啟動(dòng)聯(lián)合懲戒，則有“大炮打小鳥”之嫌。

可見，當(dāng)前信用懲戒的法治化程度還很低，其具體表現(xiàn)在從失信信息歸集到制裁措施的各階段、各方面。實(shí)踐現(xiàn)狀的形成不是偶然的?！霸蛑挥性谄渫恍詷?gòu)成原始性本身的必然性中才過渡到結(jié)果。假如我們重新想要談?wù)撘环N特定的內(nèi)容，我們找不到一種只存在于結(jié)果里而不存在于原因里的內(nèi)容?！雹?13)③[德]黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，商務(wù)印書館1980年版，第316頁。信用懲戒法治化程度不足的背后有著與結(jié)果同質(zhì)的阻滯因素，反思這些原因成為完善信用懲戒制度的必要前提。

二、信用懲戒法治化程度不足的成因剖析

(一)內(nèi)在原因：克服傳統(tǒng)監(jiān)管手段缺陷的迫切性

從內(nèi)在動(dòng)因看，信用懲戒旨在克服傳統(tǒng)行政監(jiān)管手段的缺陷，扮演著替代性規(guī)制工具的角色。長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政監(jiān)管的主要制度載體是事前審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等，分別適用于資質(zhì)審查批準(zhǔn)、制裁行政違法和強(qiáng)制履行義務(wù)等特定情形。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的深入推進(jìn)，眾多行政審批事項(xiàng)被予以取消或調(diào)整。但是，放松監(jiān)管并非取消監(jiān)管，如何有效實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行條件下對(duì)市場(chǎng)行為和社會(huì)生活的日常監(jiān)管，成為行政主體必須面對(duì)和解決的問題。同時(shí)，強(qiáng)制性行政制裁的威懾力見衰，這表現(xiàn)在因違法成本低導(dǎo)致的一些領(lǐng)域行政違法現(xiàn)象屢禁不止，甚至有增無減。行政相對(duì)人對(duì)于罰款、加收滯納金等行政制裁手段不以為意，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。加之現(xiàn)行有效的行政法律規(guī)范皆以限制公權(quán)力為基本出發(fā)點(diǎn)，對(duì)制裁措施的規(guī)定往往采取正面列舉的模式，規(guī)范供給不足，有限的幾種制裁手段在適用中顯得越來越乏力。整體而言，傳統(tǒng)行政監(jiān)管手段普遍存在封閉性、選擇性、權(quán)力行使分散化和監(jiān)管活動(dòng)運(yùn)動(dòng)化等弊端，行政成本高昂且靈活性不足，難以有效完成行政任務(wù)。

在此背景下，信用懲戒應(yīng)運(yùn)而生。相對(duì)而言，信用懲戒的優(yōu)勢(shì)在于行政成本低、效率高，并且可以調(diào)動(dòng)更為廣泛的社會(huì)要素實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，威懾力強(qiáng)。信用懲戒發(fā)揮行政監(jiān)管功能的強(qiáng)大力量根源于社會(huì)自身而非作為外部力量的行政權(quán)力，它能夠有效減輕傳統(tǒng)監(jiān)管手段時(shí)效短和“個(gè)案式處理”的缺憾。這也正是行政主體偏好信用懲戒的主要原因。信用懲戒既有效又高效，不受法律約束且有政策支持，又可掩蓋現(xiàn)時(shí)監(jiān)管資源的不足和監(jiān)管能力的欠缺。但是，行政權(quán)力畢竟應(yīng)是有限的。在信用懲戒相關(guān)制度尚未健全的現(xiàn)有條件下，以強(qiáng)化社會(huì)秩序和替代傳統(tǒng)監(jiān)管手段為目標(biāo)實(shí)施信用懲戒，便在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需求與權(quán)力法定限度之間產(chǎn)生了矛盾。

(二)外在促因：信用體系建設(shè)的急躁冒進(jìn)

社會(huì)信用體系建設(shè)的急躁冒進(jìn)是我國(guó)信用懲戒法治化程度不足的外在促因。美、德等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的信用體系成長(zhǎng)歷經(jīng)百余年，方才漸趨完善，這與其自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成熟相伴而生。相較之下，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步晚、基礎(chǔ)弱、體制特殊，故而現(xiàn)階段以其為基石的社會(huì)信用體系也必然是不完善的。并且，與國(guó)外信用建設(shè)側(cè)重于防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的信用風(fēng)險(xiǎn)不同，我國(guó)在建的社會(huì)信用體系需要同時(shí)解決社會(huì)誠(chéng)信缺失、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為和商業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)防范等問題，是一個(gè)多目標(biāo)系統(tǒng)。①(14)①參見周陽、楊瑜嫻：《社會(huì)信用體系建設(shè)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、共性特征及啟示》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期，第85頁。這決定了要在我國(guó)建立一個(gè)既涉及面廣又實(shí)效性強(qiáng)的社會(huì)信用體系，必將經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的探索過程，不可能“畢其功于一役”。

然而，綜觀我國(guó)加快社會(huì)信用體系建設(shè)的十余年歷程，②(15)②2002年11月，黨的十六大報(bào)告首次提及了“社會(huì)信用體系”的表述。2006年3月，“十一五”規(guī)劃綱要提出了“加快建設(shè)社會(huì)信用體系，健全失信懲戒制度”的市場(chǎng)秩序規(guī)范總要求，這是“社會(huì)信用體系”首次正式出現(xiàn)在國(guó)家政策文件中。盡管成績(jī)斐然，卻存在著急功近利的弱點(diǎn)，尤以近年為突出。主觀上的急于求成反映到實(shí)踐中，表現(xiàn)為如下三個(gè)方面：(1)建設(shè)進(jìn)度層層加碼。按照《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)的要求，到2020年，社會(huì)信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)基本建成。③(16)③參見《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)。但由于政策執(zhí)行的層層加碼，越到基層，規(guī)劃期限越短、設(shè)定目標(biāo)越高。內(nèi)蒙古設(shè)定了五年的建設(shè)期，④(17)④參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》，內(nèi)政發(fā)〔2015〕146號(hào)。湖南長(zhǎng)沙擬在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“建成體現(xiàn)地方特色的社會(huì)信用體系”的目標(biāo)，⑤(18)⑤參見《長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈長(zhǎng)沙市社會(huì)信用體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2017—2019)〉的通知》，長(zhǎng)政辦函〔2017〕85號(hào)。江蘇新沂則力圖用更短的時(shí)間建成更高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)信用體系。⑥(19)⑥2018年9月發(fā)布的《新沂市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)施意見》提出，按照“一年打基礎(chǔ)、建體系；兩年重應(yīng)用、推創(chuàng)新；三年創(chuàng)示范、顯特色”的思路，到2020年，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)信用制度和標(biāo)準(zhǔn)體系“比較健全”，覆蓋當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的信用信息應(yīng)用平臺(tái)“有效運(yùn)行”。將艱巨的建設(shè)任務(wù)趕在短期內(nèi)“運(yùn)動(dòng)式”地完成，建設(shè)質(zhì)量如何、真實(shí)效果怎樣，不禁令人生疑。(2)建設(shè)力度畸輕畸重。近年來的信用體系建設(shè)，整體上呈現(xiàn)出“重失信懲戒，輕守信激勵(lì)；重市場(chǎng)信用，輕政府信用；重制度建設(shè)，輕文化教育”的特征。誠(chéng)然，信用懲戒是社會(huì)信用體系的重要機(jī)制，但懲戒本身不是目的，各項(xiàng)舉措皆服務(wù)于提升全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)和信用水平的終極目標(biāo)，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)。(3)建設(shè)程度掛鉤政績(jī)，這不僅是急于求成的表現(xiàn)，更是根源之一。國(guó)家將社會(huì)信用體系建設(shè)工作納入地方和部門政績(jī)考核，要求各省(自治區(qū)、直轄市)和具有行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的部門盡快出臺(tái)失信行為聯(lián)合懲戒辦法，并爭(zhēng)取在《綱要》頒布后的一年半內(nèi)上升為地方性法規(guī)或部門規(guī)章。⑦(20)⑦參見《我國(guó)將把信用體系建設(shè)工作納入政績(jī)考核》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/02/content_2744235.htm。政績(jī)考核導(dǎo)向下，各地、各部門在短時(shí)間內(nèi)多優(yōu)先考慮定量完成考核指標(biāo)，立法體例和內(nèi)容未能很好地體現(xiàn)自身特色和實(shí)際需求，彼此間“借鑒”或“重復(fù)”現(xiàn)象嚴(yán)重，由此造成立法質(zhì)量和建設(shè)水準(zhǔn)不高。

(三)制度成因：信用懲戒立法的位低、粗疏

目前的信用懲戒相關(guān)立法存在著位階偏低、內(nèi)容粗疏的問題，這是阻滯信用懲戒法治化的制度成因。

首先，立法效力層級(jí)偏低。盡管我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)如火如荼，但尚無一部能夠?yàn)檫@項(xiàng)工作提供直接法律依據(jù)和保障的綜合性法典或行政法規(guī)。地方層面，自2014年以來，各地紛紛出臺(tái)社會(huì)信用領(lǐng)域規(guī)范性文件，但位階普遍較低。根據(jù)筆者在“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果，⑧(21)⑧需要說明的是，《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》《天津市市場(chǎng)主體信用信息管理辦法》《重慶市企業(yè)信用信息管理辦法》等地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，因其只調(diào)整信用信息公開或特定主體信用等單一領(lǐng)域，將其納入統(tǒng)計(jì)范圍將影響對(duì)社會(huì)信用立法現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)，故此處僅統(tǒng)計(jì)社會(huì)信用綜合性立法數(shù)量。截至2019年6月，在全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)(不含港、澳、臺(tái))中，制定省級(jí)社會(huì)信用地方性法規(guī)的，僅有陜、鄂、滬、冀、浙五個(gè)省(直轄市)；制定省級(jí)社會(huì)信用地方政府規(guī)章的，僅有閩、遼、京、魯、內(nèi)蒙古五個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)；包括津、蘇、瓊等東部沿海省(直轄市)在內(nèi)的大部分省級(jí)行政區(qū)，均未有調(diào)整社會(huì)信用的綜合性地方性法規(guī)或規(guī)章頒布。在設(shè)區(qū)的市一級(jí)，其制定的現(xiàn)行有效的社會(huì)信用領(lǐng)域綜合性地方性法規(guī)數(shù)量更是遠(yuǎn)少于地方政府規(guī)章數(shù)量，法規(guī)、規(guī)章總數(shù)相對(duì)于我國(guó)設(shè)區(qū)的市的數(shù)量亦很小。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的主要法律推力是國(guó)務(wù)院部委、地方政府及其部門制定的數(shù)以千計(jì)的“紅頭文件”。

其次，立法內(nèi)容粗糙疏略。這具體表現(xiàn)在：

第一，價(jià)值定位迷失，放任而非規(guī)制。尊重和保障人權(quán)原則是行政法的基本原則之一，因此，我國(guó)重要領(lǐng)域行政立法多將“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”作為一項(xiàng)立法目的，寫進(jìn)條文之中。信用懲戒(或社會(huì)信用)相關(guān)立法亦當(dāng)如此。但現(xiàn)實(shí)是，很多立法片面強(qiáng)調(diào)“提高社會(huì)信用水平”而忽視了“保障相對(duì)人合法權(quán)益”的價(jià)值，不僅未在立法目的條款中寫明，甚至在總則的其他條款也未見有直接體現(xiàn)相對(duì)人權(quán)益保障的內(nèi)容。①(22)①以《上海市社會(huì)信用條例》為例，其第1條規(guī)定：“為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，提高社會(huì)信用水平，增強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。”此外，《陜西省公共信用信息條例》《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》《遼寧省公共信用信息管理辦法》等亦均未明確將“保障相對(duì)人合法權(quán)益”寫進(jìn)立法目的。信用懲戒立法應(yīng)以促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)為根本價(jià)值取向，提高社會(huì)信用水平和保障相對(duì)人合法權(quán)益須并重而行，不可偏廢。單純追求前者而無視后者，必使權(quán)力的行使趨于放任，與權(quán)力應(yīng)受規(guī)制的公法理念相背離。

第二，制度體系缺失，零碎而非系統(tǒng)。(1)合法性依據(jù)缺失?，F(xiàn)行立法在信用懲戒法律依據(jù)的表述上含糊其辭，多采“有關(guān)法律、法規(guī)”等語詞，而未點(diǎn)明所依據(jù)的具體法律名稱?？紤]到尚無一部法律或行政法規(guī)對(duì)信用懲戒的性質(zhì)和地位作出基礎(chǔ)性規(guī)定，立法的模糊處理應(yīng)是刻意為之。(2)適用條件缺失。以《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》為例，因?yàn)椤靶庞脿顩r”的識(shí)別并非易事，該條例對(duì)“社會(huì)信用信息”的定義無法為信用懲戒的適用提供明確的標(biāo)準(zhǔn)；由于兜底項(xiàng)的含混不清，其對(duì)于公共信用信息目錄的規(guī)定，亦非旨在明晰該項(xiàng)制度的適用條件。②(23)②《湖北省社會(huì)信用信息管理?xiàng)l例》第3條第1款規(guī)定：“本條例所稱社會(huì)信用信息，是指可用于識(shí)別自然人、法人和其他組織(以下簡(jiǎn)稱信用主體)信用狀況的數(shù)據(jù)和資料，包括公共信用信息和市場(chǎng)信用信息?！痹摲ǖ?0條規(guī)定：“信用主體的下列信息應(yīng)當(dāng)納入公共信用信息目錄：……(五)其他依法應(yīng)當(dāng)納入目錄管理的信息?！鳖愃频?，還有《河北省社會(huì)信用信息條例》第3條、第12條。(3)程序規(guī)則缺失。信用懲戒的本質(zhì)是行政行為的串聯(lián)，行政主體實(shí)施信用懲戒(尤其是懲戒階段)理應(yīng)符合告知、公示等正當(dāng)程序原則的要求，而這恰恰為不少地方信用立法所漠視。③(24)③參見《宿遷市社會(huì)信用條例》。(4)救濟(jì)規(guī)定缺失。在這個(gè)問題上，部門“紅頭文件”表現(xiàn)尤甚，對(duì)于失信信息的修復(fù)、消除、異議以及復(fù)議、訴訟等各類救濟(jì)機(jī)制，或規(guī)定不全，或只字未提。④(25)④參見《體育總局關(guān)于印發(fā)〈體育市場(chǎng)黑名單管理辦法〉的通知》，體規(guī)字〔2018〕7號(hào)。在法律依據(jù)、適用條件、程序和救濟(jì)等體系性規(guī)則都不完備的情況下，很難想象信用懲戒制度能夠發(fā)展成為一項(xiàng)符合現(xiàn)代行政法治要求的理想制度。

三、信用懲戒的行政法治化改進(jìn)路向

張翔教授指出：“實(shí)踐中，失信懲戒制度已經(jīng)出現(xiàn)一些明顯脫離法治軌道的跡象。失信懲戒制度一旦被濫用會(huì)給法治社會(huì)帶來極為不利的影響，同時(shí)也會(huì)影響國(guó)家治理能力的提升?！雹?26)⑤朱寧寧：《何為“失信”尚無明確法律界定 應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)家層面失信懲戒法律規(guī)范》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年6月18日第5版?？梢?，加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)絕不應(yīng)以犧牲公平正義為代價(jià)，不應(yīng)忽視法治政府建設(shè)的優(yōu)先地位和保障作用。否則，以“法治”換“誠(chéng)信”，近乎得不償失。筆者以為，現(xiàn)階段社會(huì)信用體系建設(shè)的重心在于“提質(zhì)”而非“提速”，必須盡快將信用懲戒納入法治化軌道，以使其真正成為一種提升行政規(guī)制質(zhì)量、應(yīng)對(duì)“誠(chéng)信危機(jī)”現(xiàn)實(shí)需求的理想工具。

(一)堅(jiān)持權(quán)力依據(jù)的“法律絕對(duì)保留”原則

前已述及，我國(guó)尚未有一部法律或行政法規(guī)能夠?yàn)樾庞脩徒渲贫鹊脑O(shè)立和運(yùn)行提供基本依據(jù)。眾多政策文件和低位階的行政規(guī)范性文件規(guī)定了“行政黑名單”等類似執(zhí)法措施，客觀上創(chuàng)設(shè)了一種新型的行政規(guī)制工具和制裁方式。然而，無論考慮到社會(huì)信用體系建設(shè)作為國(guó)家行動(dòng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的地位，還是考慮到《立法法》的有關(guān)規(guī)定和對(duì)恣意膨脹的行政權(quán)力形成約束，在更高位階上明確行政主體信用懲戒權(quán)力依據(jù)都顯得十分必要，這是實(shí)現(xiàn)信用懲戒法治化的第一步。

關(guān)于應(yīng)在何種位階上確立信用懲戒制度的法律依據(jù)，有學(xué)者認(rèn)為，除狹義法律之外，應(yīng)允許全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式搭建公共信用立法框架。①(27)①參見沈毅龍：《公共信用立法的合憲性考察與調(diào)整》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期，第110頁；袁文瀚：《信用監(jiān)管的行政法解讀》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期，第25頁。對(duì)此，筆者持不贊成態(tài)度。從實(shí)踐現(xiàn)狀來看，信用懲戒在制裁階段的措施種類極為豐富，甚至不乏限制出境、禁止入境、治安拘留等對(duì)公民人身自由構(gòu)成限制的措施。對(duì)于此類措施的立法權(quán)限，《立法法》第8條和第9條明確將其保留給了狹義法律，即全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。信用懲戒不是純粹的強(qiáng)制措施或處罰，但具有強(qiáng)制裁性，稅收違法、惡意逃廢債務(wù)等特定嚴(yán)重失信行為的存在，賦予了限制人身自由類制裁措施以必要性，應(yīng)當(dāng)依《立法法》之規(guī)定，排除授權(quán)立法的適用。

2.3 不定芽增殖培養(yǎng) 從表5可以看出，8號(hào)和11號(hào)培養(yǎng)基增殖倍數(shù)最高為2.0，8號(hào)培養(yǎng)基不定芽有2株長(zhǎng)出根，生長(zhǎng)良好(圖2)，11號(hào)培養(yǎng)基不定芽長(zhǎng)勢(shì)好，葉片綠；7號(hào)培養(yǎng)基增殖倍數(shù)為1.9，但不定芽生長(zhǎng)緩慢，有一些開始變黃；9號(hào)和10號(hào)培養(yǎng)基增殖倍數(shù)為1.6，9號(hào)培養(yǎng)基不定芽長(zhǎng)根同時(shí)帶有紅色分泌物附著在培養(yǎng)基表面，10號(hào)培養(yǎng)基不定芽長(zhǎng)勢(shì)不明顯，有紅色分泌物附著在培養(yǎng)基表面(圖3)；12號(hào)培養(yǎng)基增殖倍數(shù)最低為1.5，但不定芽長(zhǎng)勢(shì)好，葉片綠。綜合看來11號(hào)培養(yǎng)基增殖效果最好(圖4)。

(二)固守歸集和評(píng)價(jià)的行政權(quán)“有界”立場(chǎng)

控制權(quán)力和有限政府的理念昭示著明確行政權(quán)邊界的目的和意義。行政權(quán)的“有界”，是對(duì)信用懲戒(尤其是歸集和評(píng)價(jià)階段)進(jìn)行法治化改進(jìn)所應(yīng)堅(jiān)持的立場(chǎng)。

1.歸集范圍以違法行為信息為界

概括地講，信用懲戒制度的適用范圍應(yīng)限定在對(duì)違法和犯罪行為的制裁，“失信”信息的歸集也應(yīng)以相對(duì)人的違法行為信息為邊界，行政權(quán)不宜突破這一界限逾越到可由道德調(diào)整的領(lǐng)域?！氨仨毥o私人道德與不道德留下一定余地，而這些，用簡(jiǎn)單和粗魯?shù)脑拋碚f：不干法律的事。”②(28)②[英]彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1990年版，第178頁。單純的不道德或不文明行為，其性質(zhì)尚未達(dá)到違法程度，社會(huì)危害性不大，僅靠道德和輿論的譴責(zé)即足以規(guī)制，無須國(guó)家強(qiáng)制力的介入，并且“處罰法定”也是《行政處罰法》第3條所明定的一項(xiàng)原則。對(duì)于違法性尚未確定的行為，不應(yīng)先驗(yàn)性地判定為失信。為保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也為避免或減輕因行政主體誤判而招引的不必要訟累，有關(guān)信息須待司法判決認(rèn)定行為違法之后再予歸集。

但是，劃定歸集范圍的“違法行為信息”邊界，只是為信用懲戒的啟動(dòng)確立了一個(gè)必要條件，而非充分條件?？紤]到現(xiàn)行法律文本對(duì)于道德的推進(jìn)已達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭?，諸如隨地吐痰、隨地傾倒垃圾等眾多違背社會(huì)公德的行為已作為輕微違法行為而被普遍納入行政處罰對(duì)象，將這類違法行為信息不加區(qū)分地歸集起來并施以嚴(yán)厲的信用懲戒，既沒有目的上之必要，亦難有技術(shù)上之可能。應(yīng)被歸集的失信信息須限定為運(yùn)用現(xiàn)有制裁手段仍不足以實(shí)現(xiàn)制裁目的的違法和犯罪行為信息，以便盡可能限縮行政權(quán)染指的空間，凸顯信用懲戒獨(dú)立的制度價(jià)值，降低制度功能重復(fù)的成本。不可否認(rèn)的是，這樣的限定不僅對(duì)行政立法技術(shù)提出了較高的要求，更是對(duì)行政主體能否正當(dāng)行使自由裁量權(quán)的考驗(yàn)。對(duì)此，行政主體應(yīng)根據(jù)上位法并結(jié)合具體需要，制定相應(yīng)的行政裁量基準(zhǔn)并向社會(huì)公布，嚴(yán)格依照基準(zhǔn)認(rèn)定應(yīng)予歸集的失信信息。

2.評(píng)價(jià)行為以尊重市場(chǎng)的信用決定權(quán)為界

實(shí)踐表明，政府主導(dǎo)下的信用懲戒在制度運(yùn)行過程中，的確存在侵襲市場(chǎng)的信用決定權(quán)之可能，常見的行政越權(quán)評(píng)價(jià)信用等級(jí)現(xiàn)象便是明證。不僅如此，類似評(píng)級(jí)的科學(xué)性、專業(yè)性和客觀性等亦難以保證，國(guó)外也沒有成熟的做法可資借鑒。正是因?yàn)榇嬖谏鲜霾蛔?，一些地方明確禁止行政主體以向社會(huì)提供結(jié)果為目的評(píng)價(jià)相對(duì)人信用信息，如《重慶市企業(yè)信用信息管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《重慶辦法》)第10條第1款即規(guī)定：“各級(jí)行政機(jī)關(guān)采集、提供的企業(yè)信用信息內(nèi)容不包含過程性信息，不得附加信用評(píng)價(jià)意見?！?/p>

《重慶辦法》的意義不應(yīng)被低估，它提供了規(guī)避對(duì)市場(chǎng)信用決定權(quán)構(gòu)成侵襲的一種有效方案。具體而言，行政主體在合理歸集負(fù)面信用信息后，僅圍繞信用懲戒后續(xù)階段推進(jìn)所需的若干指標(biāo)，按照正當(dāng)法律程序作出內(nèi)部評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定應(yīng)予公布的失信信息范圍。公布的內(nèi)容不得包含行政主體的主觀評(píng)價(jià)意見，也不得以所謂“嚴(yán)重失信名單”或“綜合信用等級(jí)”等形式隱性地?fù)诫s行政主體的主觀評(píng)價(jià)意見，更不得直接代替市場(chǎng)做出用信決定。行政主體實(shí)施信用懲戒必須堅(jiān)持“有所為，有所不為”，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)信用發(fā)展的客觀規(guī)律，真正讓市場(chǎng)在公共信用信息資源的配置中發(fā)揮決定性作用。實(shí)際上，這也有助于行政主體擺脫因越權(quán)評(píng)信而起的無謂爭(zhēng)訟。

(三)確立失信信息公布的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)

1.作為公布行為適用標(biāo)準(zhǔn)的公共利益

失信行為是否關(guān)涉公共利益，是判斷應(yīng)否將其予以公布的總的標(biāo)準(zhǔn)。只有相對(duì)人的違法失信行為業(yè)已或可能對(duì)一定范圍內(nèi)公共利益造成損害，才有必要將其列入失信名單并將有關(guān)信息向社會(huì)公開，對(duì)其科以聲譽(yù)罰。

但是，行政法語境中的“公共利益”是一個(gè)不確定法律概念。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、安全生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量等領(lǐng)域?qū)儆诠怖娴暮瓟z范圍應(yīng)無疑義；而對(duì)于公共交通、公共環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域的違法失信行為，欲證成其對(duì)公共利益構(gòu)成侵?jǐn)_，往往并非易事。譬如，公民甲因錯(cuò)乘高鐵而拉下列車的緊急制動(dòng)閥、公民乙吸毒后在公共道路上駕駛機(jī)動(dòng)車、公民丙游園時(shí)向樹林內(nèi)傾倒固體垃圾，甲、乙、丙的違法失信行為與國(guó)家利益或社會(huì)公共利益無關(guān)，故不屬于行政公益訴訟中的公益范圍；②(30)②參見黃學(xué)賢：《行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探討》，載《法學(xué)》2005年第10期，第52頁。但其行為畢竟擾亂了相應(yīng)領(lǐng)域公共管理秩序，認(rèn)定其未侵犯一定范圍內(nèi)的“公眾公共利益”而排除失信信息公布行為之適用，似也難稱合理。為避免行政主體在決定失信信息應(yīng)否公布的問題上恣意擅斷，可考慮對(duì)公共利益的認(rèn)定施以程序控制，即通過聽證、調(diào)查和咨詢程序，認(rèn)定個(gè)案中是否存在公共利益。

問題并沒有就此結(jié)束。通常理解的公共利益并不都是“促進(jìn)公開的公共利益”，若失信信息的公布將危害國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定(即“三安全一穩(wěn)定”)，則應(yīng)作為“例外事項(xiàng)中的公共利益”被給以免予公開的特別保護(hù)。③(31)③關(guān)于“促進(jìn)公開的公共利益”和“例外事項(xiàng)中的公共利益”之劃分，參見王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期，第109-113頁。更為特殊的是，當(dāng)失信信息的公布可能侵犯商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等私人利益時(shí)，行政主體如何在公共利益與私人利益之間進(jìn)行取舍？根據(jù)2019年修訂的《政府信息公開條例》第15條之規(guī)定，行政主體可基于已被證成的公共利益之存在否定私人利益之保護(hù)，徑行將失信信息向社會(huì)公布。這種“公共利益優(yōu)先”立場(chǎng)的正當(dāng)性值得商榷。須知，公共利益并非天然地優(yōu)位于私人利益，私人利益向公共利益讓步也從不是一個(gè)無可爭(zhēng)議的普遍真理。④(32)④參見胡玉鴻：《和諧社會(huì)與利益平衡——法律上公共利益與個(gè)人利益關(guān)系之論證》，載《學(xué)習(xí)與探索》2007年第6期，第94頁。行政主體在作出列入失信名單和是否公布失信信息的行政決定前，有必要對(duì)個(gè)案中的公共利益和私人利益進(jìn)行衡量，評(píng)估何者處于優(yōu)勢(shì)地位，并全面考量公布行為投入的、對(duì)失信相對(duì)人施加的不利益與由此產(chǎn)出的行政效果比。經(jīng)權(quán)衡，若公布所保護(hù)的公共利益明顯地優(yōu)于相對(duì)人因公布所經(jīng)受的損失，或不公布將造成失信行為的社會(huì)危害擴(kuò)大，則應(yīng)將相對(duì)人列入失信名單并公布；反之，則不應(yīng)公布，失信名單和相應(yīng)信息僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部共享即可。

2.作為公共利益實(shí)現(xiàn)形式的公布程序

失信信息公布的前提是失信行為影響下的公共利益的存在，失信信息公布的目的也是出于公共利益保護(hù)的考量。需要明確的是，法治社會(huì)的人民所樂見的應(yīng)當(dāng)是基于正當(dāng)法律程序所形成的公益，而不僅僅是實(shí)體性的公益，①(33)①參見黃學(xué)賢：《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》，載《法學(xué)》2004年第10期，第13頁。故而失信信息公布必須嚴(yán)格遵守正當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)則。實(shí)際上，完整的信用懲戒由若干行政行為組成，從歸集到懲戒的全過程都應(yīng)接受正當(dāng)程序原則的指導(dǎo)，這里單獨(dú)討論公布程序，意在凸顯失信信息公布的核心階段地位。

針對(duì)部分立法在“行政黑名單”公布問題上程序性規(guī)定缺失的現(xiàn)狀，未來信用懲戒法律文本的立、修工作應(yīng)在充分總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上，根據(jù)不利行政決定程序的原則性要求，建立和完善失信信息公布的各項(xiàng)程序制度。

一是說明理由制度。行政主體在作出公布失信信息的決定之前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該決定的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和行使裁量權(quán)時(shí)所考慮的公共利益、政策、慣例等關(guān)鍵因素告知失信相對(duì)人，說理應(yīng)當(dāng)清楚、充分，這有利于提高失信相對(duì)人對(duì)公布行為的可接受性程度，也便于其有針對(duì)性地提出意見和請(qǐng)求救濟(jì)。公布決定僅簡(jiǎn)要記載相對(duì)人的違法事實(shí)和簡(jiǎn)單援引執(zhí)法依據(jù)的，視為未說明理由，相對(duì)人有權(quán)要求行政主體予以說明。

二是聽取意見制度。決定公布失信信息之前，行政主體應(yīng)當(dāng)書面告知相對(duì)人有權(quán)申請(qǐng)聽證，相對(duì)人在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)或行政主體認(rèn)為需要聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。聽證過程中，行政主體須說明公布失信信息所基于的事實(shí)、依據(jù)和理由，相對(duì)人就此進(jìn)行答辯和防御。是否公布的決定依據(jù)聽證筆錄作出，并實(shí)行嚴(yán)格的案卷排他原則。如聽證非屬必要，行政主體還可以采取召開座談會(huì)、論證會(huì)和書面征求意見等低成本方式，聽取相對(duì)人對(duì)于公布其失信信息的陳述和申辯。對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，擬實(shí)施公布行為的行政主體應(yīng)予復(fù)核，視情況決定是否采納。不予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。

三是行為送達(dá)制度。作出公布失信信息的行政決定后，行政主體應(yīng)當(dāng)制作行政決定書，并在法定期限內(nèi)以適當(dāng)方式送達(dá)相對(duì)人；送達(dá)時(shí)，須一并告知其有獲得救濟(jì)的權(quán)利和救濟(jì)途徑。公布行為未經(jīng)依法送達(dá)的，對(duì)失信相對(duì)人等私權(quán)利主體不發(fā)生法律效力，且將因程序違法而受到監(jiān)督機(jī)關(guān)的追責(zé)。

(四)明晰制裁措施的“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性”要求

在制裁階段，信用懲戒面臨的突出問題是懲戒措施有違不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止或關(guān)聯(lián)性原則。懲戒階段的法治化改進(jìn)路向，自然是將實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性的要求滲透其中。

1.公布行為與其他社會(huì)主體行為選擇的關(guān)聯(lián)性

失信信息公布的目的是將社會(huì)力量引入對(duì)失信相對(duì)人的懲戒中去。由此推知，如果公開特定相對(duì)人的失信信息無益于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，公布行為在個(gè)案中便沒有了適用的理由和空間。前文所舉違法信訪等失信行為的危害范圍有限，如非妨害國(guó)家安全和擾亂治安秩序，一般不會(huì)危及公眾的切身利益。在公眾對(duì)陌生人是否失信并不關(guān)心的情況下，令其獲知該失信信息了無意義。這實(shí)際上回答了為何公布行為須以“公共利益”受到影響為適用前提的問題。

更進(jìn)一步，公布行為若與其他社會(huì)主體行為選擇之間沒有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，其目的之實(shí)現(xiàn)仍不可得。例如，對(duì)于有偷逃漏稅行為的當(dāng)紅影星，行政主體依法將其列入“失信納稅人黑名單”并向社會(huì)公布后，公眾可自主選擇抵制該明星參與拍攝的影視作品；對(duì)于因產(chǎn)品質(zhì)量問題而失信的日用品生產(chǎn)企業(yè)，消費(fèi)者可選擇不購(gòu)買該企業(yè)的產(chǎn)品，行政主體公布該企業(yè)失信信息的目的亦可達(dá)到。但是，若行政主體將農(nóng)民焚燒秸稈的行為信息列入“黑名單”并公之于眾，此時(shí)的公布行為將因公眾欠缺對(duì)失信農(nóng)民加以約束的具體手段而失去意義。信息必須能夠與接受者的行為選擇具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，否則就只是信息發(fā)布者的“獨(dú)白”，而并未形成真正的雙向交流。①(34)①參見金自寧：《作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的信息交流：以環(huán)境行政中TRI為例》，載《中外法學(xué)》2010年第3期，第391頁。與其他社會(huì)主體行為選擇無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的公布行為不符合信用懲戒的運(yùn)行機(jī)理，第三方不具有“用腳投票”的可能，不過是披著信用懲戒外衣的一般聲譽(yù)罰(盡管公布行為的性質(zhì)確屬聲譽(yù)罰)，這在某種意義上是對(duì)失信信息的閑置和對(duì)執(zhí)法資源的浪費(fèi)。對(duì)此，行政主體應(yīng)有充分的認(rèn)識(shí)，并在實(shí)踐中盡力避免。

2.制裁措施與失信行為性質(zhì)的關(guān)聯(lián)性

無論是否公布失信信息，行政主體均可在信用懲戒的最后階段，對(duì)相對(duì)人施以必要的附加制裁。但是，即便失信行為挑戰(zhàn)道德和法律的底線無疑，也不意味著對(duì)一個(gè)嚴(yán)重失信的相對(duì)人，行政主體有權(quán)科以任意的制裁措施。公權(quán)力在對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，必須證明限制基準(zhǔn)具有事理上必然的、實(shí)質(zhì)的、正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性，從而防止恣意。②(35)②參見歐愛民、謝雄軍：《不當(dāng)聯(lián)結(jié)之禁止原則及其適用方案》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期，第56頁。行政主體不得采取與失信行為無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的制裁措施，這是法治的關(guān)聯(lián)性原則對(duì)信用懲戒立法、行政實(shí)踐提出的要求。

此處的“實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”系指制裁手段須適切個(gè)案制裁目的，至少可從兩方面來理解：其一，制裁措施須針對(duì)失信相對(duì)人本人實(shí)施，與失信行為的主體性質(zhì)相關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)責(zé)任自負(fù)，任何不具適切性的“株連式”制裁都將因混淆了制裁的目的或?qū)ο蠖槐辉试S。無論基于何種理由，行政主體皆不應(yīng)將無辜者與失信者“綁定”，迫使其為他人失信行為承擔(dān)連帶責(zé)任。其二，制裁措施須利于特定領(lǐng)域信用秩序維護(hù)，與失信行為的客體性質(zhì)相關(guān)聯(lián)。個(gè)案中，相對(duì)人失信的客體絕不是籠統(tǒng)的“社會(huì)”信用秩序，而只能是環(huán)保、稅收、公共交通等具體領(lǐng)域或教育、體育、旅游等具體行業(yè)的信用秩序。制裁措施應(yīng)嚴(yán)格限定在失信行為客體性質(zhì)所決定的范圍，不得肆意擴(kuò)張，這既是為了精準(zhǔn)戳中相對(duì)人的痛點(diǎn)，也有助于增強(qiáng)其對(duì)失信后果的可預(yù)測(cè)性，控制懲戒權(quán)力。

3.聯(lián)合懲戒啟動(dòng)與違法失信程度的關(guān)聯(lián)性

完整的信用懲戒過程以制裁階段為終點(diǎn)，“聯(lián)合懲戒”不是信用懲戒必須經(jīng)歷的獨(dú)立階段，而只是制裁的實(shí)現(xiàn)方式之一?；诳貦?quán)理念，若單個(gè)行政機(jī)關(guān)施加制裁即能夠達(dá)到管理目的，此時(shí)多個(gè)機(jī)關(guān)一擁而上的“群毆”行為便是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的過度侵害。

那么，在何種條件下實(shí)施聯(lián)合懲戒才是合宜的？《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào))主張“對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒”；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào))進(jìn)一步明確了“嚴(yán)重失信”的含義，提出“將涉及性質(zhì)惡劣、情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)危害較大的違法失信行為的市場(chǎng)主體納入失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單”。筆者對(duì)兩個(gè)指導(dǎo)意見沒有異議，支持將失信行為是否達(dá)到“嚴(yán)重”的程度作為判斷應(yīng)否啟動(dòng)聯(lián)合懲戒的總的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為二者之間應(yīng)當(dāng)建立關(guān)聯(lián)。也就是說，行政聯(lián)合懲戒的適用對(duì)象須限定在嚴(yán)重失信(包括犯罪)行為人范圍，倘若對(duì)一般失信者也采取聯(lián)合懲戒，將導(dǎo)致誤傷的份額過高，不合比例。③(36)③沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》，載《法學(xué)家》2019年第4期，第130頁。需要說明的是，“一般失信”與“嚴(yán)重失信”的劃分僅為行政系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)所用，屬于行政自用的信用分級(jí)，不會(huì)與信用懲戒的運(yùn)行機(jī)理之間產(chǎn)生原則性沖突。

失信程度嚴(yán)重不等同于侵害公共利益，聯(lián)合懲戒與失信信息公布不具有對(duì)應(yīng)性。譬如，普通詐騙行為不會(huì)對(duì)公共利益造成影響，但其社會(huì)危害性未必小于侵害公共利益的污染環(huán)境行為。④(37)④根據(jù)《刑法》(2017修正)第266條和第338條之規(guī)定，詐騙罪的法定最高刑為無期徒刑，污染環(huán)境罪的法定最高刑為7年以下有期徒刑。相對(duì)于詐騙罪，污染環(huán)境罪為輕罪。因此，對(duì)被公布失信信息的相對(duì)人，不一定需要進(jìn)行全行業(yè)、全領(lǐng)域制裁，反之亦然。應(yīng)否啟動(dòng)聯(lián)合懲戒，僅與相對(duì)人失信的嚴(yán)重程度相關(guān)聯(lián)，無關(guān)其他。當(dāng)然，“嚴(yán)重”與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)有待信用懲戒實(shí)踐作更多有益的探索，程序工具的介入或許是一個(gè)可行的選擇。

此外，還應(yīng)健全信用懲戒的配套救濟(jì)制度，以盡可能降低懲戒的負(fù)面效應(yīng)?？偠灾庞脩徒浞ㄖ位潭炔蛔愕谋憩F(xiàn)是全方位的，究其原因，根本在于這項(xiàng)社會(huì)治理的新嘗試未能得到法律層面的肯認(rèn)。信用懲戒的法治化改進(jìn)須從源頭做起，首先要解決法律依據(jù)缺位的問題。在最高立法機(jī)關(guān)制定的法律中明確權(quán)力依據(jù)，將國(guó)家政策上升為全民意志，有利于疏解制度建設(shè)堵點(diǎn)，理順主客體和主體際關(guān)系，為信用懲戒具體規(guī)則的搭建與完善掃除可能的障礙。