谷志軍

（深圳大學廉政研究院/黨內法規(guī)研究中心，廣東 深圳 518060）

隨著問責理論的發(fā)展和問責制度的完善，我國問責工作取得不少經驗成果，但是也暴露出一些新問題。 對此，中央紀委國家監(jiān)委將其表述為：“既有問責不嚴的問題，也有問責泛化、簡單粗暴的問題；既有問責程序不夠規(guī)范的問題， 也有問責尺度把握不一的問題；既有以簡單問責下級代替自己整改落實，以追究直接責任代替追究領導責任的問題，也有形式主義、官僚主義等問題。 ”[1]這些問題可以用“問責亂象”來概括，問責亂象的存在不僅影響了問責工作的實際效果，也背離了問責制度機制設計的初衷。 深入剖析問責亂象的生成機理并提出治理策略，是當前激勵廣大干部新時代新擔當新作為亟需解決的重要現實問題。

一、問責亂象及其表現形式

所謂問責亂象，就是在問責過程中發(fā)生的一系列混亂現象的總稱。 現象是一個哲學概念，與本質相對應，特指事物表現出來的能被人感覺到的一切情況。 從這個意義上講，問責行為所表現出來的與問責目的不相一致的現象， 就被稱之為問責亂象。近年來，問責實踐中亂象頻發(fā)，引起了學術界的關注，有學者將其概括為“問責異化”或“問責濫用”。就問責異化而言，突出表現是“問責機械化、簡單化、隨意化、精準度差、使用不均衡、操作不規(guī)范、質量不高和問責乏力”[2]（P2）；就問責濫用而言，具體體現在權責不對等、過責不對稱、績責不匹配和程序不完備[3]。 這些研究概括了問責亂象的諸多方面，在此基礎上，本文重點關注問責亂象的具體形式及其生成機理問題。 結合對問責異化和問責濫用的認識，現實中的問責亂象可以歸納為“四化”現象。

（一）問責形式化

問責形式化是指問責主體為了完成既定的任務指標而泛化問責，從而造成為了應付而問責的形式化現象。 概括而言，問責形式化的表現有：一是從目的層面講，把問責納入干部考核，作為上級考核下級的重要指標，簡單以問責數量來衡量從嚴治黨和依法治國的效果；二是從操作層面講，把問責當成一種管理工具，工作推動中的棘手問題都拿問責來處理， 小題大做或是上綱上線地擴大責任，讓不少干部莫名其妙“躺槍”；三是從結果層面講，以問責檢驗管黨治黨的效果，不愿較真碰硬而靠形式主義體現“積極有為”，忽視了問責的質量和效果。這些問責形式化的做法，客觀上導致了問責泛化和擴大化。

在實踐中，問責形式化的典型如“湊數式問責”。在目標責任制考核背景下，下級都要想盡辦法完成上級所制定的年度考核任務，否則就會被定為落后典型甚至有可能被“一票否決”，為了完成年度問責指標，少數地方或部門就搞起了湊數式問責。 近年來，媒體報道出來的湊數式問責現象屢見不鮮。 有基層紀檢干部接受采訪時就表示，他一年被要求辦若干個案子，如果實在查不出“大問題”，就只好到處翻騰“小線索”[4]。 比如，有的公職人員可以進行批評教育的輕微違紀行為，但還是給予黨紀處分以示警示；有的普通黨員被發(fā)現非工作日打牌，也借機追加一個小處分；有的行政部門因個別干部工作問題被群眾上訪，結果所在部門人員也一并被問責通報；有的審批事項出了問題，追責時把沒有審批權的雇員也推出來一起湊數。 可以看出，湊數式問責大多都具有借題發(fā)揮、求全責備的特征，要么為了拼湊政績而敷衍塞責、要么為了息事寧人而欺負弱勢，實際上這都是官僚主義和形式主義在作祟。

（二）問責簡單化

問責簡單化是指問責主體沒有綜合考慮目的動機、責任性質、行為后果等因素，從而造成簡單粗暴問責的簡單化現象。 概括而言，問責簡單化的表現有：一是從目的層面講，忽視問責的嚴肅性和政治性，出于不敢擔當、不愿作為的心態(tài)，只管問責不管方法，只管問責不計效果；二是從操作層面講，忽略問責性質及過程的復雜性，出了問題就匆匆問責，停留于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，沒有考慮影響問責的多重因素；三是從結果層面講，不顧問責背后的深層次原因，習慣于“大事化小、小事化了”，容易出現問責“一刀切”“一風吹”。 這些問責簡單化的做法，客觀上導致了問責絕對化和機械化。

在實踐中，問責簡單化的典型如“一刀切式問責”。 相關問責規(guī)定要求不僅要“實事求是、堅持原則”，也要“區(qū)分情形、分類處理”。 但是，有的地方和部門卻簡單靠問責推動工作，不分問題的性質、情節(jié)等，“一有錯就問責，一問責就動紀”，極大打擊了干部想干事、敢干事、愿干事的積極性。 談起“一刀切”問題，最形象的表述就是簡單粗暴，在實際工作中問責簡單粗暴情況時有發(fā)生。 比如，有的地方把本屬于管理制度、機制、程序上的問題等，不分是非曲直都拿問責來處理，以問責來彌補其領導能力和方式的不足；有的部門對待問責一味求快、求速，責任調查機關沒有調查和審理清楚就給予處分了事； 有的部門為了完成上級交付的各種問責指標，不管責任主體是誰、責任內容是什么，都由班子成員輪流“分擔”；有的問責行為手段單一、方法簡單，存在不論是非曲直、不分輕重緩急的問題。 在現實層面，“一刀切式問責”難免會“打偏打重”甚至“誤打錯打”，看似聲勢猛烈實際上是不擔當不作為，這反映出一種簡單的行政化思維。

（三）問責隨意化

問責隨意化就是問責主體任憑自己的意愿隨心所欲地展開問責，從而造成因意氣用事而問責的隨意化現象。 概括而言，問責隨意化的表現有：一是從目的層面講，問責是為了應付上級領導的交辦和上級單位的督辦，而不是為了解決實際問題或者推動工作開展，因此帶有很強的情緒性；二是從操作層面講，問責經常被領導掛嘴邊，很多文件中也都強調問責，但在操作過程中存在較強的隨意性，“長官意志”比較突出；三是從結果層面講，問責處理的標準和尺度不是依據制度規(guī)范，而是看領導的態(tài)度以及輿論的“臉色”，領導越重視、媒體越關注，問責就越“認真”。 這些問責隨意化的做法，客觀上導致了問責情緒化和意氣化。

在實踐中，問責隨意化的典型如“情緒式問責”。隨著互聯網和自媒體的發(fā)展，問責越來越受到領導和民眾情緒的影響，不是基于違法情況和錯誤大小，而是取決于領導和媒體的關注程度。 只要某個事件引起社會普遍關注，有關部門就會啟動問責程序。近年來問責有越來越情緒化的趨勢，類似情緒化現象層出不窮。 比如，有些領導對工作的事情不高興或者給了否定性批示，下面的干部就要挨問責的“板子”；有些地方將問責隨意理解和運用，以問責來推動工作開展，“動員千遍，不如問責一次”；有些事項被媒體曝光或是引起民憤了，就象征性地問責幾個干部；有些問責因人而異，該問責的不被問責、不該問責的過度問責，曾有干部因開會打瞌睡即被粗暴免職。面對責任事故，很多領導不依據法律法規(guī)，而是基于個人意志和心情問責，或者為了回應輿論壓力而象征性處理。 這種隨意性降低了問責工作的嚴肅性，其背后實際上是根深蒂固的人治思維。

（四）問責選擇化

問責選擇化是指問責主體刻意采取區(qū)別對待等有違公平的方式，從而造成見機行事問責的選擇化現象。 概括而言，問責選擇化的表現有：一是從目的層面講，問責為了“保護”主要責任人而避重就輕、靶心偏離，通過問責下級“保護”上級、問責普通干部“保護”領導干部；二是從操作層面講，在問責過程中對實際上存在的問題或部門退而不究，“恃強凌弱、以大壓小”，僅僅問責基層干部的小錯誤小問題；三是從結果層面講，問副職、下級責任多，問主管、上級責任少，最后容易變成“找背鍋人易，找負責人難”。 這些問責選擇化的做法，客觀上導致了問責特殊化和特權化。

在實踐中，問責選擇化的典型如“看人下菜式問責”。 問責實施有效性與執(zhí)紀資源有限性之間的矛盾，使得執(zhí)紀問責始終處于被動的境地，只能有選擇地進行，因此存在一定的不確定性。 據媒體報道顯示，在基層“看人下菜式”問責很常見。 比如，有的地方決策權、管理權在上級部門和領導干部手中，而出了問題、捅了婁子卻問責基層部門和干部；有的地方在執(zhí)紀問責的過程中怕遇到阻力，就拿弱勢部門、基層部門來頂黑鍋、擔責任；有的領導為了強化“政績”、突出“作為”，出了問題就拿沒有背景、沒有靠山的干部來抵罪；有的地方存在“老好人”盛行，不愿得罪權勢，不敢硬碰硬，于是就看人下菜選擇性地找人背鍋。 原則上，追責問責干部要就事論事而不能厚此薄彼，如此選擇性問責實際上反映出監(jiān)督執(zhí)紀主體的“專捏軟柿子”心態(tài)，這不僅對相關部門和當事干部不公平、不公正，更是偏離了從嚴管黨治黨的初衷。 這種看人下菜式的區(qū)別對待，本質其實是特殊化和特權化。

二、問責亂象的生成機理

自2003 年“問責元年”以來，問責制度不斷完善并在各地貫徹落實，“失責必問、問責必嚴”成為常態(tài)。 但是值得注意的是，問責形式化、簡單化、隨意化、 選擇化等亂象也屢見不鮮。 有的不敢問責、不肯問責，有的不能問責、不會問責，有的不想問責、不愿問責，這些現象均是提高問責效果的“絆腳石”。 結合我國問責實踐中所出現的案例和情況，我們需要從學理層面對問責亂象的成因進行分析，透過現象而看其本質。

（一）問責權責不相匹配

問責本質上是對責任的追究，而責任背后是權力的運用。 從這個意義上講，“問責體現的是一種權責關系”[5]。也就是說，問責與權責關系息息相關，正所謂“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”。黨的十九屆四中全會明確提出了解決權責問題的三大原則，即“堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規(guī)范工作流程，強化權力制約。 堅持權責透明，推動用權公開，完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，建立權力運行可查詢、可追溯的反饋機制。堅持權責統(tǒng)一，盯緊權力運行各個環(huán)節(jié)，完善發(fā)現問題、糾正偏差、精準問責有效機制，壓減權力設租尋租空間。 ”[6]然而，權責法定、權責透明、權責統(tǒng)一這三大原則，均是從應然層面對權責關系的期待，在實踐中常會出現“反功能化”的背離傾向[7]。 權責關系背離具體表現為權大于責或責大于權的權責不匹配，履責時突出責任而忽視權力匹配，問責時則突出權力而忽視責任匹配。 從某種程度上講，問責形式化、簡單化、隨意化、選擇化的表現都與權責不匹配密切相關。 如果權大于責，就會導致濫用問責；反過來，如果責大于權，就會出現消極問責。 從權責視角來看，權責關系是理解問責機制的邏輯前提，權責不匹配是產生問責亂象的根本原因。

（二）問責主體缺乏約束

問責作為權力制約監(jiān)督命題在現代社會的具體表述，實際上“是由問責主體和問責對象構成的一種互動關系”[8]。 這種關系中，問責對象需要接受問責主體的監(jiān)督，問責主體有能力對問責對象施加懲罰。 然而現實情況下，問責互動關系具有多重特性。 在我國，問責主體是一個復合性概念，包括黨委（黨組）、紀委以及黨的工作機關等。 這樣就會存在兩個問題：一是各類問責主體受到的壓力傳導問題。 在壓力型體制之下，問責可以說是“上級黨委政府及其部門對下級單位及其領導的單向施壓行為”[2]（P5），各級問責主體迫于壓力都需要完成上級布置的任務和指標。 為了完成這些任務與指標，問責主體只能將其層層量化分解，落實到下級組織以及個人，由此出現“背鍋”“躺槍”等湊數式問責現象。二是各類問責主體之間的分工協(xié)調問題。上級工作部門對下級黨委政府及其工作部門都有業(yè)務指導甚至領導關系，由此構成了比較復雜的條塊結合的網絡結構。 若是問責主體對自身的職責定位以及彼此之間的職責分工認識偏差，就會造成問責主體錯配和責任錯位，由此出現問責“缺位”“越位”等問題。 問責主體行為無疑會對問責效果產生直接影響，各問責主體所受到的傳導壓力容易導致問責脫離實際，各問責主體間的分工協(xié)調也容易使問責陷入執(zhí)行困境。

（三）問責對象難以界定

問責對象與問責主體構成了問責互動關系的一體兩翼，問責對象泛指問責行為發(fā)生的客體和問責活動針對的對象。 從相關問責規(guī)定中不難看出，問責對象涵蓋了黨政機關的各級組織及其行政人員，重點是作為“關鍵少數”的主要負責人。 然而在中國黨政體制之下，公共責任主體是多樣化的，由于職能交叉重疊、職責范圍不清等問題在正副職之間、層級之間、部門之間普遍存在，導致準確把握問責對象非常困難。 因此，在問責過程中，倘若一個地方出了問題，到底問責到哪一層級、哪個部門、哪些個人，目前還沒有界定責任的具體標準。 從組織之間關系看，重要的黨政事務都是由多個層級的機構共同承擔，這樣就會面臨多層級治理中垂直結構的問責對象界定難題。 如果上下級關系沒厘清，就會出現“只問下級責任不問上級責任”“只問基層責任不問上級責任”等現象。 從組織內部關系看，集體領導和個人分工負責原則下的重大事項通常是在黨政領導干部之間復雜分配，這樣就容易導致多責任主體難以劃清界限。 如果集體與個人關系沒厘清，就會出現“集體決策往往找不到具體的責任人，一旦集體決策出現失誤，就將責任完全歸于行政首長”[9]的問題。 此外，雖然問責規(guī)定賦予了問責對象申訴的權利，但是在向上負責制原則下，被問責官員基本很難有申辯的機會。

（四）問責邊界把握不準

問責主要圍繞責任要素而展開，責任劃分是否清晰將會對問責效果造成直接影響。 可以說，“責任認定是責任追究的前提，責任認定在于界定明確具體的責任歸屬和范疇”[10]。 對于如何把握問責的邊界問題，習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”思想可謂指明了方向。 “三個區(qū)分開來” 思想具體是指：“把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把推動改革發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀行為區(qū)分開來”[11]。 然而，實踐中屬地管理原則的泛濫化增加了責任劃分的難度。 屬地管理成為許多黨政部門壓實責任或者轉嫁責任的理由，把本應由上級承擔的責任推卸給下級部門，上級部門由此從主體責任減輕為督導責任。這不僅使得屬地管理“變形走樣”，更導致基層出現“能力有限、責任無限”的錯位。 基于屬地管理原則開展問責工作，看似有利于層層壓實任務，實則容易層層轉移責任；看似有利于逐級落實工作，實則容易層層推卸責任。 在問責過程中，我們如果不厘清責任、分清主次，并據此建立責任清單、梳理責任鏈條、劃分責任范圍[12]，就難以劃清各級黨政部門和人員的責任界限。

（五）問責過程不夠規(guī)范

問責是一個過程性概念，一般來說，它包括啟動、調查、報告、審批、實施等環(huán)節(jié)。 問責程序法相關規(guī)定要求：要科學設置問責程序，依法依規(guī)嚴肅、規(guī)范、慎重問責，而不是避重就輕、避實就虛、避難就易。 從過程層面講，程序完備是問責工作規(guī)范化的重要保障，問責主體依據實體法規(guī)定獲取問責相關信息之后，就進入問責程序性操作階段。 一是設定問責調查啟動程序，明確問責調查要求，并嚴格規(guī)定相應審批程序和權限；二是規(guī)范問責調查報告內容，明確問責調查報告的必備要素，在集體討論的基礎上形成調查報告；三是嚴格問責決定審批程序，由問責主體根據管理權限作出問責決定，強化黨委對問責的審核把關；四是盯緊問責的執(zhí)行和整改，問責決定作出后的關鍵是執(zhí)行，不但要發(fā)現問題更要強化整改落實[13]。 梳理問責程序性要求不難看出，實踐中出現的問責形式化、簡單化、隨意化、選擇化等亂象，或多或少都與問責程序不夠完備和規(guī)范相關。 它們有些是主觀上想準確執(zhí)行，執(zhí)行中卻出現偏差；有些是主觀上重視不夠，導致客觀執(zhí)行不到位；有些是不顧上級決策部署，沒有履職盡責去執(zhí)行。 凡此種種，都存在問責操作不規(guī)范問題，從而影響問責主體審查調查違紀違法行為的質量，嚴重損害其權威和公信力。

三、精準問責：問責亂象的治理之道

防范和化解問責亂象需要有精準思維。 從馬克思主義哲學角度講，精準思維既屬于認識論的范疇又是方法論的體現。 具體到紀檢監(jiān)察工作上，“精準思維就是要堅持問題導向和目標導向相結合，全面細致分析問題，做到精準發(fā)現、精準懲處、精準施治”[14]。 針對上述問責亂象，十九屆中紀委三次全會明確提出，“實施精準問責，防止問責不力或者問責泛化、簡單化”；十九屆四中全會進一步強調，“完善發(fā)現問題、糾正偏差、精準問責有效機制”。可以看出，要治理問責亂象，我們就要堅持精準思維、實施精準問責。

（一）精準問責的理論基礎

精準問責是精準思維運用到紀檢監(jiān)察工作中的具體體現，其背后有著深刻的理論邏輯。 總體而言，精準問責與精準治理和技術治理密切相關，精準治理和技術治理分別從目的和手段層面豐富了精準問責的理論基礎。

第一，精準治理理論。 精準治理是政府治理范式的轉換。從內涵上講，“精準治理是以全面精準的個體化信息集成為治理基礎，以科學嚴謹的信息挖掘分析為治理前提，以歷史最佳的政策知識推理為治理參考，以相宜有效的政策匹配為治理目的、治理體系和治理能力的創(chuàng)新再造過程。 ”[15]精準治理以“精準”為基本標識，源于治理主體主觀能動性的積極發(fā)揮、治理內容個體化數據的全面掌握以及治理流程科學化的客觀需求。 面對治理中產生的復雜性問題，精準治理具有可預知性，能夠主動甄別各類治理要素；具有可跟蹤性，能夠實現全程留痕化治理；具有可測量性，能夠提供可量化的治理評價；具有可操作性，能夠使治理過程變得標準化。將精準治理理論嵌入問責領域，就是要啟發(fā)問責主體善于獲取問責對象的個體化信息并加以處理分析，從而對問責事件的性質、情形和成因等進行精準性把握，進而根據程序完備性要求匹配相應的操作化流程。

第二，技術治理理論。 技術治理是政府治理手段的變革。 從內涵上講，“技術治理包含四重蘊涵：作為治理對象的技術治理、作為治理手段的技術治理、作為治理機制的技術治理和作為治理理念的技術治理。 ”[16]技術治理的興起與現代科學技術及其表現出來的巨大威力密切相關，技術發(fā)展激發(fā)了人們把改造自然效果顯著的科學技術應用于政府治理之中。 技術治理遵循兩大立場：一個是以科學原理和技術方法治理的科學管理邏輯；另一個是由具有現代科學技術的專家來掌握權力的專家政治邏輯。 從根本上說，技術治理具有兩個主要追求：一是追求社會運行的理性化；二是追求政治活動的科學化[17]。 在現代社會，運用技術治理的關鍵就在于尋找適用于政府治理變革的科學方法論，并據此建構基于不同類型的技術治理模式。 將技術治理理論嵌入問責領域，就是要充分運用大數據、云計算等互聯網技術手段，不斷提升問責主體獲取問責信息的能力，為問責工作的開展注入技術動力。

（二）精準問責的實現路徑

問責從制度設計到實際運作過程中產生的“四化”亂象，提出了對精準問責的現實需求。 基于精準治理和技術治理的理論基礎，精準問責的實現需要技術層面的支撐和制度層面的保障有機協(xié)同和相互配合。

第一，技術層面的支撐路徑。 問責的關鍵和難點在于責任認定，借鑒痕跡管理的思路，實現精準問責的最好方式就是將問責核心要素留痕化。 從技術治理的角度來講，實現精準問責的有效機制主要包括3 個維度：一是責任精準劃分機制，以技術手段助推責任數據產生、責任數據交換、責任數據評估等精準化；二是主體精準認定機制，以技術手段助推責任主體確定、責任主體信息采集、實施主體責任跟蹤等精準化； 三是程序精準優(yōu)化機制，以技術手段助推主體履責過程、確認責任節(jié)點、規(guī)范問責程序等精準化。 為促進這些精準問責機制的有效實現，我們可以通過大數據技術建立責任可視化管理平臺，總體包括4 個層面：一是感知層，主要是感知和識別各種崗位責任；二是網絡層，主要是通過網絡將感知的責任數據上傳； 三是數據層，主要是對責任數據的半結構化處理及封存；四是應用層，主要是在各個監(jiān)督領域的應用。 總之，技術層面的路徑就是運用數字技術手段將問責核心要素留痕化，以數字技術驅動問責工作的精準化實現。

第二，制度層面的保障路徑。 技術治理雖有明顯優(yōu)勢但也存在一定限度，比如在單一治理技術與多元化治理場景、技術規(guī)范統(tǒng)一性與事實全面性之間存在固有矛盾，面臨著技術與制度異步的困境[18]。為避免陷入技術決定論，實現精準問責還需要制度層面的有效保障。 從制度完善的角度來講，強化精準問責的保障機制主要包括3 個維度：一是權責清單機制，通過落實權責清單明確權力邊界和責任類型，為做到權責對應提供支撐；二是績效評估機制，建立科學的績效評估指標體系并進行測評，將評估結果作為問責或激勵的主要依據；三是容錯糾錯機制，確立容錯與糾錯的區(qū)分標準和分析框架，明確錯誤類型及責任主體，為激發(fā)干部擔當作為提供保障。 總之，制度層面的保障路徑就是以技術層面反映出來的問題為基礎不斷完善問責制度機制設計，從而增強其針對性和可操作性。

四、結 語

本文立足于新時代問責工作的經驗與成績，對問責工作中出現的新問題進行學理分析。 基于具體案例和現實觀察，研究將實踐中的問責亂象概括為問責形式化、簡單化、隨意化、選擇化等“四化”現象，并從問責權責不相匹配、問責主體缺乏約束、問責對象難以界定、問責邊界把握不準、問責過程不夠規(guī)范等5 個方面，深入剖析了問責亂象的生成機理。 在此基礎上，本文提出防范和化解問責亂象需要堅持精準思維、實施精準問責。 從理論上講，精準問責與精準治理和技術治理密切相關，兩者分別從目的和手段層面豐富了精準問責的理論基礎。基于精準治理和技術治理的理念，精準問責的實現需要技術和制度兩個層面的協(xié)同配合，不斷拓展問責工作的技術化和制度化路徑。