向俊杰

濟(jì)南市能源和糧食綜合行政執(zhí)法支隊(duì)

0 前言

2020年9月，習(xí)近平主席在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出：“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”，碳達(dá)峰碳中和成為我國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化，加快形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)生態(tài)文明和美麗地球的總的行動(dòng)綱領(lǐng)。為保障按期高質(zhì)量地完成黨中央的這個(gè)重大戰(zhàn)略部署，各地政府正在立足本地實(shí)情的基礎(chǔ)上積極探索制定本地區(qū)的碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)方案和研究具體實(shí)施路徑。節(jié)能管理作為碳達(dá)峰碳中和中的重要因素，各地必然將其作為碳達(dá)峰碳中和的重要組成部分，以期借助其效用促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)，在實(shí)踐中對(duì)節(jié)能管理的性質(zhì)、內(nèi)容、作用等存在的誤解，以及實(shí)施節(jié)能管理過(guò)程中的不規(guī)范操作，導(dǎo)致部分企業(yè)節(jié)能管理在實(shí)踐中有時(shí)流于形式，不能充分發(fā)揮效用。因此，本文將根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有節(jié)能法律法規(guī)的規(guī)定，從節(jié)能管理的性質(zhì)、內(nèi)容、作用等多方面對(duì)其進(jìn)行全面、細(xì)致的分析，對(duì)照碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)要求，研究現(xiàn)有節(jié)能管理與碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景之間的差距，并提出相應(yīng)建議，以期對(duì)各地碳達(dá)峰碳中和行動(dòng)方案的制定和具體路徑實(shí)施有所增益。

1 節(jié)能管理分析

節(jié)能管理就是采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會(huì)可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源[1]。節(jié)能管理是實(shí)現(xiàn)推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約資源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境的最主要的措施之一。從本質(zhì)上來(lái)看，節(jié)能管理具有公、私二元性。首先，節(jié)能管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)公權(quán)力的充分行使。資源節(jié)約是為了滿足當(dāng)代人和后代人共同發(fā)展需要，環(huán)境保護(hù)是為了保障社會(huì)全體成員都能享受到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的美好生活，節(jié)能管理的目的體現(xiàn)了社會(huì)公共利益優(yōu)先和追求社會(huì)公共利益最大化的本質(zhì)?，F(xiàn)實(shí)中，很多時(shí)候公共利益與私人利益并不一致，有時(shí)候甚至是截然對(duì)立的，如：私人的外部不經(jīng)濟(jì)行為在為其個(gè)人帶來(lái)巨大利益的同時(shí)會(huì)給他人和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)?yè)p害，因此，為了保證節(jié)能管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就必須依靠公權(quán)力的充分行使，通過(guò)公權(quán)力行為消除或限制私人行為的外部不經(jīng)濟(jì)。其次，節(jié)能管理的實(shí)施效果依賴(lài)于用能單位的私人行為。從能源生產(chǎn)到消費(fèi)，無(wú)論采取什么樣的節(jié)能措施，最終都需要體現(xiàn)在用能單位的具體用能行為中。沒(méi)有用能單位的實(shí)際參加和配合，節(jié)能管理就不可能取得實(shí)際效果，最后只能淪為一種空洞的口號(hào)。只有用能單位在實(shí)際的用能行為中實(shí)施相關(guān)節(jié)能措施，才會(huì)切實(shí)提高能源利用效率、節(jié)約資源，真正取得節(jié)能提效的效果。節(jié)能管理的公、私二元本性，就決定了既不能把其單純地看成行政管理行為，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為其只是涉及用能單位的自主用能行為，而是兩者的有機(jī)統(tǒng)一體。節(jié)能行政部門(mén)的管理和用能單位的自主用能，兩者相輔相成、互相支撐，共同構(gòu)成了節(jié)能管理。因此，在實(shí)施節(jié)能行政管理時(shí)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)用能單位的用能行為做到有的放矢；用能單位的用能行為應(yīng)當(dāng)按照節(jié)能法律法規(guī)規(guī)定和節(jié)能行政管理的具體要求，堅(jiān)持在合法、合理、科學(xué)用能基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

節(jié)能管理需要綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)等各方面因素，注重整合多重目標(biāo)和提高協(xié)同效應(yīng)，避免以偏概全，以點(diǎn)代面。從內(nèi)容上來(lái)看，節(jié)能管理既涉及節(jié)能法律法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實(shí)，同時(shí)也包括節(jié)能技術(shù)措施的實(shí)施和節(jié)能管理體系建設(shè)等內(nèi)容。具體而言，從政府層面來(lái)看，節(jié)能管理一是指對(duì)節(jié)能工作總體上進(jìn)行部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查和推動(dòng)；二是指對(duì)節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為；三是指組織制定并適時(shí)修訂有關(guān)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，建立健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系；四是指支持、鼓勵(lì)開(kāi)展節(jié)能宣傳和節(jié)能教育培訓(xùn)，提高全社會(huì)的用能水平和節(jié)能意識(shí)。從用能單位來(lái)看，節(jié)能管理一是指按照節(jié)能法律法規(guī)的規(guī)定和節(jié)能行政管理的具體要求，嚴(yán)格履行法定節(jié)能義務(wù)；二是指按照科學(xué)、合理用能的原則，加強(qiáng)節(jié)能管理，采取節(jié)能技術(shù)措施，優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)，降低能源消耗；三是指開(kāi)展節(jié)能教育和培訓(xùn)，鼓勵(lì)節(jié)能創(chuàng)新，對(duì)節(jié)能工作取得成績(jī)的集體、個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

節(jié)能管理直接影響著能耗“雙控”和大氣污染防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)黨中央“力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的戰(zhàn)略部署有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和舉足輕重的作用。政府層面的節(jié)能管理，應(yīng)當(dāng)同能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)、綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等目標(biāo)相銜接，提高各項(xiàng)政策的協(xié)同效應(yīng)，減少相互之間的不利影響，將節(jié)能管理納入本行政區(qū)域的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃；用能單位層面的節(jié)能管理，應(yīng)當(dāng)將自主用能行為與其法定節(jié)能義務(wù)相結(jié)合，通過(guò)落后產(chǎn)能淘汰、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施提高能源利用效率，堅(jiān)持在全面履行法定節(jié)能義務(wù)的前提下，充分發(fā)揮其在人力資源、技術(shù)和資金方面的優(yōu)勢(shì)，貫徹落實(shí)科學(xué)、合理用能，爭(zhēng)取做到私人經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一。

2 節(jié)能管理與碳達(dá)峰碳中和

碳達(dá)峰碳中和本身就包含著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，以能源資源得以充分有效利用、能源利用效率不斷提高和能源消費(fèi)強(qiáng)度不斷下降為前提，以應(yīng)對(duì)全球氣候變化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)美麗中國(guó)為目的，碳達(dá)峰碳中和與節(jié)能管理密切相關(guān)。

能源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐和保障，同時(shí)，能源消費(fèi)也是導(dǎo)致C02排放的最主要原因，如何在保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)能源消費(fèi)的合理需求前提下實(shí)現(xiàn)有效控制C02排放，成為碳達(dá)峰碳中和面臨的重大課題?，F(xiàn)階段，無(wú)論是從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)層面考慮，還是從穩(wěn)定性、安全性考慮，清潔能源對(duì)化石能源的大范圍替代都不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，化石能源在一定時(shí)期內(nèi)仍然會(huì)作為主要能源消費(fèi)品類(lèi)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力和支撐。為盡快實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)并為之后的碳中和保留必要的空間和余地，就需要充分發(fā)揮節(jié)能管理這一要素的重要作用。統(tǒng)籌推進(jìn)節(jié)能管理，加大對(duì)違法違規(guī)用能行為的查處，建立和完善各行業(yè)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，以及加強(qiáng)節(jié)能培訓(xùn)和宣傳，提高社會(huì)公眾的節(jié)能意識(shí)，不僅能從總量上減少能源消耗，而且能夠有效提高能源利用效率，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

能源尤其是煤炭、石油、天然氣等化石能源本身既是自然生態(tài)環(huán)境的組成部分，同時(shí)能源消費(fèi)也直接影響著生態(tài)環(huán)境保護(hù)。習(xí)近平總書(shū)記要求將碳達(dá)峰碳中和落實(shí)情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范圍，這就是要求將碳達(dá)峰碳中和與生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來(lái)對(duì)待。如何實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，是碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中繞不過(guò)去的問(wèn)題。能源的開(kāi)采和利用都將會(huì)排放C02，尤其是能源利用，已經(jīng)成為影響碳排放的最主要因素。能源消費(fèi)總量直接影響著碳排放總量，同時(shí)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和利用效率的不同，也會(huì)導(dǎo)致碳排放量的不同，因?yàn)椴煌N類(lèi)的能源的碳含量有著明顯的差異，煤品碳含量最高，油品次之，天然氣最少，而能源利用效率的高低也直接決定著能源消耗的總量，能源利用效率越高，消耗的能源總量就越少。只有通過(guò)加強(qiáng)節(jié)能管理，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策和相關(guān)節(jié)能法律法規(guī)，才能真正優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，節(jié)約能源資源消耗，實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，從而為碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)文明建設(shè)成果的取得提供必要支撐和保障。

能源需求與人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之間具有因果關(guān)系，人口總量的增加和城鎮(zhèn)化水平的提高必然會(huì)帶來(lái)碳排放總量的增加。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著中國(guó)城市化和工業(yè)化步伐的加快，中國(guó)人均碳排放水平和人均居民消費(fèi)碳排放水平也在不斷攀升[2]。人口增長(zhǎng)會(huì)刺激社會(huì)對(duì)電力、交通等生產(chǎn)生活相關(guān)需求的增長(zhǎng)，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生更多的居住需求，不但會(huì)消耗更多的能源，而且將會(huì)使植被、濕地和森林等自然界中重要的碳匯資源變成犧牲品；城鎮(zhèn)化主要通過(guò)影響居民生活消費(fèi)和居民生活能源消費(fèi)外的其他領(lǐng)域如工業(yè)領(lǐng)域的能源消費(fèi)而影響碳排放，根據(jù)相關(guān)研究，居民生活消費(fèi)對(duì)碳排放的貢獻(xiàn)率高于人口規(guī)模、能源強(qiáng)度等因素。在國(guó)家全面放開(kāi)和鼓勵(lì)生育以及大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)階段，如何從整體上減少能源消耗，降低碳排放，這也同樣離不開(kāi)節(jié)能管理效用的充分發(fā)揮。通過(guò)加大能源技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新，推廣應(yīng)用先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)，降低能源消耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度，提高單位能源消耗的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以及通過(guò)加大節(jié)能宣傳和培訓(xùn)，提高全社會(huì)的節(jié)能減排意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)大眾自覺(jué)踐行綠色低碳生活方式，都將成為碳達(dá)峰碳中和實(shí)施過(guò)程中必將借重的重要措施和手段。

總之，能源利用一直以來(lái)都是影響C02排放的最主要因素，碳達(dá)峰碳中和必然離不開(kāi)對(duì)能源利用的規(guī)劃與管理。在碳達(dá)峰碳中和實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)管方法和信息措施得到廣泛的應(yīng)用，而且通常具有環(huán)境有效性[3]。節(jié)能管理作為能源政策的重要載體和主要落實(shí)手段，必然要在碳達(dá)峰碳中和中占據(jù)一席之地。

3 節(jié)能管理在碳達(dá)峰碳中和中的效用發(fā)揮

由于長(zhǎng)期以來(lái)一些企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的單一追求，甚少關(guān)注能源消費(fèi)與碳排放、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的因果和互動(dòng)關(guān)系，以及對(duì)節(jié)能管理的內(nèi)容、性質(zhì)、作用等認(rèn)識(shí)不規(guī)范、不統(tǒng)一，在實(shí)踐中節(jié)能管理并未得到應(yīng)有之重視、其效用并未得到完全發(fā)揮。碳達(dá)峰碳中和是黨中央立足國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，針對(duì)引領(lǐng)全球氣候治理和我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)作出的重大戰(zhàn)略決策。節(jié)能管理作為驅(qū)動(dòng)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)能源效率提高、加速能源消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變的最主要措施，其與碳達(dá)峰碳中和密切相關(guān)，無(wú)論是節(jié)能行政管理部門(mén)還是用能單位都應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)節(jié)能管理的本質(zhì)和作用，認(rèn)真落實(shí)節(jié)能管理的各項(xiàng)內(nèi)容和要求，在現(xiàn)有情況的基礎(chǔ)上，對(duì)節(jié)能管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、規(guī)范行使，使其為我國(guó)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的實(shí)現(xiàn)作出應(yīng)有之貢獻(xiàn)。

首先，應(yīng)加強(qiáng)節(jié)能管理體制建設(shè)，明確全國(guó)所有涉及節(jié)能管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的權(quán)限劃分，做到權(quán)責(zé)清晰，相互配合，密切協(xié)同。現(xiàn)有的節(jié)能法律法規(guī)規(guī)定了各級(jí)人民政府管理節(jié)能工作的部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的節(jié)能監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)節(jié)能監(jiān)督管理工作，并接受同級(jí)管理節(jié)能工作的部門(mén)的指導(dǎo)[1]。但是，對(duì)于管理節(jié)能工作的部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)邊界沒(méi)有進(jìn)行明確界定，“指導(dǎo)”方式、范圍、性質(zhì)等也不明確，加上大多數(shù)省、市又都設(shè)有行使節(jié)能管理中的節(jié)能監(jiān)察職能的事業(yè)單位，這就造成了現(xiàn)實(shí)中節(jié)能管理多頭管理、權(quán)責(zé)不清的局面，最終導(dǎo)致節(jié)能管理的相關(guān)要求不能落到實(shí)處、效用無(wú)從體現(xiàn)。加強(qiáng)節(jié)能管理體制建設(shè)，并將其與碳達(dá)峰碳中和的規(guī)劃與實(shí)施相結(jié)合，不僅能夠充分發(fā)揮節(jié)能管理的效用，而且還有利于增加節(jié)能與減碳的協(xié)同效應(yīng)。

其次，應(yīng)進(jìn)一步完善節(jié)能管理機(jī)制，提高節(jié)能管理立法層次，增強(qiáng)節(jié)能法律法規(guī)的可操作性，豐富配套的政策性文件和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有的節(jié)能管理制度，僅《節(jié)約能源法》為全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，其余多為規(guī)章或地方性法規(guī)，法律位階偏低；節(jié)能法律法規(guī)的具體內(nèi)容可操作性不強(qiáng)，如：規(guī)定由管理節(jié)能工作的部門(mén)對(duì)正在使用的國(guó)家明令淘汰的用能設(shè)備予以沒(méi)收，因“正在使用”這一因素的制約而缺少可操作性；此外，節(jié)能管理涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，且節(jié)能法律法規(guī)中的引用性條款多，需要配套性政策文件和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范予以支撐。完善節(jié)能管理機(jī)制，明確法定節(jié)能權(quán)利和義務(wù)，制定或修訂相關(guān)目錄、名錄和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有利于各方主動(dòng)優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，在實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源的同時(shí)達(dá)到減少碳排放的效果。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步理順節(jié)能管理過(guò)程中管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與處罰權(quán)之間的關(guān)系，徹底改變過(guò)去節(jié)能執(zhí)法中的“能查不能管（罰），能管（罰）不去查”的現(xiàn)象，嚴(yán)格做到“有法必行、違法必究”；進(jìn)一步加大節(jié)能宣傳和教育培訓(xùn)，培養(yǎng)綠色低碳生產(chǎn)、消費(fèi)觀，提高全社會(huì)的節(jié)能減排意識(shí)，形成“節(jié)能減排共同體”。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，能源利用與碳排放密切相關(guān)，節(jié)約資源和減少碳排放兩者相輔相成、互為一體，都是應(yīng)對(duì)全球氣候變化、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。只有正確認(rèn)識(shí)和全面規(guī)范實(shí)施節(jié)能管理，才能真正推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約能源、提高能源利用效率、保護(hù)和改善環(huán)境，才能在碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中充分發(fā)揮其效用。