熊 澍，梁曾飛，彭泰來，邢元軍，胡 覺，馮 強(qiáng)，李志國，張 蓓

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

自2009年，福建、江西、湖南被列為首批中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省份，我國政策性森林保險(xiǎn)由此正式啟動(dòng)。10年來，在黨中央和國務(wù)院的高度關(guān)注下，在各級(jí)財(cái)政、銀保監(jiān)、林草主管部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的共同努力之下，全國森林保險(xiǎn)工作體系逐步建立，政策不斷完善，為林草行業(yè)健康發(fā)展起到保駕護(hù)航的作用，2018年全國森林保險(xiǎn)面積達(dá)到23.26億畝，較2009年試點(diǎn)啟動(dòng)時(shí)的2.03億畝增加了10余倍，我國森林保險(xiǎn)規(guī)模已居全球第一。森林保險(xiǎn)的實(shí)施范圍由2009那年的3個(gè)試點(diǎn)省擴(kuò)展到24個(gè)省(區(qū)、市)，共計(jì)32個(gè)參保地區(qū)和單位，覆蓋了全國77%的省級(jí)行政單位。參保主體涵蓋了林農(nóng)、家庭林場(chǎng)、林業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)以及國有林場(chǎng)等幾乎所有類型的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。森林保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障能力從973.59億元增加到14521.60億元，增加了14倍，森林保險(xiǎn)提供的風(fēng)險(xiǎn)保障占林業(yè)產(chǎn)業(yè)總值的19.78%[1]。然而，在森林面積、森林蓄積、天然林蓄積、喬木林單位面積蓄積、重點(diǎn)公益林面積5項(xiàng)指標(biāo)居全國第一的西藏，至今尚未納入全國政策森林保險(xiǎn)范疇。由于全區(qū)森林資源以國有林、公益林為主體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，國有林管理主體(國有林場(chǎng))缺失，專業(yè)管護(hù)管理力量嚴(yán)重不足，森林資源的保護(hù)壓力十分巨大，引入森林保險(xiǎn)模式勢(shì)在必行。習(xí)近平總書記提出了我國2035年“碳達(dá)峰”和2060年實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)，森林碳匯成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。在此大背景下，結(jié)合西藏森林資源管理現(xiàn)狀，吸取周邊省區(qū)森林保險(xiǎn)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)西藏全區(qū)實(shí)施政策森林保險(xiǎn)進(jìn)行必要性、可行性，制約因素和對(duì)策研究，具有重要意義。

1 區(qū)域森林資源概況

2019年西藏自治區(qū)土地總面積12 284.36萬hm2，其中林地面積 1 798.19萬hm2，占14.64%；森林面積1 490.99萬hm2，占林地面積的82.92%。森林覆蓋率12.14%?；盍⒛究傂罘e230 519.15萬m3，其中森林蓄積228 254.42萬m3，占比99.02%。西藏自治區(qū)控制線內(nèi)土地總面積11 382.56萬hm2，其中林地面積1 257.23萬hm2，占11.05%；森林面積1 090.95萬hm2，占林地面積的86.77%。森林覆蓋率9.58%?；盍⒛究傂罘e12 995.29萬m3，其中森林蓄積119 939.66萬m3，占比98.32%[2]。

2 發(fā)展政策性森林保險(xiǎn)的必要性

2.1 建設(shè)“美麗西藏”，守護(hù)地球第三極一方凈土的應(yīng)有之義

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。西藏自治區(qū)區(qū)黨委八屆三次全委會(huì)提出，要堅(jiān)定不移加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，著力建設(shè)美麗西藏。2013年下發(fā)了《關(guān)于建設(shè)美麗西藏的意見》，提出了實(shí)現(xiàn)美麗西藏的目標(biāo)和任務(wù)[3]；2018年《西藏自治區(qū)政府工作報(bào)告》明確指出了推進(jìn)“美麗西藏“的五個(gè)目標(biāo)，“生態(tài)安全屏障建設(shè)”和“生態(tài)保護(hù)”是其中的2個(gè)目標(biāo)。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是建設(shè)生態(tài)文明的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。森林生態(tài)系統(tǒng)，較之于草原、濕地以及荒漠生態(tài)系統(tǒng)，其重要性、生物多樣性居首位。森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，是關(guān)乎地球第三級(jí)生態(tài)安全、藏區(qū)城鎮(zhèn)人居環(huán)境改善至關(guān)重要的因素。從本質(zhì)要求看，建設(shè)“美麗西藏”的核心就在于保護(hù)好森林、濕地、草原、河流等生態(tài)資源，努力保護(hù)好當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。因此充分發(fā)揮森林在生態(tài)建設(shè)中的主體作用，才能加快建設(shè)“美麗西藏”的步伐，實(shí)現(xiàn)“美麗西藏”的重要目標(biāo)。政策性森林保險(xiǎn)作為林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障手段，通過保證森林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮為生態(tài)保護(hù)保駕護(hù)航的作用，這是建設(shè)“美麗西藏”的應(yīng)有之義。

2.2 滿足森林資源大省的風(fēng)險(xiǎn)保障需求

西藏的森林面積、森林蓄積、天然林蓄積、喬木林單位面積蓄積和重點(diǎn)公益林面積這5項(xiàng)指標(biāo)居全國第一。森林生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)于青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)是最為重要的生態(tài)系統(tǒng)，但也面臨著森林火災(zāi)、森林有害生物以及地質(zhì)災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)威脅[7]。

1)森林火災(zāi)?；馂?zāi)是西藏自治區(qū)最主要的森林災(zāi)害，發(fā)生較為頻繁。從整體來看，雖然近年來森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)有下降的趨勢(shì)，但形勢(shì)依然較為嚴(yán)峻，森林火災(zāi)年度發(fā)生情況詳見表1。

表1 西藏自治區(qū)森林火災(zāi)年度發(fā)生情況表年份次數(shù)過火面積/hm2死傷亡人數(shù)/人2001201 644.142002101 727.2410200311413.846200416292.63200518223.696200613188.26200718324.04320089296.41220091146.5120109166.1982011310.067201213181.81201310.82014313.720153185.59201600201718.6720181297.768 520192520204755.99

一旦發(fā)生大的火災(zāi)，幾十年甚至上百年、幾百年的森林資源將毀于一旦，對(duì)該區(qū)域的整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)也會(huì)帶來毀滅性打擊，將會(huì)給國家造成不可彌補(bǔ)的重大損失，對(duì)林區(qū)群眾的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。如：2020-04林芝發(fā)生的火災(zāi)，林地受災(zāi)755.13 hm2，森林蓄積損失146488 m3，造成直接經(jīng)濟(jì)損失7 279.54萬元[4]。同時(shí)西藏自治區(qū)地理環(huán)境特殊，山高路遠(yuǎn)，森林一旦大面積著火，人員、裝備很難及時(shí)到達(dá)，很難靠人為力量及時(shí)有效撲滅林火，很多時(shí)候只能來回報(bào)告，干著急。并且目前西藏自治區(qū)森林滅火能力還十分有限，滅火成本高，資金投入不足，尚未形成專業(yè)高效的滅火機(jī)制。特別是西藏自治區(qū)部分區(qū)域?yàn)闊o人區(qū)，現(xiàn)有的生態(tài)護(hù)林員力量有限并不能全面覆蓋全區(qū)森林資源管護(hù)。因此，西藏自治區(qū)森林火災(zāi)的管控不容忽視，迫切需要通過完善的保險(xiǎn)機(jī)制來補(bǔ)償森林風(fēng)險(xiǎn)。

2)森林有害生物。依據(jù)2016—2019年西藏自治區(qū)全區(qū)開展的林業(yè)有害生物普查工作，近10年林業(yè)有害生物發(fā)生面積總體變化不大，呈現(xiàn)均衡波動(dòng)性，詳見表2。全區(qū)分布的病害主要有楊柳樹枝干病害、柏樹病害、蘋果(核桃)樹腐爛病、高山櫟煤污病、矮槲寄生等；主要蟲害包括春尺蠖和青楊天牛等天牛類、小蠹蟲類、金龜子類、蚧殼蟲、蘋果綿蚜等，以及部分造林地發(fā)生的較為嚴(yán)重的鼠兔害等?？傮w來說，西藏全區(qū)森林有害生物暫未出現(xiàn)大面積爆發(fā)的情況，但是雅江流域人工林的病蟲害、以及高山櫟煤污病造成的片林損失的影響，已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)厣稚鷳B(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生一定的影響，應(yīng)逐步重視起來。

3)地質(zhì)災(zāi)害。西藏地質(zhì)災(zāi)害主要發(fā)生地區(qū)位于藏東峽谷和邊界地帶，其分布與森林資源分布存在較大的耦合性。森林資源分布區(qū)域，通常也為地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生區(qū)域，在這些區(qū)域活動(dòng)強(qiáng)烈、規(guī)模較大、破壞力極強(qiáng)。主要表現(xiàn)為泥石流、滑坡、崩塌為主，還有少量的冰湖潰決、雪崩，近10年地質(zhì)災(zāi)害，詳見表2。如扎木弄溝特大型崩塌滑坡早在20世紀(jì)初就發(fā)生過崩塌滑坡，堵塞易貢藏布形成了百年的易貢湖，2000年再次爆發(fā)潰決，區(qū)域森林資源、森林生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞。近年來西藏氣候暖濕化問題已經(jīng)受到關(guān)注，降水明顯增多、冰川融化加速，氣候暖濕化引發(fā)的各類次生災(zāi)害，愈來愈受到重視。青藏高原暖濕化問題帶來的冰川溶減、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，也嚴(yán)重威脅著森林的可持續(xù)發(fā)展。如：2017-10-13和11-03發(fā)生的金沙江山體滑坡堰塞湖地質(zhì)災(zāi)害，導(dǎo)致森林受災(zāi)1 312.13 hm2，森林蓄積損失7 929.4 m3，直接經(jīng)濟(jì)損失2.5億元[5]；2019年的冰川融化導(dǎo)致的林芝加拉村雅魯藏布江堰塞湖地質(zhì)災(zāi)害，導(dǎo)致林地受災(zāi)1351.80 hm2，森林蓄積損失176 733 m3，造成直接經(jīng)濟(jì)損失4.65億[6]。

綜上，西藏作為全國的森林資源大省，為了進(jìn)一步保護(hù)青藏高原森林生態(tài)系統(tǒng)作為西藏的生態(tài)屏障作用，必須大力發(fā)展政策性森林保險(xiǎn)，為屬于公益性基礎(chǔ)的林業(yè)生態(tài)建設(shè)保駕護(hù)航。

2.3 現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)必經(jīng)之路，防災(zāi)減損機(jī)制的重要舉措和體系建設(shè)的重要內(nèi)容

防災(zāi)減損是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中預(yù)防和減少森林災(zāi)害，保障林業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[8]。國外經(jīng)驗(yàn)及國內(nèi)歷史實(shí)踐表明，森林保險(xiǎn)對(duì)穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)和保障國家生態(tài)安全有重要意義，是具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，單純的商業(yè)化市場(chǎng)運(yùn)作模式必然導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。森林保險(xiǎn)的發(fā)展亟需政府的政策引導(dǎo)與扶持。通過政府制度供給及政策扶持，既能推動(dòng)市場(chǎng)有效供需，又利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營及風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專業(yè)性，保障了森林保險(xiǎn)的發(fā)展效率，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”機(jī)制。除災(zāi)后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能外，森林保險(xiǎn)的災(zāi)前防控功能亦不容忽視。商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)追求盈利的經(jīng)營目標(biāo)，為其防控森林災(zāi)害，降低賠付率提供了內(nèi)在動(dòng)力。商業(yè)保險(xiǎn)公司在開展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，將自發(fā)利用其風(fēng)險(xiǎn)管理專長，多方面多形式地加大林業(yè)防災(zāi)減損的投入。森林保險(xiǎn)，是森林防災(zāi)減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)解決的重要方式，未來將成為林草業(yè)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.4 “碳中和”目標(biāo)背景下，西藏森林碳匯方案的必然選擇

2020-09，習(xí)近平總書記提出要努力爭(zhēng)取2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。所謂碳中和就是將中國的排放通過其他的減排形式進(jìn)行中和，意味著從2020年到2060年這40年間，中國的碳排放要從目前每年的近百億噸降低到“近零”排放。森林碳匯的發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)具有重要意義。森林是重要的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)和環(huán)境資產(chǎn)，作為林業(yè)產(chǎn)品可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，作為生物可以固碳釋氧。因此，發(fā)展碳匯交易市場(chǎng)，有利于挖掘森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、增加農(nóng)戶收入，同時(shí)能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳中和。西藏的森林面積、森林蓄積、天然林蓄積、喬木林單位面積蓄積和重點(diǎn)公益林面積這5項(xiàng)指標(biāo)全國第一，因此西藏森林碳匯必然在全國具有突出的地位。林業(yè)碳匯作為一種抵消企業(yè)碳排放的低成本手段，被納入碳交易市場(chǎng)指日可待。用于交易的林業(yè)碳匯必須滿足額外性，而林業(yè)碳匯比森林更易受到自然災(zāi)害和人為活動(dòng)的影響，相比森林的價(jià)值存在更大的不確定性，對(duì)保險(xiǎn)的需求會(huì)更大。碳匯保險(xiǎn)將成為森林保險(xiǎn)又一項(xiàng)重要內(nèi)容，必然將推進(jìn)森林保險(xiǎn)在西藏加快實(shí)施。

2.5 西藏森林資源保護(hù)體系建設(shè)的重要組成部分

西藏地廣人稀，大部分地區(qū)為無人區(qū)，當(dāng)前盡管建立了森林資源管護(hù)系統(tǒng)，但管護(hù)力量依然薄弱，且管護(hù)方式單一，傳統(tǒng)的管護(hù)模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前現(xiàn)代化的管護(hù)需求，多環(huán)節(jié)、多層次、多模式是現(xiàn)代森林資源保護(hù)體系的發(fā)展趨勢(shì)。實(shí)施西藏森林保險(xiǎn)，是從金融和制度層面建立的一種新型森林資源保護(hù)體系，是森林資源保護(hù)體系的重要補(bǔ)充，一方面在一定程度上將增強(qiáng)森林管護(hù)的力量，另一方面森林保險(xiǎn)本質(zhì)上也是森林資源保護(hù)的另一種途徑，通過建立有序、可持續(xù)模式，將為森林保護(hù)建立制度、金融層面的重要補(bǔ)充。

2.6 豐富西藏森林管護(hù)資金，彌補(bǔ)綠色生態(tài)修復(fù)資金的重要途徑

森林保險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)”重要目標(biāo)的一種新途徑。與傳統(tǒng)的災(zāi)后政府直接救濟(jì)方式不同，森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策通過保險(xiǎn)的社會(huì)資金再分配功能，使得財(cái)政資金對(duì)農(nóng)戶的救助作用得到了巨大的提升，保障了受災(zāi)恢復(fù)生產(chǎn)的資金來源，增強(qiáng)了政府的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意識(shí)和化解能力，為森林的恢復(fù)和可持續(xù)保護(hù)提供重要的資金支持，彌補(bǔ)因財(cái)力不足無法實(shí)施生態(tài)修復(fù)的問題。

3 西藏實(shí)施森林保險(xiǎn)的可行性分析

3.1 開展政策性森林保險(xiǎn)工作有章可循

自政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施十年來，中央和各級(jí)林業(yè)、財(cái)政、保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門不斷完善相關(guān)政策，逐步建立了較為完善的森林保險(xiǎn)制度。目前中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策遵循“政策引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的基本原則，對(duì)于生態(tài)公益林保險(xiǎn)，在地方財(cái)政給予40%保費(fèi)補(bǔ)貼的前提下，中央財(cái)政補(bǔ)貼50%；對(duì)于商品林保險(xiǎn)，在省級(jí)財(cái)政給予25%保費(fèi)前提下，中央財(cái)政補(bǔ)貼30%。險(xiǎn)種主要是火災(zāi)險(xiǎn)和綜合險(xiǎn)，保險(xiǎn)責(zé)任涵蓋林業(yè)主要的自然災(zāi)害、有害生物災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等。保險(xiǎn)金額原則上是林木損失后的再植成本，大概為6 000～18750元/hm2。參保地區(qū)和單位結(jié)合單位實(shí)際采取差異化的保險(xiǎn)政策，如：部分省份按照風(fēng)險(xiǎn)差別進(jìn)行費(fèi)率區(qū)分；部分省份對(duì)貧苦地區(qū)在補(bǔ)貼上給予了傾斜；部分省份按照林種、樹種和生長期等對(duì)險(xiǎn)種進(jìn)行了細(xì)分；部分省份制定了勘察定損標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)防損資金使用辦法、災(zāi)后恢復(fù)治理辦法等相關(guān)規(guī)范性文件。經(jīng)過10多年，各省森林保險(xiǎn)政策的實(shí)施積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可為西藏下一步森林保險(xiǎn)的實(shí)施提供有章可循的依據(jù)。

3.2 財(cái)政具備支持森林保險(xiǎn)的資金能力

考慮到西藏森林分類經(jīng)營以國有林、公益林為主的特點(diǎn)，參考青海等省相關(guān)投保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)西藏全區(qū)生態(tài)公益林(含國家和地方重點(diǎn)公益林)進(jìn)行投保，總投標(biāo)規(guī)模預(yù)計(jì)為1 057.457萬hm2，按照30元/ hm2的標(biāo)準(zhǔn)，需要保險(xiǎn)費(fèi)用3.17億元，剔除國家50%的補(bǔ)助，自治區(qū)財(cái)政需要籌集1.585億元。綜合當(dāng)前林草資金情況，可采取如下方式進(jìn)行保費(fèi)資金湊集。一是針對(duì)西藏財(cái)政能力有限的實(shí)際情況，向中央申請(qǐng)專項(xiàng)資金支持；二是按照《西藏自治區(qū)森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法細(xì)則(藏財(cái)稅20號(hào))》文件，使用森林植被恢復(fù)費(fèi)，2017—2020年3年年均植被恢復(fù)費(fèi)收入為2.2億元，足夠支撐保費(fèi)支付；三是整合森林生態(tài)補(bǔ)償資金，目前自治區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金用于森林管護(hù)支出為79.5元/hm2，其它資金全區(qū)統(tǒng)籌整合用于脫貧攻堅(jiān)、造林綠化等。隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，可爭(zhēng)取部分資金納入到森林保險(xiǎn)專項(xiàng)資金，專門用于解決森林保險(xiǎn)配套資金不足的問題，從而解決財(cái)政資金支付保費(fèi)能力不足問題。

3.3 特有的以國有林地、公益林為主體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

2019年底，全區(qū)控內(nèi)林地面積 1 395.38萬hm2、非林地 9 724.71萬hm2。其中國有林地面積1383.74萬hm2，占林地總面積的 99.17%；集體林地面積 11.64萬hm2，占林地總面積的 0.83%。全區(qū)國家級(jí)公益林面積 472.01萬hm2，地方重點(diǎn)(自治區(qū)級(jí))公益林面積582.24萬hm2，占75.55%，2020年新增地方重點(diǎn)(自治區(qū)級(jí))公益林面積86.67萬hm2。全區(qū)林地呈現(xiàn)以國有林、公益林(地)為主體的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，集體林地和商品林比例較小。該結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，也決定了全區(qū)森林保險(xiǎn)實(shí)施的主體為公益林，使得森林保險(xiǎn)方案呈現(xiàn)簡(jiǎn)單化，大大降低了全區(qū)森林保險(xiǎn)的推廣難度。

3.4 保險(xiǎn)公司已具備開展政策性森林保險(xiǎn)的條件

截至2018年底，我國森林保險(xiǎn)市場(chǎng)有25家保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供森林保險(xiǎn)服務(wù)，其中13家在西藏設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。2018年承包面積排名前5的人保財(cái)險(xiǎn)、中華財(cái)險(xiǎn)、國壽財(cái)險(xiǎn)、平安財(cái)險(xiǎn)、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)等保險(xiǎn)公司均在西藏參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)野生動(dòng)物肇事保險(xiǎn)從2016年開始，全面實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)?？傮w來說，近年來西藏全區(qū)保險(xiǎn)業(yè)的全面發(fā)展，為下一步全區(qū)開展政策性森林保險(xiǎn)積累了必要的經(jīng)驗(yàn)。

3.5 高科技手段使得部分區(qū)域的災(zāi)害評(píng)價(jià)可行

西藏疆域廣闊，且地形復(fù)雜，使得災(zāi)害損失評(píng)價(jià)一直是個(gè)難題。然而隨著我國衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展、多周期時(shí)像、高分辨率影像技術(shù)、中小型無人機(jī)航測(cè)技術(shù)、高光譜多光譜雷達(dá)傳感器技術(shù)的出現(xiàn)，為災(zāi)損評(píng)價(jià)提供了可行且可靠的技術(shù)支撐。另一方面，西藏基礎(chǔ)設(shè)施的根本性改變，如無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、道路交通的改變，使得災(zāi)損評(píng)價(jià)可及性大大提高。

4 西藏實(shí)施森林保險(xiǎn)制約因素

4.1 保險(xiǎn)資金

西藏為我國邊境、多民族省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體處于落后水平，省級(jí)本級(jí)財(cái)政能力有限，主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。持續(xù)拿出2億資金，尚存在一些困難，這也是西藏全區(qū)未實(shí)施森林保險(xiǎn)的一個(gè)重要因素和最大的制約因素，需要進(jìn)一步與自治區(qū)財(cái)政、國家財(cái)政部以及國家林草局進(jìn)行深入溝通，形成保障機(jī)制，確保資金保障。

4.2 商業(yè)保險(xiǎn)公司參與的意愿[9]

盡管當(dāng)前大部分的保險(xiǎn)公司已進(jìn)入西藏市場(chǎng)，且參與了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，積累了部分經(jīng)驗(yàn)。但是西藏的森林保險(xiǎn)對(duì)全區(qū)保險(xiǎn)公司來說，依然是一個(gè)陌生的領(lǐng)域，商業(yè)保險(xiǎn)公司參與就應(yīng)充分考慮其在全區(qū)市場(chǎng)的人員結(jié)構(gòu)、技術(shù)能力等，否則將會(huì)給保險(xiǎn)公司帶來極大的被動(dòng)。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估精準(zhǔn)性

保險(xiǎn)評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性也是制約森林保險(xiǎn)開展的一個(gè)重要因素。盡管當(dāng)前涉及林地評(píng)估等單位不少，但是由于高質(zhì)量公司不多，除國家林草局下屬相關(guān)設(shè)計(jì)院以及本地林業(yè)調(diào)查規(guī)劃研究院外，都是一些小、散的技術(shù)咨詢公司，不利于全區(qū)域的森林保險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估。

4.4 林草部門的配合能力

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年機(jī)構(gòu)改革之后，全區(qū)地市層面7個(gè)縣全部設(shè)置林業(yè)和草原局；縣級(jí)層面，74個(gè)縣中僅48個(gè)縣區(qū)有獨(dú)立的林草機(jī)構(gòu)，18個(gè)縣區(qū)為掛牌的林草機(jī)構(gòu)(自然資源部門)，8個(gè)縣區(qū)為非獨(dú)立的林草機(jī)構(gòu)，林草管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與森林資源地位不相匹配。同時(shí)由于西藏本身公務(wù)員和事業(yè)人員編制有限，林草管理人員少，林草專業(yè)技術(shù)人才缺乏，使得林草部門的配合能力有限，不利于森林保險(xiǎn)政策的實(shí)施。

5 西藏政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)策

5.1 將森林保險(xiǎn)納入生態(tài)文明制度體系建設(shè)目標(biāo)

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”，從實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度4個(gè)方面，為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)定了努力方向和重點(diǎn)任務(wù)。從邏輯體系上看，生態(tài)文明制度體系是一個(gè)從源頭、過程、后果三個(gè)維度，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路構(gòu)建的制度體系。將森林保險(xiǎn)制度納入全區(qū)生態(tài)文明制度體系建設(shè)目標(biāo)，是落實(shí)西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)的重要舉措，有利于森林生態(tài)系統(tǒng)的全面保護(hù)和修復(fù)，為完善和優(yōu)化森林資源保護(hù)體系完善奠定了制度基礎(chǔ)。

5.2 充分吸收現(xiàn)有省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

對(duì)現(xiàn)有森林資源結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)相近的省份進(jìn)行充分調(diào)研，從而為制定西藏全區(qū)的森林保險(xiǎn)實(shí)施方案奠定基礎(chǔ)。青海、甘肅、內(nèi)蒙、東北三省都是以國有林為特征、公益林為主體的省份，森林保險(xiǎn)的實(shí)施已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，可以為西藏森林保險(xiǎn)實(shí)施方案提供借鑒，各省區(qū)實(shí)施工程中存在的問題，也可為西藏提供參考，避免誤入歧途。

5.3 籌備建立森林保險(xiǎn)專項(xiàng)資金

充分與省級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行對(duì)接，在現(xiàn)有的資金方案基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌建立森林保險(xiǎn)專項(xiàng)資金，納入年度財(cái)政預(yù)算，并且以文件形式規(guī)定下來，充分保證資金的長期性、可持續(xù)性以及可增長性。

5.4 豐富森林保險(xiǎn)產(chǎn)品

森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮多元化，尤其是要考慮不同地區(qū)的災(zāi)害分布和林業(yè)種植情況[11]。一是加快建立全區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)水平，實(shí)施差別化費(fèi)率；二是鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，以滿足林業(yè)經(jīng)營者對(duì)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的多元化需求，如：針對(duì)個(gè)人、集體經(jīng)營的以經(jīng)濟(jì)林為主的保險(xiǎn)產(chǎn)品；或者針對(duì)氣象災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，開發(fā)氣象指數(shù)險(xiǎn)，以客觀的氣象指數(shù)代替主觀的受損評(píng)估結(jié)果，既降低了保險(xiǎn)公司的查勘理賠難度，也避免了道德風(fēng)險(xiǎn)。

5.5 采取先局部試點(diǎn)，后整體推廣的實(shí)施策略

鑒于全區(qū)森林資源特點(diǎn)和政府管理部門能力的差異化，全區(qū)可采取先局部試點(diǎn)后整體推廣的策略[12]?？蛇x擇林芝市或昌都市，作為試點(diǎn)地市，先公益林再到商品林的方式，進(jìn)行探索性實(shí)施策略。然后進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后制定全區(qū)推廣方案。同時(shí)根據(jù)各地市的具體情況，進(jìn)行方案差異化，使實(shí)施方案更適合于各地市，減少實(shí)施中出現(xiàn)的政策和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而更有利于森林保險(xiǎn)政策的實(shí)施。

5.6 建立評(píng)估公司庫，切實(shí)提高災(zāi)損評(píng)估精度

加強(qiáng)保險(xiǎn)支撐技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)，引入國家級(jí)評(píng)估隊(duì)伍以及各省區(qū)優(yōu)秀評(píng)估隊(duì)伍，根據(jù)森林保險(xiǎn)的發(fā)生特點(diǎn)，建立西藏評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)流程以及規(guī)范評(píng)估行為，切實(shí)提高森林災(zāi)損評(píng)估精度。

6 結(jié)語

森林保險(xiǎn)的介入可以有效地轉(zhuǎn)移林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)， 是保障西藏以國有林、公益林為主的森林生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。因此，在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，落實(shí)和創(chuàng)新森林保險(xiǎn)管理機(jī)制，將大大推進(jìn)西藏生態(tài)更快更好地發(fā)展和森林資源的有效保護(hù)，為西藏生態(tài)安全屏障建設(shè)和地球第三級(jí)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)建設(shè)增添新的力量。