朱 謙

一、問(wèn)題的提出

原環(huán)保部辦公廳于2018年2月5日發(fā)布《關(guān)于退回山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的函》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2018〕187號(hào))，依據(jù)該部2015年發(fā)布的“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文件，決定終止該項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批程序，退回環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。(1)“環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2018〕187號(hào)”文件載明：2017年12月，菏澤牡丹機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資有限公司通過(guò)環(huán)保部建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)網(wǎng)上受理系統(tǒng)報(bào)送《關(guān)于請(qǐng)予審批〈山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)〉的請(qǐng)示》(菏機(jī)建投(2017)22號(hào))，原環(huán)保部依法受理《山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，并立即委托進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。在技術(shù)評(píng)估過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目在尚未獲得環(huán)評(píng)批復(fù)的情況下已擅自開(kāi)工建設(shè)，違反了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的有關(guān)規(guī)定。環(huán)評(píng)文件的退回，并非僅僅存在于“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文件之中，實(shí)際上，它長(zhǎng)期在我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)審批環(huán)評(píng)文件過(guò)程中被運(yùn)用，且實(shí)踐中衍生出的形式也未必一致。比如，2012年原環(huán)保部共批復(fù)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件240個(gè)，退回不符合要求的環(huán)評(píng)文件達(dá)24個(gè)。(2)參見(jiàn)舒晶晶：《環(huán)保部去年退回不合格環(huán)評(píng)文件24個(gè) 涉及資金超千億》，載中國(guó)日?qǐng)?bào)中文網(wǎng)，http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-02-16/content_8268970.html，2021年3月20日訪(fǎng)問(wèn)。事實(shí)上，環(huán)評(píng)文件退回并不是一個(gè)法律概念，至今也沒(méi)有形成一個(gè)法學(xué)概念。更多是在有關(guān)環(huán)保部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件以及作出的案件處理決定中被提及。本文所稱(chēng)的環(huán)評(píng)文件退回，是指建設(shè)單位向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)審批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件，環(huán)保部門(mén)受理申請(qǐng)之后，在對(duì)環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件存在缺陷或者其他原因，而作出退回其提交的環(huán)評(píng)文件的行政決定以終結(jié)本次環(huán)評(píng)文件的審批程序，并要求建設(shè)單位完成整改后，重新申請(qǐng)報(bào)批環(huán)評(píng)文件。從我國(guó)環(huán)評(píng)文件退回實(shí)踐來(lái)看，其具有以下特征：第一，環(huán)評(píng)文件退回是在建設(shè)單位提交環(huán)評(píng)文件審批申請(qǐng)并由環(huán)保部門(mén)正式受理之后進(jìn)行的，因而與環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)不予受理不同。第二，環(huán)評(píng)文件退回的原因，既可能是環(huán)評(píng)文件存在質(zhì)量缺陷，也可能是建設(shè)單位實(shí)施了違法行為。第三，環(huán)評(píng)文件退回決定導(dǎo)致環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)審批行為的終結(jié)，建設(shè)單位如果還要繼續(xù)該項(xiàng)目的建設(shè)行為，就必須重新提交環(huán)評(píng)文件的申請(qǐng)。因此，本文要討論以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，環(huán)保部門(mén)在實(shí)踐中普遍實(shí)施的環(huán)評(píng)文件退回行為如何界定？它有什么樣的特征？第二，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)評(píng)審批中環(huán)保部門(mén)是如何實(shí)施退回環(huán)評(píng)文件的？實(shí)踐中的類(lèi)型有哪些？第三，從法治的角度來(lái)審視，環(huán)保部門(mén)實(shí)施的退回環(huán)評(píng)文件行為是否能夠經(jīng)受合法性的拷問(wèn)？每一類(lèi)型下的退回環(huán)評(píng)文件行為的法律風(fēng)險(xiǎn)是什么？第四，如果革除環(huán)評(píng)文件的退回，那么其實(shí)現(xiàn)的法治路徑又是如何？

二、環(huán)評(píng)文件退回實(shí)踐展開(kāi)的類(lèi)型識(shí)別

在我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中，并沒(méi)有環(huán)保部門(mén)退回環(huán)評(píng)文件的規(guī)定。2006年9月12日，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布“2006年第51號(hào)”公告，提出國(guó)家環(huán)?？偩謱ⅰ凹皶r(shí)在媒體上公布……退回環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)的情況?！?3)參見(jiàn)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》(2006年第51號(hào)公告)。2006年9月28日，原國(guó)家環(huán)?？偩洲k公廳發(fā)布“環(huán)辦〔2006〕112號(hào)”文，要求對(duì)于環(huán)評(píng)文件存在質(zhì)量問(wèn)題、不能夠說(shuō)明項(xiàng)目環(huán)境可行性的，應(yīng)該以書(shū)面形式直接退回環(huán)評(píng)文件。(4)參見(jiàn)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳關(guān)于東北電力設(shè)計(jì)院環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量問(wèn)題處理情況的通報(bào)》(環(huán)辦〔2006〕112號(hào))。在原國(guó)家環(huán)?？偩痔岢鐾嘶丨h(huán)評(píng)文件的要求后，一些地方環(huán)保部門(mén)也通過(guò)制定規(guī)范性文件的方式進(jìn)一步推進(jìn)。(5)比如，原江蘇省環(huán)保廳在2008年10月8日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理和審批工作的通知》(蘇環(huán)管〔2008〕270號(hào))，指出要“建立不合格環(huán)評(píng)文件退回制度”，并要求“各級(jí)環(huán)保部門(mén)要嚴(yán)把環(huán)評(píng)質(zhì)量關(guān)，對(duì)存在弄虛作假、數(shù)據(jù)失實(shí)、結(jié)論錯(cuò)誤等重大問(wèn)題的環(huán)評(píng)文件應(yīng)及時(shí)退回建設(shè)單位，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)修改完成重新報(bào)批。另外，在有的地方制定的規(guī)章中，雖然沒(méi)有直接用“退回”字眼，但其規(guī)定的“要求建設(shè)單位重新編制或者修改”實(shí)際上就是“退回”環(huán)評(píng)文件。(6)比如，2011年發(fā)布的《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第21條中規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)(表)的編制”存在“編制不實(shí)、質(zhì)量低劣、不符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范要求的……環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位重新編制或者修改。”2011年發(fā)布的《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第21條中規(guī)定了多種情形下環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位重新編制或者修改環(huán)評(píng)文件，但該條款在2018年進(jìn)行第二次修訂時(shí)被刪除。在前面的原國(guó)家環(huán)?？偩趾偷胤江h(huán)保廳的規(guī)范性文件中，適用環(huán)評(píng)文件退回的條件，都是限于環(huán)評(píng)文件本身的質(zhì)量缺陷，只是具體情形有所差異。但是，自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，環(huán)評(píng)文件退回適用范圍有所擴(kuò)大。原環(huán)境保護(hù)部辦公廳2015年發(fā)布“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文，對(duì)于建設(shè)單位存在“未批先建”違法情形時(shí)，在該違法行為沒(méi)有得到最終處理之前，各級(jí)環(huán)保部門(mén)不得受理建設(shè)單位環(huán)評(píng)文件的申請(qǐng)，已經(jīng)受理的退回環(huán)評(píng)文件。(7)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》(環(huán)辦函〔2015〕389號(hào))。另外，2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，其中增加并強(qiáng)化了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與之規(guī)范。為了能夠保障該條款的進(jìn)一步落實(shí)，2019年新修改的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》明確將建設(shè)單位是否充分征求公眾意見(jiàn)行為與環(huán)評(píng)文件退回進(jìn)行關(guān)聯(lián)。(8)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第25條規(guī)定，“經(jīng)綜合考慮收到的公眾意見(jiàn)、相關(guān)舉報(bào)及處理情況、公眾參與審查結(jié)論等，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見(jiàn)，退回環(huán)境影響報(bào)告書(shū)?！睆囊陨喜煌A段國(guó)家和地方層面關(guān)于環(huán)評(píng)文件退回的規(guī)范來(lái)看，早期階段(2006年前)沒(méi)有明確環(huán)評(píng)文件退回時(shí)，實(shí)際上存在大量的“退回—補(bǔ)充—再退回—再補(bǔ)充”的做法，直到環(huán)保部門(mén)認(rèn)為達(dá)到基本要求，予以審批。同時(shí)，不同時(shí)期的環(huán)評(píng)文件退回適用條件存在差異且有所擴(kuò)展。通過(guò)對(duì)不同時(shí)期存在的環(huán)評(píng)文件退回規(guī)范性文件及其實(shí)踐進(jìn)行類(lèi)型化的描述，大致上可以總結(jié)出以下幾種具體類(lèi)型。

(一)“多次行政程序內(nèi)的非正式退回環(huán)評(píng)文件”型

所謂多次行政程序內(nèi)非正式退回環(huán)評(píng)文件，是指在建設(shè)單位正式提交環(huán)評(píng)文件之后，環(huán)保部門(mén)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)其環(huán)評(píng)文件本身存在質(zhì)量缺陷，通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)、書(shū)面等方式通知建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)退回環(huán)評(píng)文件，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充完善再返回給環(huán)保部門(mén)，而環(huán)保部門(mén)針對(duì)補(bǔ)充后的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審批。這種退回環(huán)評(píng)文件的方式，在實(shí)踐中有以下幾個(gè)方面的特征：

第一，這種退回環(huán)評(píng)文件方式實(shí)施的時(shí)間長(zhǎng)。這可以從原國(guó)家環(huán)?？偩洲k公廳發(fā)布的“環(huán)辦〔2006〕112號(hào)”文中的說(shuō)明內(nèi)容中得到印證。(9)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳關(guān)于東北電力設(shè)計(jì)院環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量問(wèn)題處理情況的通報(bào)》(環(huán)辦〔2006〕112號(hào))中指出，“實(shí)行環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)‘一版制’考核，即以建設(shè)單位正式提交的報(bào)告書(shū)(表)為考核對(duì)象，解決以往報(bào)告書(shū)(表)可經(jīng)多次修改通過(guò)審查?！碑?dāng)然，這種方式并未因國(guó)家環(huán)保部門(mén)在不同時(shí)期發(fā)文要求退回后重新報(bào)批而結(jié)束運(yùn)用，實(shí)踐中還是存在這一退回方式的。

第二，盡管這種退回環(huán)評(píng)文件方式可能多樣，但“報(bào)告書(shū)(表)可經(jīng)多次修改通過(guò)審查”情形是在同一個(gè)環(huán)評(píng)行政程序中，且環(huán)保部門(mén)并沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)信息。也就是說(shuō)，不存在建設(shè)單位在修改補(bǔ)充環(huán)評(píng)文件后重新申請(qǐng)報(bào)批環(huán)評(píng)文件。從行政許可行為來(lái)說(shuō)，建設(shè)單位只是向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)報(bào)批一次，環(huán)保部門(mén)也是從受理、審查、技術(shù)評(píng)估、退回、補(bǔ)充再返回，最終作出審批決定，整個(gè)環(huán)評(píng)審批過(guò)程構(gòu)成一個(gè)完整的行政審批程序，環(huán)保部門(mén)對(duì)外作出的受理公告、擬批準(zhǔn)與征求利害關(guān)系人公告以及最終的審批決定公告都是一次性的。

第三，由于此種情況下可能存在多次退回修改補(bǔ)充，環(huán)保部門(mén)最終審批的環(huán)評(píng)文件內(nèi)容與當(dāng)初建設(shè)單位提交申請(qǐng)并被環(huán)保部門(mén)受理的環(huán)評(píng)文件內(nèi)容存在差異，而且這種差異可能達(dá)到影響是否獲得審批通過(guò)的程度，而這只有建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門(mén)知悉，一般情況下，社會(huì)公眾是無(wú)從知曉的。只有當(dāng)環(huán)評(píng)文件批準(zhǔn)后，利害關(guān)系人對(duì)審批決定提起行政訴訟時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)同一建設(shè)項(xiàng)目存在兩份內(nèi)容存在差異的環(huán)評(píng)文件：一份是作為原告第三人在起訴時(shí)提交的環(huán)保部門(mén)受理公告時(shí)的環(huán)評(píng)文件，一份是經(jīng)過(guò)一次或者多次內(nèi)部修改完善的環(huán)保部門(mén)審批的環(huán)評(píng)文件。(10)比如，在“肖愷平訴蘇州市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政許可案”中，原告與被告提交給法庭的同一建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件內(nèi)容存在差異。參見(jiàn)蘇州市姑蘇區(qū)人民法院行政判決書(shū)，(2016)蘇0508行初281號(hào)。

(二)“環(huán)評(píng)文件缺陷退回重新報(bào)批”型

所謂環(huán)評(píng)文件缺陷退回重新報(bào)批，是指在建設(shè)單位正式提交環(huán)評(píng)文件之后，環(huán)保部門(mén)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)其環(huán)評(píng)文件本身存在質(zhì)量缺陷，通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)等方式與建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)，最終由環(huán)保部門(mén)發(fā)布書(shū)面的退回環(huán)評(píng)文件的決定，終止環(huán)評(píng)文件的審批程序，要求建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充完善，并重新向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)報(bào)批。這種退回環(huán)評(píng)文件的方式屬于比較正式的方式，也是自2005年以來(lái)，國(guó)家環(huán)保部門(mén)提出退回環(huán)評(píng)文件所采納的方式。這種退回環(huán)評(píng)文件的方式，在實(shí)踐中有以下幾個(gè)方面的特征：

第一，從原因來(lái)看，這種形式退回環(huán)評(píng)文件是因?yàn)榄h(huán)評(píng)文件本身存在質(zhì)量缺陷，環(huán)保部門(mén)在退回決定中通常也都明確列舉相關(guān)環(huán)評(píng)文件缺陷的具體內(nèi)容，以方便建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步進(jìn)行補(bǔ)充完善。比如，在原環(huán)境保護(hù)部辦公廳“環(huán)辦函〔2010〕174號(hào)”文中，作出退回環(huán)評(píng)文件的原因，就是屬于此種類(lèi)型。(11)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于退回四川省成都危險(xiǎn)廢物處置中心環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》(環(huán)辦函〔2010〕174號(hào))文認(rèn)定，“四川省成都危險(xiǎn)廢物處置中心擬選廠(chǎng)址由優(yōu)質(zhì)肉雞集中養(yǎng)殖區(qū)項(xiàng)目使用，廠(chǎng)址用地與龍泉驛區(qū)批復(fù)的優(yōu)質(zhì)肉雞集中養(yǎng)殖區(qū)項(xiàng)目存在沖突；報(bào)告書(shū)未對(duì)二噁英類(lèi)物質(zhì)進(jìn)行現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)地表水和地下水利用現(xiàn)狀及保護(hù)目標(biāo)調(diào)查不足。因此，我部決定退回報(bào)告書(shū)?！?/p>

第二，從結(jié)果來(lái)看，以這種形式退回環(huán)評(píng)文件會(huì)最終導(dǎo)致本次環(huán)評(píng)文件審批程序的終止，這與環(huán)評(píng)文件不予批準(zhǔn)的效果大致相同，使得建設(shè)單位的申請(qǐng)審批目的落空。通常環(huán)保部門(mén)在作出退回環(huán)評(píng)文件決定時(shí)，也都會(huì)告知建設(shè)單位在環(huán)評(píng)文件補(bǔ)充完善后，需要重新向環(huán)保部門(mén)提出申請(qǐng)，并被要求不得實(shí)施“未批先建”行為。比如，在上引“環(huán)辦函〔2010〕174號(hào)”文所涉及的案例中，原環(huán)保部要求落實(shí)項(xiàng)目選址相關(guān)工作，補(bǔ)充開(kāi)展公眾參與并對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)修改完善后，按規(guī)定重新報(bào)環(huán)保部審批，并且明示該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)未經(jīng)環(huán)保部審批，不得擅自開(kāi)工建設(shè)。(12)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于退回四川省成都危險(xiǎn)廢物處置中心環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》(環(huán)辦函〔2010〕174號(hào))。因此，被退回環(huán)評(píng)文件的建設(shè)單位需要再次提出申請(qǐng)，而環(huán)保部門(mén)也重新受理、審查、技術(shù)評(píng)估、決定并依據(jù)法律規(guī)定履行相應(yīng)的公眾告知義務(wù)。比如，原環(huán)境保護(hù)部作出的“環(huán)審〔2018〕3號(hào)”文，就是江蘇省水利廳主動(dòng)要求退回環(huán)評(píng)文件，在完成相關(guān)環(huán)評(píng)文件修改工作后，重新報(bào)送環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，原環(huán)保部重新受理、審查并作出審批決定。(13)在該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批過(guò)程中，江蘇省水利廳以《關(guān)于報(bào)請(qǐng)審批〈淮河入海水道二期工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)〉的函》(蘇水計(jì)〔2017〕14號(hào))報(bào)送了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。在審查過(guò)程中，江蘇省水利廳申請(qǐng)退回以補(bǔ)充完善環(huán)境影響報(bào)告書(shū)相關(guān)材料。參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于淮河入海水道二期工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的批復(fù)》(環(huán)審〔2018〕3號(hào))。

第三，從程序來(lái)看，環(huán)保部門(mén)作出退回環(huán)評(píng)文件決定，往往是基于環(huán)評(píng)文件技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)的技術(shù)評(píng)估結(jié)果作出的，有關(guān)環(huán)評(píng)文件退回適用何種程序，國(guó)家環(huán)保部門(mén)也并沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)范，但從實(shí)踐來(lái)看，與環(huán)評(píng)文件的正式批復(fù)不同：其一，退回決定最終是以書(shū)面的“通知”或者“函復(fù)”文件形式告知申請(qǐng)人。其二，退回環(huán)評(píng)文件的決定并非以國(guó)家環(huán)保部門(mén)的名義作出的，而是以國(guó)家環(huán)保部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)如“生態(tài)環(huán)境部辦公廳”名義作出的，即環(huán)評(píng)文件的批復(fù)是以國(guó)家環(huán)保部門(mén)如“生態(tài)環(huán)境部”名義作出的。其三，雖然退回環(huán)評(píng)文件終結(jié)環(huán)評(píng)審批程序，并使得建設(shè)單位的申請(qǐng)目的落空，與環(huán)評(píng)審批中的不予批準(zhǔn)有異曲同工之妙，但退回環(huán)評(píng)文件的“通知”或者“函復(fù)”中沒(méi)有任何對(duì)建設(shè)單位告知行政復(fù)議或者行政訴訟救濟(jì)權(quán)利的內(nèi)容。

(三)“建設(shè)單位環(huán)境違法而牽連退回”型

所謂建設(shè)單位環(huán)境違法而牽連退回環(huán)評(píng)文件，是指在建設(shè)單位正式提交環(huán)評(píng)文件之后，環(huán)保部門(mén)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位事先實(shí)施了“未批先建”的行為且還未完全改正，或者發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位未充分征求公眾意見(jiàn)，不論環(huán)評(píng)文件本身是否存在缺陷而作出退回環(huán)評(píng)文件的決定，直到建設(shè)單位違法行為被處罰并得到落實(shí)或者充分征求了公眾意見(jiàn)才可以重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。比如，在本文開(kāi)頭提及的原環(huán)境保護(hù)部退回山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，就屬于此種類(lèi)型之一。(14)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于退回山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的函》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2018〕187號(hào))。此種類(lèi)型的環(huán)評(píng)文件退回與前面的兩種類(lèi)型相比存在較大的差異，在實(shí)踐中有以下幾個(gè)方面的特征：

第一，從原因來(lái)看，以這種形式退回環(huán)評(píng)文件，不是因?yàn)榄h(huán)評(píng)文件本身存在質(zhì)量缺陷，而是因建設(shè)單位的環(huán)境違法行為引起的。其中，以“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文件以及2019年新修改的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》規(guī)定為典型。比如，在上文所提及的原環(huán)境保護(hù)部終止《山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》審批程序并退回環(huán)境影響報(bào)告書(shū)案例中，原環(huán)境保護(hù)部在退回函中只是指出其“未批先建”的違法事實(shí)，并沒(méi)有涉及該環(huán)評(píng)文件質(zhì)量存在的問(wèn)題。當(dāng)然，在實(shí)踐中，退回的原因也并非只是局限于建設(shè)單位存在“未批先建”的違法行為，其他相關(guān)違法行為也可能作為退回環(huán)評(píng)文件的依據(jù)。比如，2014年7月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布“環(huán)辦〔2014〕63號(hào)”文，對(duì)鞍山鋼鐵集團(tuán)公司化工總廠(chǎng)環(huán)境違法案件進(jìn)行掛牌督辦。在2015年8月，鑒于掛牌督辦仍未解除，原環(huán)境保護(hù)部決定退回鞍鋼集團(tuán)礦業(yè)公司東鞍山鐵礦二期擴(kuò)建工程項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。(15)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于退回鞍鋼集團(tuán)礦業(yè)公司東鞍山鐵礦二期擴(kuò)建工程項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的函》(環(huán)辦函〔2015〕1389號(hào))。不過(guò)，在2009年環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》第9條中只是規(guī)定，掛牌督辦期間，暫緩受理環(huán)評(píng)文件。其中，并未見(jiàn)到退回環(huán)評(píng)文件之規(guī)定。

第二，從目的來(lái)看，以這種形式退回環(huán)評(píng)文件的最終后果，同樣會(huì)導(dǎo)致本次環(huán)評(píng)文件審批程序的終止，這與環(huán)評(píng)文件不予批準(zhǔn)的效果大致相同，致使建設(shè)單位的申請(qǐng)審批目的落空。然而，以這種形式退回環(huán)評(píng)文件，由于直接的原因并非環(huán)評(píng)文件本身存在缺陷，其真正的目的是及時(shí)處罰建設(shè)單位的“未批先建”行為以及防止環(huán)評(píng)文件編制過(guò)程中公眾參與的“走過(guò)場(chǎng)”。通過(guò)追究“未批先建”行為的法律責(zé)任以及落實(shí)充分征求公眾意見(jiàn)與環(huán)評(píng)文件退回相“聯(lián)結(jié)”，促使有關(guān)環(huán)保部門(mén)和建設(shè)單位及時(shí)處理相關(guān)違法行為。比如，在原環(huán)境保護(hù)部2018年2月5日正式?jīng)Q定退回山東菏澤民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件之前，菏澤市環(huán)保部門(mén)就于2018年2月1日非常迅速地對(duì)“未批先建”行為實(shí)施了行政處罰。建設(shè)單位立即停止了工程建設(shè)，并于2018年2月13日及時(shí)上繳罰款。(16)唐明良、駱梅英：《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔?，載《法律科學(xué)》2016年第5期，第50頁(yè)。

第三，從程序來(lái)看，環(huán)保部門(mén)在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)之時(shí)，需要審查建設(shè)單位是否存在“未批先建”等環(huán)境違法行為以及違法行為是否得到糾正等情形；如果存在相關(guān)違法行為并未糾正，則不予受理環(huán)評(píng)文件；對(duì)于在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)存在上述問(wèn)題的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即終止審批，退回環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)，在責(zé)任追究完成前，不得通過(guò)其環(huán)評(píng)審批。當(dāng)然，如果環(huán)評(píng)文件進(jìn)入到技術(shù)評(píng)估階段，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)文件存在質(zhì)量缺陷的，環(huán)保部門(mén)也會(huì)在退回決定中將環(huán)境違法行為與環(huán)評(píng)文件存在的缺陷一并列舉說(shuō)明，這樣對(duì)于提升建設(shè)單位重新報(bào)批的環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量大有好處，也能避免出現(xiàn)因環(huán)評(píng)文件缺陷而退回的情形。比如，在原環(huán)境保護(hù)部辦公廳“環(huán)辦函〔2014〕791號(hào)”文中，首先就明確該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件未經(jīng)原環(huán)境保護(hù)部審批即擅自開(kāi)工建設(shè)，違法行為尚未查處完畢；其次又分別列舉了該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)存在的三個(gè)方面的缺陷；最后再?zèng)Q定退回該項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)。(17)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于不予批準(zhǔn)山西汾西瑞泰井礦正行煤業(yè)有限公司3.0Mt/a礦井兼并重組整合及配套選煤廠(chǎng)新建項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》(環(huán)辦函〔2014〕791號(hào))。需要說(shuō)明的是，該文件的名稱(chēng)盡管用的是“不予批準(zhǔn)”，但具體內(nèi)容卻是“退回”環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)。與其他類(lèi)型的退回環(huán)評(píng)文件程序一致的是，退回環(huán)評(píng)文件的決定是以國(guó)家環(huán)保部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)如“生態(tài)環(huán)境部辦公廳”名義作出的，且在退回環(huán)評(píng)文件的“通知”或者“函復(fù)”中，也沒(méi)有任何對(duì)建設(shè)單位申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟權(quán)利告知的內(nèi)容。

三、環(huán)評(píng)文件退回的合法性審視

從上文可以看出，環(huán)評(píng)文件的退回，無(wú)論是實(shí)踐層面的起源及其展開(kāi)，還是規(guī)范意義上的制度衍生，各級(jí)環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)行政都在“順其自然”地進(jìn)行著，盡管看起來(lái)對(duì)建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)似乎有些不利，但環(huán)保部門(mén)的退回決定并沒(méi)有掀起什么“波浪”。雖然這種退回決定在環(huán)保部門(mén)的主動(dòng)信息公開(kāi)下有部分被披露，但更多的隱形退回每天也還在不斷發(fā)生，卻鮮見(jiàn)建設(shè)單位為此尋求法律救濟(jì)。但在一個(gè)法治國(guó)理念日漸興盛的時(shí)代，環(huán)境行政行為的合法性當(dāng)是需要保持始終的定力，因?yàn)?，它時(shí)刻提醒著人們，對(duì)環(huán)境行政行為的任性給予高度的警惕，恰是對(duì)建設(shè)單位和社會(huì)公眾合法權(quán)益的最基本呵護(hù)。

(一)非正式環(huán)評(píng)文件退回的程序違法

1.非正式退回環(huán)評(píng)文件常態(tài)性及其緣由

與正式退回環(huán)評(píng)文件行為相比，非正式退回環(huán)評(píng)文件更具有常態(tài)性，也更有隱蔽性。之所以說(shuō)是常態(tài)化，是因?yàn)閺某＠韥?lái)說(shuō)，只要建設(shè)單位提交的環(huán)評(píng)文件存在質(zhì)量缺陷，也不問(wèn)其缺陷內(nèi)容和程度，環(huán)保部門(mén)都可以退回環(huán)評(píng)文件，且由于此種形式的退回具有非正式性，環(huán)保部門(mén)與建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)都可以通過(guò)內(nèi)部流程進(jìn)行，而外界并不知悉，因?yàn)榇朔N情形環(huán)保部門(mén)也是不會(huì)通過(guò)網(wǎng)站向外主動(dòng)公開(kāi)信息的。

2006年9月28日，原國(guó)家環(huán)?？偩洲k公廳發(fā)布“環(huán)辦〔2006〕112號(hào)”文，要求“對(duì)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題多、不足以說(shuō)明項(xiàng)目環(huán)境可行性的報(bào)告書(shū)(表)，負(fù)責(zé)審批的環(huán)保部門(mén)應(yīng)以書(shū)面形式直接予以退回、通報(bào)有關(guān)情況。”(18)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳關(guān)于東北電力設(shè)計(jì)院環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量問(wèn)題處理情況的通報(bào)》(環(huán)辦〔2006〕112號(hào))。從“環(huán)辦〔2006〕112號(hào)”文看，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)文的直接目的是針對(duì)“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)‘一版制’考核”問(wèn)題的，而要求“環(huán)保部門(mén)應(yīng)以書(shū)面形式直接予以退回”究竟是退回終結(jié)環(huán)評(píng)審批程序，還是退回補(bǔ)充再提交繼續(xù)審批程序，并不明確。因此，實(shí)踐中，原有環(huán)評(píng)審批程序內(nèi)運(yùn)行的“退回—補(bǔ)充—審批”模式，依舊大行其道。比如，在北京，“當(dāng)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量嚴(yán)重不合格或不能達(dá)到修改時(shí)限及深度要求時(shí)，88%的評(píng)估中心會(huì)以書(shū)面文件形式退回該環(huán)評(píng)文件?！?19)李楠、侯可斌、閻育梅、趙志杰：《北京市環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件質(zhì)量考核體系制定的思考》，載《環(huán)境保護(hù)》2014年第14期，第55頁(yè)。如果說(shuō)，在原國(guó)家環(huán)?？偩譀](méi)有要求退回環(huán)評(píng)文件重新報(bào)批之時(shí)，環(huán)保部門(mén)與建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間，面對(duì)環(huán)評(píng)缺陷問(wèn)題，對(duì)于行政審批過(guò)程中的退回、補(bǔ)充還能夠理解的話(huà)，那么為何之后還是會(huì)存在很多的隱形的退回、補(bǔ)充、再審批呢？究其原因，大概有以下兩點(diǎn)：

第一，對(duì)于環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，當(dāng)建設(shè)單位提交環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)后，環(huán)保部門(mén)要按照《行政許可法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等規(guī)定進(jìn)行受理、審查、作出決定，并且在不同階段還要履行相應(yīng)的信息公開(kāi)與公眾參與告知義務(wù)。環(huán)保部門(mén)在審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件存在缺陷需要修改補(bǔ)充，如果采取正式退回環(huán)評(píng)文件的方式，則此次環(huán)評(píng)審批程序終結(jié)，當(dāng)建設(shè)單位補(bǔ)充修改完善環(huán)評(píng)文件重新申請(qǐng)時(shí)，環(huán)保部門(mén)還要再一次受理、審查并作出決定；同時(shí)也還要再次履行信息公開(kāi)與公眾參與告知義務(wù)。這也要消耗環(huán)保部門(mén)一定的時(shí)間和精力。對(duì)于這樣的程序，環(huán)保部門(mén)往往是比較消極應(yīng)付的，這也與環(huán)保部門(mén)的審批任務(wù)繁重有一定的關(guān)系。

第二，在環(huán)保部門(mén)和建設(shè)單位看來(lái)，只要環(huán)評(píng)文件質(zhì)量問(wèn)題不屬于法律禁止項(xiàng)目建設(shè)情形，都是可以通過(guò)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)修改補(bǔ)充來(lái)完善的，遲早總會(huì)審批的，沒(méi)有必要在審批程序上“推倒重來(lái)”。這種非正式退回環(huán)評(píng)文件的行為，由于是在一個(gè)環(huán)評(píng)審批程序中進(jìn)行的，無(wú)論中間退回幾次，除了環(huán)保部門(mén)、建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，外界并不知情，即便是環(huán)保部門(mén)最終作出審批的決定并向社會(huì)公告，社會(huì)公眾也難以發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批過(guò)程的“退回”行為。在程序與效率之間的關(guān)系問(wèn)題上，很多環(huán)保部門(mén)最終往往優(yōu)先選擇了效率。雖然說(shuō)在法律實(shí)施中，效率與程序確實(shí)存在一定沖突，(20)正如韋德所說(shuō)，“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙，這是自然而然的。確實(shí)，自然正義規(guī)則限制了行政活動(dòng)的自由，遵循這些規(guī)則須花費(fèi)一定的時(shí)間與金錢(qián)?！盵英]韋德:《行政法》,徐炳等譯,中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版,第94頁(yè)。但這種看似有了“效率”的審批行為，卻是難以獲得合法性的認(rèn)知。

2.非正式退回環(huán)評(píng)文件的法律風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)踐中的環(huán)評(píng)文件退回決定，往往并沒(méi)有正式的書(shū)面文件，且環(huán)保部門(mén)也沒(méi)有真正理解“及時(shí)退回建設(shè)單位，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)修改完成重新報(bào)批”的意思。實(shí)質(zhì)上，即便采用環(huán)評(píng)文件退回決定，也是表明該申請(qǐng)?jiān)S可程序結(jié)束了，建設(shè)單位根據(jù)退回意見(jiàn)進(jìn)一步修改完善環(huán)評(píng)文件，再重新向環(huán)保部門(mén)提出申請(qǐng)，環(huán)保部門(mén)也應(yīng)當(dāng)重新按照受理、審查、告知和決定程序進(jìn)行。但是，地方環(huán)保部門(mén)往往將退回程序簡(jiǎn)單化，在建設(shè)單位修改重新提交環(huán)評(píng)文件時(shí)，并沒(méi)有重新按照申請(qǐng)、受理、告知、審查和審批決定來(lái)實(shí)施行政許可。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，一般都是環(huán)保部門(mén)工作人員為了省事，認(rèn)為反正是對(duì)修改后的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審批，且退回環(huán)評(píng)文件決定通常也不對(duì)外，第三人無(wú)從知曉，而建設(shè)單位也是沒(méi)有異議的，因?yàn)樾薷暮蟓h(huán)評(píng)文件基本上都能夠得到環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)，但“程序迅速化也應(yīng)受到一定的限制，其中首要的限制是依法行政原則，行政機(jī)關(guān)本予其程序裁量而采取之任何有助于程序迅速推行的措施，皆不得違法。”(21)傅玲靜：《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法之改革——淺談行政程序迅速原則》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》2004年第6期，第23-24頁(yè)。

將本來(lái)兩個(gè)行政許可程序合并在一個(gè)行政許可程序之中，行政機(jī)關(guān)將面臨很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，在整個(gè)行政許可過(guò)程中，會(huì)存在兩份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的文本：一份是建設(shè)單位在申請(qǐng)時(shí)提交的，由環(huán)保部門(mén)受理后對(duì)外公示的文本；另外一份是建設(shè)單位在環(huán)保部門(mén)退回后修改的文本，且這兩個(gè)文本通常有較大的差異。如果差異不大，環(huán)保部門(mén)也就不需要采用退回方式了。此種情況下，一旦該建設(shè)項(xiàng)目行政許可第三人依法提起行政訴訟，環(huán)保部門(mén)必然面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槿绻ㄔ簩?duì)第三人提交的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審查，那么，該環(huán)評(píng)文件因存在明顯缺陷而導(dǎo)致行政許可決定錯(cuò)誤；但如果法院對(duì)環(huán)保部門(mén)提供的修改后的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審查，又陷入行政許可程序違法的困境，因?yàn)樾薷暮蟮沫h(huán)評(píng)文件，環(huán)保部門(mén)根本就提供不了該環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)、受理、審查等程序證據(jù)，同樣也會(huì)導(dǎo)致因行政許可程序違法而撤銷(xiāo)該環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批之決定。畢竟現(xiàn)在法定程序的遵守已是共識(shí)，即便無(wú)法定行政程序之規(guī)范，正當(dāng)程序理念同樣發(fā)揮約束行政行為之功效。比如，最高人民法院行政庭公布的第104號(hào)案例“趙博訴平邑縣人民政府土地行政復(fù)議案”，就“可視為法院從行為單行法的原則性條款來(lái)推導(dǎo)出正當(dāng)程序法定依據(jù)的范例”，“它闡述作為原理的正當(dāng)程序的普世價(jià)值”。(22)蔣紅珍：《正當(dāng)程序原則司法適用的正當(dāng)性：回歸規(guī)范立場(chǎng)》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第3期，第55頁(yè)。該判決書(shū)強(qiáng)調(diào)：“從行政法治角度來(lái)說(shuō)，即使法律沒(méi)有程序規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)?shù)某绦颉且婪ㄐ姓仨氉裱淖畹偷某绦蛞?，達(dá)不到這個(gè)要求，也應(yīng)當(dāng)視為程序違法。”(23)最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》(第3卷)，中國(guó)法制出版社2013年版，第118-121頁(yè)。

又如，在“肖愷平訴蘇州市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政許可案”中，案涉加油站項(xiàng)目環(huán)評(píng)相關(guān)資料于2015年7月31日由被告窗口收文，并于當(dāng)天進(jìn)行受理公示；該項(xiàng)目環(huán)評(píng)受理公示結(jié)束后，于2015年8月13日進(jìn)行擬審批前公示，公示天數(shù)為5個(gè)工作日；在審批過(guò)程中，因環(huán)評(píng)文件存在缺陷，2015年8月31日被告決定退回環(huán)評(píng)文件，并告知環(huán)評(píng)單位，環(huán)評(píng)單位接受并于2015年9月2日取回相關(guān)環(huán)評(píng)材料。該項(xiàng)目環(huán)評(píng)材料補(bǔ)充后，于2015年9月14日重新報(bào)至窗口，但被告未再次進(jìn)行受理公示和審批前公示并于2015年9月21日作出審批意見(jiàn)。據(jù)此，法院判決確認(rèn)被告蘇州市環(huán)境保護(hù)局作出的審批意見(jiàn)違法。(24)參見(jiàn)蘇州市姑蘇區(qū)人民法院行政判決書(shū)，(2016)蘇0508行初281號(hào)。

(二)環(huán)評(píng)文件缺陷退回于法無(wú)據(jù)及其告知缺失

本文所稱(chēng)的環(huán)評(píng)文件退回包括質(zhì)量缺陷和違法行為牽連兩種類(lèi)型，但這里主要是指環(huán)評(píng)文件因缺陷問(wèn)題而退回，它在實(shí)踐中往往并非隱形，大多數(shù)環(huán)保部門(mén)在其官方網(wǎng)站上進(jìn)行公示，因?yàn)閲?guó)家環(huán)保部門(mén)在有關(guān)規(guī)范性文件中有此要求。從環(huán)保部和各省環(huán)保廳退回環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的實(shí)踐看，多年來(lái)并沒(méi)有引發(fā)很多建設(shè)單位的申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，這是因?yàn)榻ㄔO(shè)單位通過(guò)補(bǔ)充完善環(huán)評(píng)文件后，其環(huán)評(píng)文件一般重新報(bào)批也能夠通過(guò)，但是，其合法性還是值得懷疑的。

1.環(huán)評(píng)文件缺陷退回于法無(wú)據(jù)

在前面對(duì)環(huán)評(píng)文件缺陷退回的規(guī)范性文件考察以及實(shí)踐展開(kāi)中，不難發(fā)現(xiàn)，其程序法上的表現(xiàn)為，環(huán)評(píng)文件通過(guò)申請(qǐng)、受理、評(píng)估、審查，發(fā)現(xiàn)其存在質(zhì)量缺陷，然后環(huán)保部門(mén)作出退回決定，并終結(jié)本次環(huán)評(píng)程序?？陀^(guān)地說(shuō)，在我國(guó)《行政許可法》中，并未確立審批機(jī)關(guān)在行政許可中退回申請(qǐng)材料制度。當(dāng)然，如果是建設(shè)單位在行政許可過(guò)程中，主動(dòng)提出撤回環(huán)評(píng)申請(qǐng)材料的，法律上是否允許，在《行政許可法》中也無(wú)明文規(guī)定。不過(guò)，由于環(huán)評(píng)文件的審批屬于受益性行政行為，建設(shè)單位自主放棄獲得行政許可的權(quán)利，應(yīng)該是法律沒(méi)有禁止的行為。因此，在實(shí)踐中，就需要對(duì)環(huán)保部門(mén)退回環(huán)評(píng)文件的行為進(jìn)行區(qū)分。對(duì)于建設(shè)單位主動(dòng)申請(qǐng)退回環(huán)評(píng)文件的，環(huán)保部門(mén)可以作出退回環(huán)評(píng)文件的決定并送達(dá)。此種情況下的退回決定，并沒(méi)有侵害建設(shè)單位的利益，且退回環(huán)評(píng)文件的決定起到終止本次環(huán)評(píng)許可程序的作用，如建設(shè)單位繼續(xù)申請(qǐng)，則須重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件。這種類(lèi)型在實(shí)踐中并不鮮見(jiàn)。

在無(wú)申請(qǐng)人主動(dòng)要求退回環(huán)評(píng)文件情形下，環(huán)保部門(mén)決定退回環(huán)評(píng)文件，對(duì)于這種退回決定行為的性質(zhì)，就需要放在行政許可程序之中來(lái)考察，而《行政許可法》則是衡量其是否合法的法律依據(jù)。我國(guó)《行政許可法》第38條規(guī)定的行政許可行為結(jié)果，只有作出準(zhǔn)予或者不予準(zhǔn)予的書(shū)面決定，沒(méi)有申請(qǐng)材料的退回程序，且在作出不予準(zhǔn)予的決定時(shí)，要說(shuō)明理由，并且同時(shí)告知申請(qǐng)人有行政救濟(jì)的權(quán)利。環(huán)評(píng)文件退回決定，在《行政許可法》中沒(méi)有任何法律依據(jù)，但其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的決定。

2.環(huán)評(píng)文件退回決定的權(quán)利告知缺失

因建設(shè)單位環(huán)評(píng)文件質(zhì)量缺陷而退回，對(duì)于環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，它本身就是一種行政決定，且這種決定很顯然對(duì)建設(shè)單位是不利的。從實(shí)踐中來(lái)看，它在程序上也同樣存在不合法之處。

第一，在環(huán)保部門(mén)作出退回環(huán)評(píng)文件的決定中，沒(méi)有說(shuō)明退回環(huán)評(píng)文件的法律依據(jù)，即未說(shuō)明理由。之所以要在法律上設(shè)定行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明義務(wù)，是因?yàn)椤霸撜f(shuō)明理由構(gòu)成了不予行政許可決定的一部分，不僅可以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我拘束功能和對(duì)相對(duì)人的說(shuō)服功能，而且構(gòu)成了司法審查的基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)進(jìn)行自我拘束與外在拘束的雙重拘束。(25)趙銀翠：《論行政行為說(shuō)明理由——以行政過(guò)程為視角》，載《法學(xué)雜志》2010年第1期，第131頁(yè)。但在原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布的“環(huán)辦函〔2010〕174號(hào)”文中，(26)《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于退回四川省成都危險(xiǎn)廢物處置中心環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的通知》(環(huán)辦函〔2010〕174號(hào))中指出：“你公司四川省成都危險(xiǎn)廢物處置中心擬選廠(chǎng)址由優(yōu)質(zhì)肉雞集中養(yǎng)殖區(qū)項(xiàng)目使用，廠(chǎng)址用地與龍泉驛區(qū)批復(fù)的優(yōu)質(zhì)肉雞集中養(yǎng)殖區(qū)項(xiàng)目存在沖突；報(bào)告書(shū)未對(duì)二噁英類(lèi)物質(zhì)進(jìn)行現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)地表水和地下水利用現(xiàn)狀及保護(hù)目標(biāo)調(diào)查不足。因此，我部決定退回報(bào)告書(shū)。”雖然也列舉了該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)存在的兩個(gè)方面的問(wèn)題，但是沒(méi)有明確說(shuō)明，由于這方面的缺陷需要退回環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的理由或者法律依據(jù)。如此，既不能實(shí)現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)人的教育說(shuō)服功能，也難以達(dá)到對(duì)環(huán)保部門(mén)行使環(huán)評(píng)審批權(quán)力的約束。

第二，環(huán)保部門(mén)在作出退回環(huán)評(píng)文件行政決定之前，沒(méi)有告知申請(qǐng)人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)；同時(shí)，在作出的退回環(huán)評(píng)文件決定書(shū)中，也沒(méi)有行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)權(quán)利的告知。在《行政許可法》中，對(duì)于不予行政許可的決定書(shū)，不僅要用書(shū)面形式，而且應(yīng)告知申請(qǐng)人享有行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利。如果環(huán)保部門(mén)不予告知，會(huì)使得其作出的不予批準(zhǔn)的行政決定構(gòu)成程序違法，進(jìn)而可能面臨被上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法院撤銷(xiāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)。雖然說(shuō)退回環(huán)評(píng)文件行為與不予批準(zhǔn)環(huán)評(píng)文件行為不同，但實(shí)質(zhì)上都是一樣的。對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，環(huán)評(píng)文件申請(qǐng)審批目的落空，而其申辯和救濟(jì)權(quán)利理應(yīng)不受侵害。(27)正如學(xué)者所言，“行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，不僅要使利害關(guān)系人知曉行政行為，而且還要讓他知曉所享有的法律權(quán)利，以保障他能夠充分地行使申辯權(quán)利與救濟(jì)權(quán)利，抵抗行政主體違法行使行政權(quán)，同時(shí)達(dá)到監(jiān)督行政執(zhí)法的目的?！泵险殃?yáng)、趙鋒：《論行政告知制度》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期，第16頁(yè)。

3.環(huán)評(píng)文件退回后的重新報(bào)批程序缺陷

對(duì)于因環(huán)評(píng)文件缺陷而退回的決定，除了環(huán)保部門(mén)在作出退回決定時(shí)存在的程序缺失外，一般也都要求申請(qǐng)人及其環(huán)評(píng)單位補(bǔ)充修改環(huán)評(píng)文件重新報(bào)批。雖然退回環(huán)評(píng)與重新報(bào)批屬于兩個(gè)不同階段的行政許可程序，但畢竟是因?yàn)橥粋€(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，且重新報(bào)批的環(huán)評(píng)文件是在上一回環(huán)評(píng)行政許可認(rèn)定缺陷的基礎(chǔ)上進(jìn)行的補(bǔ)充，因此，這在客觀(guān)上就會(huì)使得申請(qǐng)人與環(huán)保部門(mén)忽視或者弱化重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件的程序。對(duì)于重新報(bào)批環(huán)評(píng)文件的程序缺陷，如果利害關(guān)系人通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟來(lái)表達(dá)利益訴求，則環(huán)保部門(mén)將很難通過(guò)行政正當(dāng)程序的司法審查。

比如，在“盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政許可案”中，法院判決撤銷(xiāo)了環(huán)保部門(mén)作出的蕭環(huán)建(2012)1070號(hào)具體行政行為。(28)法院判決認(rèn)為：“即使被告確實(shí)是2012年4月23日受理了第三人的申請(qǐng)，由于需要審批的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)(報(bào)批稿)此時(shí)尚未編制完成，被告主張的受理行為亦不合法。被告在《承諾案件受理通知書(shū)》中明確表示第三人向其申請(qǐng)環(huán)評(píng)審批的時(shí)間是2012年6月28日，而被告于同日即作出被訴《審查意見(jiàn)函》，對(duì)案涉環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)予以批準(zhǔn)，其行為明顯違反《浙江省辦法》第二十二條關(guān)于環(huán)評(píng)審批行政機(jī)關(guān)在審批環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)行公示和公眾調(diào)查的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成嚴(yán)重違反法定程序?！焙贾菔惺捝絽^(qū)人民法院行政判決書(shū)，(2013)杭蕭行初字第6號(hào)。該案盡管在判決書(shū)中沒(méi)有明示案涉環(huán)評(píng)文件系退回再重新報(bào)批，但從判決書(shū)揭示的事實(shí)內(nèi)容來(lái)看，實(shí)際上此案為同一建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的兩次申請(qǐng)審批，只是在第一次申請(qǐng)審批過(guò)程中，被告通過(guò)公示也征求了公眾意見(jiàn)，通過(guò)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的技術(shù)審查確認(rèn)環(huán)評(píng)文件存在重大質(zhì)量缺陷，達(dá)不到審批要求，予以退回修改，后再技術(shù)審查，再退回修改。也可以認(rèn)為第一次申請(qǐng)審批是以退回環(huán)評(píng)文件而非用“不予批準(zhǔn)”形式終結(jié)環(huán)評(píng)審批程序的，否則也就不會(huì)存在第二次的申請(qǐng)與受理。而被告在第二次受理建設(shè)單位經(jīng)第二次修改后的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)后，認(rèn)為在前面受理、審查、公告征求公眾意見(jiàn)的義務(wù)實(shí)際上已經(jīng)履行，不需要再次重復(fù)履行行政許可相應(yīng)程序，就直接批準(zhǔn)了環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)。法院在進(jìn)行司法審查時(shí)，實(shí)際上并非將兩個(gè)獨(dú)立的行政許可行為一并進(jìn)行審查。因?yàn)樵嬉蟪蜂N(xiāo)的是被告第二個(gè)行政審批決定，且對(duì)于第二個(gè)環(huán)評(píng)文件的行政審批，從其外觀(guān)上看，有申請(qǐng)人申請(qǐng)、被告的受理與審批決定，只是行政程序存在違法，撤銷(xiāo)也沒(méi)有什么問(wèn)題。因此，法院對(duì)被告主張的已履行程序上的法定義務(wù)之主張不予采信，理由很簡(jiǎn)單，第一次審批程序與第二次無(wú)關(guān)，被告在公示時(shí)案涉環(huán)評(píng)文件尚未編制完成，不具備公示條件。其實(shí)，在此種情形下，作為被告的環(huán)保部門(mén)面臨的是雙重?cái)≡V的風(fēng)險(xiǎn)，如果原告要對(duì)這兩個(gè)獨(dú)立的行政許可行為提起行政訴訟，被告都會(huì)敗訴。因此，環(huán)保部門(mén)在環(huán)評(píng)審批過(guò)程中，要時(shí)刻意識(shí)到“行政程序的內(nèi)在價(jià)值體現(xiàn)的是對(duì)有關(guān)人的基本權(quán)利、自由和尊嚴(yán)的持久關(guān)注，因此就不會(huì)隨個(gè)案實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)而失效?！?29)崔卓蘭、曹中海：《論行政程序的內(nèi)在價(jià)值——基于對(duì)行政程序底線(xiàn)倫理的探索》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第3期，第65頁(yè)。

(三)退回環(huán)評(píng)文件中的行政“不當(dāng)聯(lián)結(jié)”

在建設(shè)單位存在行為違法性的情形下，環(huán)保部門(mén)并非基于環(huán)評(píng)文件本身質(zhì)量缺陷而將其退回有一定的特殊性。由于此類(lèi)型下的環(huán)評(píng)文件退回包括“未批先建”違法型和“公眾參與”不充分型，它們之間的適用情形存在差異，對(duì)其合法性討論也需要分別展開(kāi)。

1.將“未批先建”行為追責(zé)與環(huán)評(píng)審批相“聯(lián)結(jié)”不具有正當(dāng)性

在行政法理論中，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止是指行政機(jī)關(guān)“對(duì)相對(duì)人造成不利益所采取的手段必須與行政機(jī)關(guān)所追求的目的之間有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系存在，以維護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，并使相對(duì)人能心悅誠(chéng)服地接受行政行為的拘束?！?30)郭慶珠：《論不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則對(duì)行政管理創(chuàng)新的規(guī)制——以創(chuàng)新的法律界限為歸宿》，載《學(xué)術(shù)探索》2010年第6期，第42頁(yè)。不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止是行政法的一項(xiàng)基本原則，它不僅適用于行政處罰、給付等具體行政行為領(lǐng)域，也需要在立法設(shè)計(jì)上予以貫徹，其基本內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)所追求之目的與其所采取的手段之間若缺乏事理上的關(guān)聯(lián)，則不能強(qiáng)行加以聯(lián)結(jié)。(31)參見(jiàn)城仲模主編：《行政法之一般法律原則(一)》，三民書(shū)局1999年版，第221頁(yè)。根據(jù)原環(huán)保部“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文的要求，對(duì)于“未批先建”項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件，在建設(shè)單位違法行為追責(zé)未到位的情況下，環(huán)保部門(mén)對(duì)其環(huán)評(píng)文件不受理，受理后再退回的行為不具有正當(dāng)性。

第一，建設(shè)單位存在“未批先建”的違法行為與其申請(qǐng)環(huán)評(píng)文件審批行為之間沒(méi)有法律上的關(guān)聯(lián)性，更不是環(huán)保部門(mén)審批其環(huán)評(píng)文件的法定條件。建設(shè)單位如果實(shí)施“未批先建”行為，自然有相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)其適用，并由環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政處罰，而不應(yīng)該與其他申請(qǐng)環(huán)評(píng)審批行為相聯(lián)結(jié)。

第二，環(huán)保部門(mén)退回環(huán)評(píng)文件行為，不僅侵害了建設(shè)單位依法申請(qǐng)并獲得行政許可的權(quán)利，同時(shí)也由于退回環(huán)評(píng)文件而等待“未批先建”行為被追責(zé)到位而遲延申請(qǐng)人的項(xiàng)目審批，并可能導(dǎo)致申請(qǐng)人相關(guān)利益之損害。行政機(jī)關(guān)通過(guò)公權(quán)力的運(yùn)行強(qiáng)制行政相對(duì)人履行與其行政目的不相關(guān)的義務(wù)，就很容易使得公民的合法利益受到侵害。因?yàn)閷?duì)建設(shè)單位“未批先建”行為的認(rèn)定、處罰以及執(zhí)行等都需要時(shí)間，特別是一旦建設(shè)單位對(duì)此有異議并尋求行政復(fù)議或者行政訴訟，將是漫長(zhǎng)的等待，而環(huán)保部門(mén)的退回環(huán)評(píng)行為，在客觀(guān)上形成對(duì)建設(shè)單位的一種制度“壓迫”。而這也與近年來(lái)環(huán)評(píng)審批制度改革，強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批效率，減輕建設(shè)單位負(fù)擔(dān)之價(jià)值取向相違背。

第三，此種退回環(huán)評(píng)文件的行為，也將使得環(huán)保部門(mén)面臨司法審查敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橐罁?jù)我國(guó)《行政許可法》的規(guī)定，不可任意增設(shè)行政許可的前置條件，“對(duì)于增設(shè)條件構(gòu)成不當(dāng)聯(lián)結(jié)的許可行為，法院可以直接依據(jù)《行政許可法》相關(guān)條文進(jìn)行審理、裁判?！?32)王留一：《禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則：內(nèi)涵界定與司法適用》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期，第48-49頁(yè)。雖然在現(xiàn)實(shí)中，針對(duì)環(huán)保部門(mén)的強(qiáng)行“聯(lián)結(jié)”追責(zé)，通常建設(shè)單位為了早日獲得項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的審批通過(guò)，大都會(huì)采取“息事寧人”的態(tài)度，甚至快速配合環(huán)保部門(mén)對(duì)“未批先建”行為的追責(zé)。比如，在前面提到的菏澤牡丹機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資有限公司在環(huán)評(píng)文件被退回后，就非?？焖俚亟邮懿⒗U納了近二千萬(wàn)元的行政罰款，(33)參見(jiàn)《罰款1989萬(wàn)元 環(huán)保部重新受理菏澤機(jī)場(chǎng)環(huán)評(píng)》，載第一環(huán)評(píng)網(wǎng)2018年3月12日，http://www.d1ea.com/front/article/4531.html，2021年3月25日訪(fǎng)問(wèn)。以換取重新向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)審批其環(huán)評(píng)文件之權(quán)利。但是，也會(huì)有建設(shè)單位通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。在“華爾潤(rùn)玻璃公司訴江門(mén)市蓬江區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)評(píng)行政許可案”中，蓬江區(qū)環(huán)保局一直強(qiáng)調(diào)是依據(jù)環(huán)境保護(hù)部辦公廳“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文作出退回建設(shè)單位的環(huán)評(píng)文件的，一審法院最終判決撤銷(xiāo)了蓬江區(qū)環(huán)保局的退回決定，其理由是環(huán)保部門(mén)沒(méi)有按照“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文設(shè)定的退回環(huán)評(píng)文件的適用條件作出決定。(34)參見(jiàn)廣東省江門(mén)市江海區(qū)人民法院行政判決書(shū)，(2018)粵0704行初315號(hào)。二審法院雖然維持了一審法院的撤銷(xiāo)判決，但理由完全不同，其并沒(méi)有適用“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文件，而是適用了環(huán)境保護(hù)部辦公廳于2018年2月24日作出的《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2018〕18號(hào))，并據(jù)此排除適用了“環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)”文件中的退回環(huán)評(píng)文件的規(guī)定。(35)參見(jiàn)廣東省江門(mén)市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)，(2019)粵07行終26號(hào)。從同一案件不同層級(jí)法院對(duì)環(huán)評(píng)文件退回的法律選擇適用可以看出，“一系列僅為對(duì)付一時(shí)變故而制定的特定措施?！藗?cè)跒閷?lái)安排交易或制定計(jì)劃的時(shí)候，就會(huì)無(wú)從確定昨天的法律是否成為明天的法律。”(36)[美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第326頁(yè)。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是“反復(fù)無(wú)常、捉摸不定的行政行為難免藏污納垢?！?37)崔卓蘭、曹中海：《論行政程序的內(nèi)在價(jià)值——基于對(duì)行政程序底線(xiàn)倫理的探索》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第3期，第68頁(yè)。

2.以環(huán)評(píng)公眾參與不充分為由退回環(huán)評(píng)文件依據(jù)不充分

在環(huán)評(píng)文件編制過(guò)程中，公眾參與形式化問(wèn)題一直很?chē)?yán)重。但從現(xiàn)有公開(kāi)的資料來(lái)看，在以往的環(huán)評(píng)審批實(shí)踐中，因環(huán)評(píng)公眾參與缺陷而退回環(huán)評(píng)文件的案例很少。比如，在2012年8月8日，原環(huán)保部將新疆紫光永利精細(xì)化工有限公司5萬(wàn)噸/年氰化鈉項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)退回。其原因是，該項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與代表性不充分。(38)參見(jiàn)郄建榮：《環(huán)評(píng)報(bào)告公眾參與不充分被退回》，載《法制日?qǐng)?bào)》2012年8月9日，第6版。實(shí)際上這個(gè)案件中退回主要還是因?yàn)榄h(huán)評(píng)文件質(zhì)量本身存在嚴(yán)重缺陷。

在修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，立法者意識(shí)到環(huán)評(píng)公眾參與的重要性，因此，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第56條中，一方面要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)充分征求公眾意見(jiàn)；另一方面則要求環(huán)保部門(mén)“發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)”。從文義上來(lái)看，此條款是法律授權(quán)環(huán)保部門(mén)責(zé)令建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)，但并沒(méi)有涉及建設(shè)單位提交的環(huán)評(píng)文件審批問(wèn)題，也未涉及環(huán)保部門(mén)以此為由退回環(huán)評(píng)文件。

真正將公眾參與是否充分與環(huán)評(píng)文件退回“聯(lián)結(jié)”的，是2019年1月1日實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，這也是我國(guó)從規(guī)章層面正式規(guī)定環(huán)評(píng)文件退回的法律規(guī)范。(39)根據(jù)該《辦法》的規(guī)定，建設(shè)單位向環(huán)保部門(mén)報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，應(yīng)當(dāng)組織編寫(xiě)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與說(shuō)明，在申請(qǐng)報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具公眾參與說(shuō)明。環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與說(shuō)明內(nèi)容和格式是否符合要求、公眾參與程序是否符合規(guī)定進(jìn)行審查。經(jīng)綜合考慮收到的公眾意見(jiàn)、相關(guān)舉報(bào)及處理情況、公眾參與審查結(jié)論等，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見(jiàn)，退回環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。很顯然，《辦法》是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第56條的規(guī)定來(lái)確立環(huán)評(píng)文件退回制度的，其目的是將環(huán)評(píng)文件的審批與公眾參與落實(shí)進(jìn)行掛鉤，迫使建設(shè)單位重視環(huán)評(píng)文件編制中的公眾參與，特別是在2017年后“公眾參與說(shuō)明”從環(huán)評(píng)文件中被剝離，不再構(gòu)成環(huán)評(píng)文件內(nèi)容的一個(gè)部分，這使得環(huán)保部門(mén)擔(dān)心公眾參與將會(huì)被虛置。然而，這樣的制度安排是否合理，是值得進(jìn)一步推敲的。

第一，雖然環(huán)評(píng)文件編制中公眾參與有其獨(dú)有的價(jià)值，且其與環(huán)評(píng)文件審批制度具有關(guān)聯(lián)性，但卻是不同的法律制度，這也可以從近年來(lái)修改環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則以及《環(huán)境保護(hù)法》修訂中得到驗(yàn)證。環(huán)保部門(mén)審批的是環(huán)評(píng)文件，不是環(huán)評(píng)公眾參與說(shuō)明。環(huán)評(píng)文件是否符合審批的要求，是受《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定的條件所規(guī)制，而環(huán)保部門(mén)在審查公眾參與說(shuō)明時(shí)，是受環(huán)評(píng)公眾參與法律規(guī)范約束，發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在未履行公眾參與方面法定義務(wù)時(shí)，可以通過(guò)行政命令或者行政處罰來(lái)制裁建設(shè)單位，而不是置《行政許可法》審批程序于不顧，作出退回環(huán)評(píng)文件的決定。

第二，從《環(huán)境保護(hù)法》第56條中的規(guī)定來(lái)看，似乎也并不能夠推導(dǎo)出有退回環(huán)評(píng)文件之意。該條中有兩款內(nèi)容：第1款主要規(guī)定建設(shè)單位在編制環(huán)評(píng)文件時(shí)要向公眾說(shuō)明情況，充分征求其意見(jiàn)。這是對(duì)建設(shè)單位設(shè)定信息公開(kāi)與征求公眾意見(jiàn)的義務(wù)。第2款則是為負(fù)責(zé)審批環(huán)評(píng)文件的部門(mén)設(shè)定環(huán)評(píng)文件信息公開(kāi)與監(jiān)督建設(shè)單位履行征求公眾意見(jiàn)的義務(wù)。如果要將這兩款結(jié)合起來(lái)看，也可以解釋為，當(dāng)環(huán)保部門(mén)“發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)?！碑?dāng)然，這里的環(huán)保部門(mén)“發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)”是在什么階段，則是理解和適用該條款的關(guān)鍵。由于環(huán)評(píng)制度可以分為編制階段與審批階段，那么此處的“發(fā)現(xiàn)”時(shí)間點(diǎn)，既可以在編制階段，也可以在審批階段。但這兩個(gè)階段在適用“責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)”上存在非常大的差異。應(yīng)該說(shuō)，將環(huán)保部門(mén)“發(fā)現(xiàn)”解釋為在環(huán)評(píng)文件編制階段，可能更符合立法本意以及具有相應(yīng)的可操作性。因?yàn)椋瑢?duì)于建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)的義務(wù)履行，環(huán)保部門(mén)是有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)的，且還可以通過(guò)公眾舉報(bào)來(lái)獲取建設(shè)單位“未充分征求公眾意見(jiàn)”的信息，從而責(zé)令建設(shè)單位改正違法行為。

第三，將“發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)”界定在環(huán)評(píng)文件進(jìn)入審批階段，既無(wú)法定依據(jù)，也無(wú)必要。雖然環(huán)保部門(mén)通過(guò)受理申請(qǐng)而獲取環(huán)評(píng)文件以及附具的公眾參與說(shuō)明，建設(shè)單位未充分征求公眾意見(jiàn)的行為在環(huán)評(píng)文件審批階段更容易“發(fā)現(xiàn)”，但如果將其與環(huán)評(píng)文件退回“聯(lián)結(jié)”，不僅與《環(huán)境保護(hù)法》第56條的規(guī)定不相吻合，也違背《行政許可法》的審批程序之規(guī)定。因?yàn)樵凇董h(huán)境保護(hù)法》第56條中，只是要求環(huán)保部門(mén)“責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)”，而并沒(méi)有授予環(huán)保部門(mén)退回環(huán)評(píng)文件的權(quán)限，作為下位法的《辦法》擴(kuò)大了法律適用之范圍，實(shí)際上構(gòu)成上下位法律規(guī)范的抵觸。(40)此處實(shí)際上是《辦法》擴(kuò)大了環(huán)保部門(mén)在發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在未充分征求公眾意見(jiàn)情形下的行政處理措施。關(guān)于上下位法律規(guī)范相抵觸的認(rèn)定問(wèn)題，請(qǐng)參見(jiàn)孔祥?。骸斗山忉屌c適用方法》，中國(guó)法制出版社2017年版，第568-578頁(yè)。另外，與其他類(lèi)型退回環(huán)評(píng)文件的前提不同的是，此種情形下的退回并非建設(shè)單位環(huán)評(píng)文件存在缺陷，這也與《行政許可法》規(guī)定的審批程序相違背。還有重要的一點(diǎn)是，在環(huán)評(píng)文件審批階段因公眾參與不充分而退回環(huán)評(píng)文件也是沒(méi)有必要的，甚至曲解了法律上強(qiáng)調(diào)公眾參與之價(jià)值取向。因?yàn)槿绻怯捎谠诃h(huán)評(píng)文件編制階段公眾參與的不充分導(dǎo)致環(huán)評(píng)文件本身存在重大缺陷，則環(huán)保部門(mén)完全不用所謂退回決定，而是直接作出不予批準(zhǔn)的決定就實(shí)現(xiàn)了目的。正如有學(xué)者在考察我國(guó)環(huán)評(píng)制度改革時(shí)所言，“不管是法定的抑或事實(shí)的‘互為接力’，客觀(guān)上都導(dǎo)致程序的紊亂和相對(duì)人程序成本的增大。”(41)唐明良、駱梅英：《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔罚d《法律科學(xué)》2016年第5期，第50頁(yè)。尤其是，在審批階段責(zé)令建設(shè)單位重新征求公眾意見(jiàn)，也沒(méi)有必要。因?yàn)楣妳⑴c不僅在環(huán)評(píng)文件編制過(guò)程中存在，而且還延伸到環(huán)評(píng)文件的審批階段，也就是說(shuō)，環(huán)保部門(mén)依據(jù)《行政許可法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，在環(huán)評(píng)文件受理階段、審查階段以及作出決定階段都存在征求公眾與利害關(guān)系人意見(jiàn)的法定義務(wù)。(42)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第24條規(guī)定：“在生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)受理環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后和作出審批決定前的信息公開(kāi)期間，公民、法人和其他組織可以依照規(guī)定的方式、途徑和期限，提出對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審批的意見(jiàn)和建議，舉報(bào)相關(guān)違法行為。生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)收到的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理?！北匾獣r(shí)，環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)適當(dāng)方式向公眾反饋意見(jiàn)采納情況。從某種程度上來(lái)說(shuō)，此階段的環(huán)保部門(mén)征求公眾與利害關(guān)系人意見(jiàn)更為重要，能夠彌補(bǔ)建設(shè)單位在編制環(huán)評(píng)文件階段的公眾參與之缺陷。如果此階段未發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件本身不存在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定的不予審批情形，則不論是否“發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)”，都不影響對(duì)環(huán)評(píng)文件的審批決定。(43)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》第26條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)參考收到的公眾意見(jiàn)，依照相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。”至于建設(shè)單位未充分征求公眾意見(jiàn)的違法行為，可以將其納入執(zhí)法程序之中，通過(guò)追究相應(yīng)法律責(zé)任來(lái)保障公眾參與制度的遵守。只是這方面的法律責(zé)任配置在現(xiàn)行法下存在空白和欠缺，(44)在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第56條中，雖然規(guī)定了建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)的法定義務(wù)，但對(duì)于未充分征求公眾意見(jiàn)的行為，只是要求環(huán)保部門(mén)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)，并沒(méi)有相應(yīng)的行政處罰責(zé)任的配置。同樣的，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第21條規(guī)定：“除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)?！痹摋l同樣未設(shè)置法律責(zé)任。但那是該項(xiàng)制度本身完善之事，而并非通過(guò)退回環(huán)評(píng)來(lái)“聯(lián)結(jié)”。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)保部門(mén)在實(shí)踐中退回環(huán)評(píng)文件的幾種典型方式，在不同時(shí)期基于不同的背景而展開(kāi)，它們的背后可能都有“不得已”的苦衷，但所暴露出的問(wèn)題也是需要警惕的。按照有的學(xué)者觀(guān)點(diǎn)，雖然在2008年中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律已經(jīng)初步形成了自己的體系，但環(huán)境法律存在的缺陷也是比較突出的，如一些條文確定的法律責(zé)任比較模糊，不能滿(mǎn)足督促相關(guān)主體履行法定義務(wù)的實(shí)際需要，不能滿(mǎn)足使違法者受到嚴(yán)肅懲處的迫切要求。(45)孫佑海：《從反思到重塑：國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的生態(tài)文明法律體系》，載《中州學(xué)刊》2019年第12期，第54-59頁(yè)。從環(huán)評(píng)文件退回幾種類(lèi)型看，都有這方面的因素存在。比如，早期原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)文推行環(huán)評(píng)文件退回制度，主要針對(duì)實(shí)踐中環(huán)評(píng)文件質(zhì)量低下，缺陷非常嚴(yán)重，而在相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律、法規(guī)中對(duì)于不予審批的法定條件又缺失，使得環(huán)保部門(mén)通過(guò)不予批準(zhǔn)決定時(shí)，有著被復(fù)議和被訴訟的“心有余悸”。而在“未批先建”退回型和“公眾參與不充分”退回型中，前者也是對(duì)原《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條關(guān)于“未批先建”行政處罰不得力的一種反應(yīng)，后者則是基于環(huán)評(píng)編制中公眾參與義務(wù)不履行的常態(tài)化且無(wú)法律責(zé)任相配置的“無(wú)奈之舉”，形成對(duì)不同性質(zhì)行為進(jìn)行法律規(guī)制的“拉郎配”。

從環(huán)評(píng)文件退回的“制度化”及其實(shí)施過(guò)程中不難看出，對(duì)環(huán)評(píng)審批的程序價(jià)值的忽視是非常嚴(yán)重的。環(huán)評(píng)退回“制度化”的背后，是制定者對(duì)于《行政許可法》中的行政審批程序的隨意性“裁剪”。忘記了“行政程序的內(nèi)在價(jià)值是人們對(duì)于行政程序合法性的最低限度的社會(huì)共識(shí)”(46)崔卓蘭、曹中海：《論行政程序的內(nèi)在價(jià)值——基于對(duì)行政程序底線(xiàn)倫理的探索》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2006年第3期，第64頁(yè)。。正是這種對(duì)行政程序的忽略，使得在法定審批程序之外，憑空增加了一個(gè)環(huán)評(píng)文件退回程序，并且在這種憑空增加的“審批”方式里，環(huán)保部門(mén)在實(shí)施過(guò)程中，同樣也是對(duì)行政程序的嚴(yán)重輕視，表現(xiàn)為在環(huán)評(píng)文件的退回決定中，普遍存在救濟(jì)權(quán)利告知的缺失以及對(duì)外以環(huán)保部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義作出決定。甚至很多的環(huán)保部門(mén)為了避免重新申請(qǐng)報(bào)批的“繁瑣”程序而采取審批程序的“二合一”方式，置申請(qǐng)人和利害關(guān)系人的權(quán)利于不顧。盡管近些年來(lái)的環(huán)評(píng)審批改革的實(shí)踐“至少部分地實(shí)現(xiàn)了程序構(gòu)造的精簡(jiǎn)化和審批程序的伙伴化、迅速化、集中化、契約化和規(guī)范化”(47)唐明良、駱梅英：《地方行政審批程序改革的實(shí)證考察與行政法理——以建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?yàn)槔?，載《法律科學(xué)》2016年第5期，第54頁(yè)。，但其避免不了遭遇正當(dāng)性和合法性質(zhì)疑的困境，其緣由就如同波斯納所注意到的，許多實(shí)踐理性的方法只是更長(zhǎng)于獲得結(jié)論或指導(dǎo)行為，而不長(zhǎng)于提供正當(dāng)化。(48)[美]波斯納：《法理學(xué)問(wèn)題》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第94頁(yè)。

當(dāng)然，在環(huán)保部門(mén)放棄各種類(lèi)型的環(huán)評(píng)文件退回之時(shí)，不僅需要遵循“環(huán)評(píng)審批歸環(huán)評(píng)審批”“其他違法歸其他違法”的法治路徑，而且相應(yīng)的配套立法與完善也必須跟上。比如，2017年修改的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》增加了第11條明確列舉五大類(lèi)環(huán)評(píng)文件不予審批之類(lèi)型，解決了環(huán)保部門(mén)不予審批時(shí)的“說(shuō)理”障礙。同時(shí)，通過(guò)對(duì)環(huán)保部門(mén)制定規(guī)范性文件以及環(huán)評(píng)審批習(xí)慣行為進(jìn)行合法性評(píng)估和審核，一方面能夠防止環(huán)保部門(mén)通過(guò)“制度化”的方式將類(lèi)似的環(huán)評(píng)退回行為合法化，另一方面可以將環(huán)保部門(mén)那些隱形的環(huán)境行政不合法行為及時(shí)制止。另外，對(duì)于環(huán)評(píng)文件退回行為的司法審查在實(shí)踐中也是存在的，如果將規(guī)范性文件合法性附帶審查加以落實(shí)，則將發(fā)揮司法審判對(duì)環(huán)評(píng)審批行為合法性的外部監(jiān)督和矯正功能。(49)根據(jù)《行政訴訟法》第64條的規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為該法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。