河北經(jīng)貿(mào)大學法學院 齊向暉

引言

十九大報告強調(diào)要“ 把權力關進制度的籠子 ”，這是新時代法治思想中權力制約思想的體現(xiàn)。腐敗問題作為長期破壞我黨先進性和純潔性的毒瘤，其危害不可謂不巨大?！皺嗔M籠”的思想便是要通過加強頂層的制度設計對腐敗問題進行源頭治理。正確解讀和理解新時代法治思想關于權力制約的思想，對反腐工作的開展具有重要指導意義，有利于權力制約監(jiān)督體系以及長效腐敗預防機制的形成和完善。

1 新時代法治思想中關于權力制約的重要內(nèi)容

在十九大以及十九屆二中全會等重大場合多次強調(diào)要“把權力關進制度的籠子”，這些論述并非單純的重復 ，而是一種理論從提出到擴充，直至完善的過程。宏觀而言，“權力進籠”理論可以概括為核心、路徑 、目標三個層面：圍繞權力和制度關系這一核心，通過法治的手段建立健全權力制約監(jiān)督體系，以期形成長效腐敗預防機制。

1.1 以權力與制度的關系為核心

“ 把權力關進制度的籠子 ” 的根本之道在于用制度控制權力，讓人民監(jiān)督權力。由此可見，制度和權力的關系是理解這種思想的關鍵與核心。制度與權力究竟是怎樣一種關系呢？依照相關重要論述 ，其這種關系至少有三層含義 ：首先 ，必須將制度作為權力行使的基石。十九大報告強調(diào)，務必要將作為“雙刃劍”的權力引導到法治軌道之上。這意味著，任何缺乏制度依據(jù)的公權力都是脫韁野馬，將遺禍無窮。 因此，權力這匹“馬”應當受到國家基本政治、經(jīng)濟、文化制度三根“韁繩”的束縛；其次，必須嚴懲違反制度的權力行使者。 習近平總書記指出 ，權力一旦脫離法律，將給人民和國家?guī)淼満?。對違反制度的權力行使者依法進行嚴懲，運用“寒蟬效應 ”規(guī)范公權力行使，是對國家安定與人民幸福的重要保障 ；最后 ，必須通過制度構建防止權力濫用 。 古語有云 ，“上醫(yī)治于未病 ”，僅僅依靠事后懲戒是不夠的 ，因此還需借助制度性手段防范腐敗問題 ，為公權力的運行營造良好的制度“土壤”。

1.2 以法治思維和法治方式為路徑

面對腐敗帶來的挑戰(zhàn) ，必須拿起國家立法與黨內(nèi)法規(guī)兩項“武器”與其斗爭 ，二者缺一不可。可見，法治思維與法治方式是“把權力關進制度籠子”的重要路徑。依據(jù)習近平相關論述，運用法治思維與法治方式應對腐敗需注意兩個方面的問題：一方面 ，以堅定的法治觀念培養(yǎng)法治思維。十八屆四中全會強調(diào)，要以法治理念作為執(zhí)政思想綱領。 法治思維的前提是通曉國家法治體系并在此基礎上作出嚴格遵循；另一方面 ，以健全的權力監(jiān)督體系“武裝”法治方式。習近平指出，要以健全權力制約監(jiān)督體系為重要路徑，保證權力能夠為人民服務而非“為官服務”。健全權力制約與監(jiān)督體系 ，既需要完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系 ，也需要完善國家權力運行監(jiān)督體系，二者相輔相成，不可或缺。

1.3 以長效腐敗預防機制的形成為目標

“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，這是新時代權力制約思想的最終目標，也是長效腐敗預防機制的邏輯展開。形成不敢腐的懲戒機制是應對腐敗問題最為直接和有效的方式；形成不能腐的防范機制是對腐敗問題的源頭治理；形成不易腐的防范機制關鍵在于提升黨員和行政人員的思想道德修養(yǎng)以及政治信念。三者有機結合、相輔相成，共同構成權力制約的完備體系。

2 制約思想在實踐中的展開

國家法律和黨內(nèi)法規(guī)都對“ 權力關進制度籠子 ”思想進行了貫徹和落實 。從制度建設上看 ，其思想活躍于制度設立 、施行以及評估全過程。

2.1 制度設立的規(guī)范化

對制度設立進行權力制約就是要明確制度設立權限和程序，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案條例》對這一要求作出準確和及時的回應，將現(xiàn)代法制觀念融入黨內(nèi)法規(guī)制定。新時期法治思想指導下訂立的《黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃》，在前者的基礎上進一步對黨內(nèi)法規(guī)制定程序和權限進行規(guī)劃，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃的全面性、深入性和遠瞻性。

2.2 制度執(zhí)行的公開化

制度執(zhí)行過程中的權力制約需要讓權力接受監(jiān)督 ， 而權力運行的公開化是最好的監(jiān)督方式，“陽光”讓腐敗無所遁形。十九大以來，在新時代法治思想指導下 ，我國政務公開工作取得了令人矚目的成績。一方面，政務公開范圍不斷擴大：通過反壟斷、反不正當競爭執(zhí)法公開等手段強化市場規(guī)制領域執(zhí)法信息公開 ；以開通政策咨詢服務等方式落實宏觀政策執(zhí)行狀況公開； 通過加強基層政府信息公開窗口建設的方式落實基層政務信息的公開。另一方面，政務公開方式與時俱進。隨著信息技術的迅速發(fā)展 ，電子政務公開成為政府信息公開的重要方式。 同時 ，電子政務公開亦是服務型政府導向下政府改革的內(nèi)在驅動力。

2.3 制度評估的協(xié)調(diào)化

隨著改革開放的進一步深化，大量法規(guī)已經(jīng)難以適用于新的社會現(xiàn)實，這些滯后的法規(guī)與憲法、法律甚至黨的方針路線出現(xiàn)沖突，因此為避免權力在滯后的舊制度下運行，必須加強制度評估的制度清理工作，實現(xiàn)制度評估的協(xié)調(diào)化和法治的統(tǒng)一化?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定黨規(guī)制定部門和起草部門有權對法規(guī)實施效果進行評估 ，部分省市積極響應該規(guī)定 ，如福建省、 四川省先后通過建立黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心等方式整合各部資源 ，清理滯后法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)制度清理工作中作出了有益嘗試和探索。

3 在新時代法治思想指導下打造合格的“制度籠子”

必須打造合格的“制度籠子”，唯有如此，才能“ 關住 ”權力。面對新時期下愈加復雜的執(zhí)政環(huán)境，必須更加堅定不移地以新時代法治思想為引領，深入推進制度建設，努力打造合理的、牢固的、剛性的、思想的“制度籠子”。

3.1 打造合理的“制度籠子”

在法律法規(guī)體系不斷健全的法治環(huán)境下 ，“ 監(jiān)督難 ” 現(xiàn)象卻并未歸于沉寂，反而依舊阻礙著我國法治化進程。權力制約的目標不是“綁架”權力，而是要將權力引導到合理科學的道路上。合理制度構建要求制度設立要符合客觀規(guī)律 。以古代社會的行政權為例，行政權是近代分權理論的產(chǎn)物，古代沒有所謂的行政權，類似行政權的功能是包含在君權之中的。君主專制集權導致沒有立法權、行政權和司法權的概念和邊際界限，在古代中國的這種實際情況下 ，西方“ 三權分立 ”的權力制約制度根本無從談起。誠如孟德斯鳩所言，君主專制的特征是“既無法律又無規(guī)章，由單獨一個人按照一己的意志與反復無常的性情領導一切”。君權的行使，無法以現(xiàn)代行政法意義上的正當程序予以規(guī)范。

3.2 打造牢固的“制度籠子”

牢固的“制度籠子”有兩方面的要求：一是組成籠子的每一根圍欄都不可或缺，即制度與制度之間相互銜接、不可存在斷層。因此在制度設計上必須保證制度與制度之間相互呼應，密切對接 ，以此形成相互支撐的“ 制度鏈 ”；二是籠子的空間要足夠大，即制度規(guī)制權力的范圍要全面。既要規(guī)制“大權”，又不能放過“小權”。唯有如此 ，才能真正實現(xiàn)“權力在陽光下運行”的目標。所謂大權，是指包括行政立法權和行政司法權在內(nèi)的“大行政權”。今日的行政權屬于“大行政權”，包括行政立法權、行政司法權和行政執(zhí)法權。因此，牢固的制度籠子既要規(guī)制執(zhí)法權，又要規(guī)制行政立法權和行政司法權。

3.3 打造剛性的“制度籠子”

為避免“ 籠子的形狀 ”以人的意志為轉移 ，必須提高“ 制度籠子”的材料硬度，即要加強制度規(guī)范的剛性。具體而言，就是要將抽象的制度規(guī)范具體化 、將過度的裁量權削減化 、將規(guī)定的彈性空間壓縮化，以此增強權力的剛性制約。此外，從程序設計上看，可以借助互聯(lián)網(wǎng)等技術方式固化權力運行流程 ，防止制度實施程序被隨意更改。

3.4 打造思想的“制度籠子”

提升黨員、行政人員的思想覺悟和道德修養(yǎng)能夠為公權力制約提供內(nèi)在驅動力，有利于從源頭上杜絕腐敗問題。這要求我們不僅要打造有形的、實體的“ 制度籠子”，還要建設無形的 、思想上的“制度籠子”。要不斷開展針對黨員和行政人員的思想信念教育，堅定為人民服務的初心 ；要大力提倡為政清廉文化，將優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化價值觀嵌入思想教育之中，為權力制約提供良好的文化氛圍；要借助新媒體等數(shù)字化手段展開思想教育，為權力制約思想的傳播提供現(xiàn)代化的橋梁。從20世紀70年代開始，一場新的公共行政改革在世界各國悄然興起，在這場變革中，人們越來越認識到行政權的天性是膨脹和擴張。制度對行政權的范圍、功能和作用的調(diào)整起著至關重要的作用，然而制度能夠真正落實，最終還是取決于體制內(nèi)人員的思想。因此，提升行政人員的道德修養(yǎng)，為制度的推行奠定思想基礎才是讓權力“主動進籠”的根本方法。

4 結語

“把權力關進制度籠子”的權力制約思想為新時代下深入推進全面從嚴治黨工作提供重要指導 ，同時也為加快服務型政府建設提供了理論引領。這種權力制約思想兼具理論性與實踐性，貫穿于制度設立、執(zhí)行以及評估三個方面。 新時代下，我們必須堅定不移地以習近平法治思想為指導 ，為權力制約打造出合理 、剛性、牢固、思想的“制度之籠”。