武舜臣，胡凌嘯

（1.中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；2.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048）

一、研究背景

1978 年以來，我國糧食收儲政策比較清晰地走出了一條市場化趨向的改革之路［1］。然而，受限于糧食供求的變動以及諸多限制因素，長期趨于市場化的改革過程仍不乏短期的改革反復(fù)［2］。如是，不僅增加了糧食收儲制度市場化的改革成本，也讓改革推進(jìn)面臨困境。

回顧改革開放以來的糧食收儲制度市場化改革歷程，在糧食供求關(guān)系形勢及相應(yīng)決策層判斷的影響下［3］，大致表現(xiàn)出“松時放、緊時收”的特征［4］。經(jīng)歷了2004 年之后十多年的逆市場化過程［5］，2014 年起，糧食收儲制度再次回到了市場化改革的方向，沿著“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的改革模式穩(wěn)步推進(jìn)。自大豆目標(biāo)價格改革開始，政府又于2016 年取消了玉米臨時收儲制度，并微調(diào)了稻谷、小麥最低收購價政策。尤其是，2020 年的稻谷、小麥托市收購政策中第一次提出限定收購總量，在新千年后的收儲制度市場化改革中具有劃時代的里程碑意義，糧食收儲制度市場化改革在攻堅克難中總體向好，再次呈現(xiàn)出“松時放”的特征。

然而，新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)和持續(xù)蔓延讓如上形式發(fā)生了改變。當(dāng)前，社會各界高度關(guān)注我國應(yīng)對潛在國際糧食危機(jī)和確保國內(nèi)糧食安全能力。按照以往規(guī)律，如果被判斷為糧情緊張，政府多會強(qiáng)化政策干預(yù)以保障糧食安全［6］。幸運的是，基于對我國糧食進(jìn)口、儲備數(shù)據(jù)和生產(chǎn)恢復(fù)的分析，輿論界對我國糧食安全現(xiàn)狀已達(dá)成基本共識：國內(nèi)糧食數(shù)量供給充裕，受疫情沖擊較小。

隨著國際糧食市場不確定性的增強(qiáng)，如上判斷越來越不足以堅定決策層維系市場化改革的決心。在保障糧食安全任何時候都不能放松的原則下，理論界給出了一些保障性建議［7?8］，決策層及有關(guān)部門也采取了多樣化的保障措施。疫情帶來的沖擊最終還是讓農(nóng)業(yè)政策工具和目標(biāo)發(fā)生了很大的變化，既有的改革路徑也已然發(fā)生偏移［9］。由于既有的多數(shù)措施都暗含著強(qiáng)化糧食市場中政策干預(yù)的意圖，這類措施的制定和落實，同時意味著糧食收儲制度市場化改革空間的收窄，乃至逆轉(zhuǎn)的可能。

歷次改革的經(jīng)驗可知，新一輪改革需解決的難題，不僅有以往的歷史烙印，更會有前一次改革的新增［10］。在糧食政策剛性的路徑依賴下，強(qiáng)化的扶持政策極有可能再次構(gòu)成下一輪糧食收儲制度改革必須面對的頑疾。隨著改革不斷推向縱深，相比于上一輪市場化改革，需克服的困難與改革推進(jìn)的復(fù)雜性也大大增加［11］。按照如上規(guī)律，若改革再次逆轉(zhuǎn)或中斷，下一輪的市場化改革之路將更趨艱難。因此，盡可能避免長期市場化改革中的短期逆轉(zhuǎn)有著重要的現(xiàn)實意義。為避免改革的逆轉(zhuǎn)，抑或為可能的改革方向調(diào)整提供警示，本研究嘗試歸納梳理改革開放以來的歷次糧食供求緊張時期的糧情判斷、改革作為及政策后果，以為當(dāng)前疫情中政策調(diào)整的必要性和適宜路徑提供啟示。

二、糧食收儲制度研究的文獻(xiàn)提煉與本研究的切入點

作為糧食安全保障的重要環(huán)節(jié)，糧食收儲從來備受關(guān)注。然而，鑒于糧食收儲層面數(shù)據(jù)的涉密性和操作層面資料的難獲得性，更多的糧食收儲研究只能算作間接分析［12?13］。涉及糧食儲備的線管研究大致可概括為兩類，一者是對糧食收儲歷程的歸納或個別事件的闡述，再者則趨于對某一具體政策的效果考量。前者的研究需要搜集大量的資料，以便對曾經(jīng)的改革過程有一個更為客觀全面的認(rèn)知，繼而在認(rèn)清改革故事的過程中歸納提煉，以獲得改革中的成功經(jīng)驗、失敗教訓(xùn)及改革規(guī)律。后者突出表現(xiàn)為文獻(xiàn)更為豐富，研究范式更為成熟，涉及內(nèi)容更是涵蓋其糧食儲備相關(guān)的方方面面，糧食生產(chǎn)、糧食收購、糧食價格、糧食貿(mào)易、糧食金融乃至糧農(nóng)收入都被用作考量政策效果的重要標(biāo)的。

以上兩類研究各具特色、互為補(bǔ)充，兩者的良性耦合為糧食收儲制度研究提供了一個非直接但可行的研究框架。然而，正因為無法直接考察糧食收儲，如上研究更具一般性，糧食特色欠缺。前者的研究看，諸多文獻(xiàn)將糧食收儲制度改革看作諸多政策改革的一種，研究范式標(biāo)準(zhǔn)，但缺少對糧食收儲制度改革背后細(xì)節(jié)故事及改革實際運行內(nèi)容的闡述；對于后者，歷次相關(guān)政策改革多被抽象為單一指標(biāo)或綜合指標(biāo)，僅在實證結(jié)果的解釋部分與改革細(xì)節(jié)有所結(jié)合，深度不足。正因為此，雖有汗牛充棟之文獻(xiàn)，仍難以勾勒出清晰且具有針對性的糧食收儲體系運行圖。限于本框架的文獻(xiàn)補(bǔ)充，無法揭示糧食儲備體系的真正問題，更談不上提出針對瓶頸問題的可行性措施建議。

遺憾的是，本研究同樣未能突破既有的研究框架，僅有的邊際貢獻(xiàn)在于補(bǔ)充和加深學(xué)界對糧食收儲現(xiàn)狀的認(rèn)知。然而，與已有的研究不同，本研究的展開基于如下價值判斷：穩(wěn)妥的市場化改革是完善收儲制度、保障糧食安全的關(guān)鍵。在此基礎(chǔ)上本研究搭建起糧食收儲制度的分階段分析框架，劃分了糧食收儲制度改革過程中的“不正常”階段①“不正?！彪A段指總體市場化改革方向中的逆市場化階段，與下文提到的糧食收儲政策收緊階段相對應(yīng)。，并對歷次“不正?！睍r期的改革調(diào)整初衷或依據(jù)給出分析，最終對這種結(jié)果出現(xiàn)的合理性及潛在影響作出歸納。綜上，本研究為糧食收儲制度的第一類研究提供了一個可探討的視角，當(dāng)然，正因為以相對鮮明的價值判斷為出發(fā)點，本研究的分析難免存有爭議。

糧食的特殊性決定了政府干預(yù)糧食市場的必要性，糧食安全保障始終是不可動搖的國之大計。然而，與多數(shù)國家的糧食安全保障路徑不同，國內(nèi)糧食安全保障的改革路徑是“去計劃性”，收儲制度更是如此。而且，給收儲制度市場化改革配之以相應(yīng)的配套措施，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的既能維護(hù)國家糧食安全、又能促進(jìn)糧食流通產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的糧食流通新體制并非天方夜譚［14?15］。由此，市場化改革理應(yīng)是我國糧食收儲制度可持續(xù)、糧食安全保障長久性的根本。

三、改革開放后糧食收儲政策的歷次收緊調(diào)整

糧食安全是關(guān)系國計民生的頭等大事。正因為糧食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，在發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家，決策層對糧食問題的過分緊張一直存在，甚至泛政治化［16］。由是，也延伸出若干充滿爭議、但最終被認(rèn)作事實的糧食供求緊張階段。拋開差異化的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及多樣化的爭議，糧食供求緊張可大致分為如下幾個時期：1985—1990年、1993—1994年、2000—2004年、2007—2008年。

（一）1985—1989年

經(jīng)歷了1978年改革開放及其附帶的一系列政策紅利，我國實現(xiàn)了糧食連年增產(chǎn)，糧食產(chǎn)量在1984年達(dá)到了新的最高點。然而，隨之而來的1985年政策改革，卻讓豐收的態(tài)勢出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，開啟了后來四年徘徊的糧食生產(chǎn)階段［17］。對該階段的糧食生產(chǎn)徘徊，張培剛和廖丹清［18］更是將包括1984和1990年在內(nèi)的整個時期統(tǒng)稱為“六年大徘徊”。當(dāng)然，約翰遜曾結(jié)合城市食物供應(yīng)數(shù)量及品種對此論斷有不同的看法，但理論界的主流傾向及已然實施的收緊政策措施確實是不爭的事實［10］。因此，即便本階段不存在真實的糧食供求緊張，政策走向卻因理論界的過多關(guān)注而扭轉(zhuǎn)［6，19］。

具體來說，該輪糧食供求緊張的判斷始于1984年的糧食大豐收，終于1990年糧食產(chǎn)量的再創(chuàng)新高。期間，以破解糧食供求矛盾為目標(biāo)，政府主要采取了如下措施：第一，強(qiáng)化合同訂購的行政性?！昂贤嗁?，既是合同，又是任務(wù)”的定義決定了合同訂購有著巨大的政策干預(yù)空間［20］。尤其是，在糧食產(chǎn)量徘徊期間，面對快速增長的糧食需求，政府的糧食收購措施不斷強(qiáng)化，出現(xiàn)了“合同訂購比統(tǒng)購還統(tǒng)購”的現(xiàn)象［18］。第二，提高農(nóng)民的售糧可獲得價格。提高農(nóng)民售糧的可獲得價格有助于緩解農(nóng)民對糧食定購政策的抵觸，降低政策執(zhí)行成本。為提升農(nóng)民實際得到的售糧價格，主要采取了兩方面的工作：一是提高定購價格，其中1987、1988年連續(xù)兩年提升，且1988年價格提高幅度最大，比上年提升23%。二是減少合同定購數(shù)量，增加價格更高的糧食議價定購比例［21］。

（二）1993—1994年

與上一輪糧食政策收緊的成因類似，本輪“糧食危機(jī)”同樣與糧食市場的實際供求狀況無關(guān)。從糧食產(chǎn)量的絕對數(shù)據(jù)看，1994年的糧食產(chǎn)量44 510.1萬噸略低于上年，卻仍高于1992年44 265.8萬噸的絕對水平。就當(dāng)時糧食供求看，糧食庫存充裕，糧食供給也不存在短缺。飛速增長的市場糧價源于糧食市場以外的因素，尤其是過熱的宏觀經(jīng)濟(jì)［22?23］。然而，在對糧食市場真實狀況缺乏有效判斷的情況下，以價格指標(biāo)為依據(jù)，決策層仍將當(dāng)時判斷為糧食供求緊張，并采取了一系列應(yīng)對措施，使得當(dāng)時的國家農(nóng)業(yè)政策重新轉(zhuǎn)向?qū)Z食數(shù)量的追求［24］。

最終結(jié)果是，1994年實施的“保量放價”政策被緊急叫停，這次“迄今為止最為激烈的市場化改革”［20］以失敗告終。同時，1994年6月，政府提高了四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的平均定購價格，提價幅度達(dá)44.4%［25］。本次改革的失敗，更是大大增加了可左右決策層收儲制度市場化改革未來判斷的負(fù)面經(jīng)驗［5］。

（三）2000—2004年

與前兩次糧食供求緊張階段相比，該階段的“糧食危機(jī)”雖同樣充滿爭議，但卻更為人知①結(jié)合當(dāng)時的研究看，許經(jīng)勇、黃愛東（2004）等一批學(xué)者并不認(rèn)為當(dāng)時的情況屬于糧食供求緊張，事實上，當(dāng)時的供求形勢仍在可控范圍。。于是，也造就了2004年在糧食領(lǐng)域相關(guān)研究中的獨特地位。期間，調(diào)低價格、縮減范圍乃至糧食保護(hù)價政策的取消［26］，以及大刀闊斧的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整［27］，共同導(dǎo)致了糧食供求的緊張局勢。從2000年起，我國糧食產(chǎn)量連降四年，2003年底時的糧食產(chǎn)量僅略高于4.3億噸，已然低于1990年糧食產(chǎn)量的絕對水平。隨著生活水平提高糧食消費量剛性提升，徘徊的糧食產(chǎn)量顯然無法滿足現(xiàn)今的糧食需求，庫存被大量消耗，糧食供求緊張局勢凸顯。

為應(yīng)對當(dāng)時的緊張局勢，2003年起，政府采取了一系列糧食生產(chǎn)扶持政策。其中，與糧食收儲政策相關(guān)的當(dāng)是托市收購政策的建立。2004年中央一號文件提出，對市場緊缺的重要糧食品種（小麥和稻谷），在主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策。由于前四年的糧食產(chǎn)量徘徊，2004年前后市場價格一直保持高位，政策實施初期很少出現(xiàn)市場價低于最低收購價的情況，最低收購價實際上基本未能啟動，也沒有出現(xiàn)市場過度扭曲的狀況。然而，隨托市收購政策的建立以及后期一系列補(bǔ)充政策的出現(xiàn)，搭建起新一輪的糧食價格支持政策框架，在政策剛性的限制下，隨著國內(nèi)外糧情的改變，該框架成為后來“三量齊增”問題出現(xiàn)的巨大隱患［11，28］。

（四）2007—2008年

2007—2008年的國際糧食危機(jī)對糧食收儲制度改革的影響最為深遠(yuǎn)，當(dāng)時的國內(nèi)外糧情也與當(dāng)前新冠肺炎疫情下的情形更為相似。從表現(xiàn)看，2007年初開始，國際谷物出口價格大幅上漲，到2007年末，國際市場小麥價格飛漲112.0%，大 豆 飆 升75.1%，玉 米 猛 增47.3%，大米上揚3.1%。當(dāng)時國際糧價的飛漲同樣帶來了一系列連鎖反應(yīng)，包括多國對糧食出口的限制甚至禁止、緊張的國際關(guān)系形勢、部分國家的社會動蕩或政治危機(jī)［29?30］。

該階段，繼2007年政府啟動玉米臨時收儲政策后，2008年繼續(xù)就大豆和油菜籽啟動臨時收儲，并首次提升了既有稻谷、小麥的托市收購價格。當(dāng)時的情形是，在多數(shù)國家遭受國際糧食危機(jī)巨大沖擊的同時，中國農(nóng)產(chǎn)品市場經(jīng)受住了“考驗”，糧食價格未出現(xiàn)暴漲暴跌，在國家的控制下僅出現(xiàn)緩慢的上漲行情［31］。如此結(jié)果，很大程度上增強(qiáng)了決策層“隔離”國際影響的決心［5］。然而，在補(bǔ)貼剛性特征的作用下，不僅最低收購價水平進(jìn)入了持續(xù)上升通道，意在應(yīng)對特殊情況的“臨時儲備”也被轉(zhuǎn)為了“常態(tài)性儲備”［5，32］。

四、收儲政策收緊加重糧食收儲制度市場化改革困境

從最終結(jié)果上看，無論糧食供求緊張是否真實存在，歷次糧食收儲制度收緊都增加了糧食的供給，理論上發(fā)揮了緩解糧食供求緊張局勢的重要作用［6］。然而，由于扶持政策的剛性特征［32］，諸多發(fā)揮作用的“良藥”一旦久置，卻會因國際形勢變化等外部條件的改變轉(zhuǎn)為糧食安全保障的“毒藥”［33］。

（一）歷史失敗經(jīng)驗強(qiáng)化決策層的市場不信任

與一般商品供給不同，糧食供給面臨著遠(yuǎn)超市場的風(fēng)險，政治風(fēng)險和自然風(fēng)險更是突出［34］。如此一來，各國總會采取一定政策措施以保障本國的糧食安全，政策干預(yù)在糧食供求領(lǐng)域深入人心［35］。由于對糧食問題過分緊張，甚至泛政治化，決策者本身不對市場保障糧食安全抱有十足的信心［16，19］。

而且，在我國，決策層對糧食安全保障手段的認(rèn)知很大程度上決定著糧食收儲制度改革的方向［36］。糧食供求緊張時期政府強(qiáng)勢干預(yù)市場價格所發(fā)揮的增產(chǎn)效果［6］，更強(qiáng)化了決策者對以強(qiáng)化行政力量破解糧食供求緊張路徑的肯定［5］。由此，直接導(dǎo)致了每出現(xiàn)新的糧食供求緊張判斷，政府將優(yōu)先考慮強(qiáng)化行政力量，進(jìn)而引導(dǎo)糧食收儲制度逆市場化調(diào)整的結(jié)果。

（二）扶持政策剛性化埋下市場化改革新難題

出于政治考慮，抑或其他原因，國內(nèi)農(nóng)業(yè)扶持政策表現(xiàn)出獨特的可升不可降的剛性特征［32］。正因為這一特征，糧食供求緊張時期的“非常手段”多會變?yōu)槌Ｒ?guī)化政策，2008年“臨時儲備”向“常態(tài)性儲備”的轉(zhuǎn)變就是其中鮮明的例證［16］。類似的，其他糧食領(lǐng)域的政策改革也多數(shù)著力于增量，而極少觸及存量。

正因為此，供求緊張時期強(qiáng)化的行政干預(yù)或扶持力度，需經(jīng)過長期的改革調(diào)整才可能被消化。2008年國際糧食危機(jī)中，同樣是飆升的國際糧價，以及充足的國內(nèi)庫存，中國采用了加大生產(chǎn)刺激的政策方向。隨后，國際糧價急劇下降，呈現(xiàn)“過山車”式的下滑［29］。然而，在政策剛性的情形下，國內(nèi)扶持政策依然逆勢增強(qiáng)，最低收購價與臨時收儲價連年上漲。由此，直接帶來了隨后的“三量齊增”及相應(yīng)的改革困境。當(dāng)然，迫于“賣糧難”、庫容危機(jī)及伴隨的財政壓力等影響，多數(shù)扶持政策總會被倒逼改變［16，37］。然而，除去改革過程的投入成本不計，改革完成前造成的資源配置扭曲總是一筆不可忽視的巨大損失。

（三）頻繁的非針對性干預(yù)阻礙流通環(huán)節(jié)發(fā)展

以收儲制度市場化改革保障糧食安全，完善且匹配的流通系統(tǒng)是保障［19，33］。然而，不同于政府在收儲環(huán)節(jié)干預(yù)的針對性、長期性與穩(wěn)定性，政府對流通環(huán)節(jié)的干預(yù)有著附屬地位，呈現(xiàn)“運動式”特征，且極富彈性。一般來說，一旦出現(xiàn)供求緊張，流通環(huán)節(jié)的行政干預(yù)會無限增大，糧食流通更趨行政化；相反，一旦糧食供求寬松，流通環(huán)節(jié)又會被完全放開，置于市場調(diào)控之中。

以玉米深加工為例，2005—2006年，在玉米供給寬松及燃料乙醇項目高利潤的促使下，以玉米為原料的燃料乙醇加工能力不斷提高，2006年初《可再生能源法》的正式實施，進(jìn)一步在政策上對玉米、甘蔗等原料生產(chǎn)燃料乙醇給予肯定。這一系列鼓勵政策一直延續(xù)到國際糧食危機(jī)的爆發(fā)。而且，為應(yīng)對國際糧食危機(jī)，原本的鼓勵型政策直接扭轉(zhuǎn)為抑制型。2007年國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)玉米深加工業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出“確保食用［38］，飼料優(yōu)先”的指導(dǎo)思想，多方面限制玉米深加工發(fā)展。而后，為應(yīng)對高庫存問題，政策于2015年被再次反轉(zhuǎn)。國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布《關(guān)于玉米深加工項目管理有關(guān)事宜的通知》，對玉米深加工的政策干預(yù)由禁止轉(zhuǎn)為放開乃至鼓勵。類似彈性的政策干預(yù)，形成了糧食加工業(yè)獨特的政策周期，以及相伴出現(xiàn)的行業(yè)周期性紅利或周期性虧損，糧食加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性受阻，競爭力提升難度加大。

五、結(jié)論與政策啟示

（一）基本結(jié)論

基于新冠疫情蔓延的大背景，本研究重新回顧并歸納了改革開放以來歷次糧食供求緊張（理論上或?qū)嶋H中）時期的糧食收儲政策改革走向。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來的糧食供求緊張存在如下兩方面的特征：第一，糧食供求緊張的判斷并非完全符合糧食市場的真實狀況。盡管糧食供求緊張的論斷被最終提出，但論斷背后的多數(shù)依據(jù)仍存爭議。第二，不論各個階段糧食供求緊張的判斷是否客觀，強(qiáng)化的政策干預(yù)與收緊的糧食收儲政策確實發(fā)揮了增加糧食產(chǎn)量、緩解當(dāng)時局面的作用。

然而，出于對糧食安全的過度緊張，不論糧食供求緊張是否真實存在，決策層總會讓部分并不合理或并不充分的糧食供求表現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食供求緊張的判斷依據(jù)，進(jìn)而將改革引向收緊。而且，增加的政策干預(yù)及扶持力度雖可緩解當(dāng)期的糧食供求問題，卻會通過強(qiáng)化決策層的市場不信任、扶持政策的剛性特征以及對流通業(yè)的沖擊，增加下一階段的收儲制度市場化改革難度。

（二）政策啟示

結(jié)合歷史規(guī)律與本研究的分析，隨著新冠肺炎疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散，即便國內(nèi)輿論界已有了國內(nèi)糧食供求不存在問題的判斷，仍不乏有學(xué)者將之認(rèn)作新一輪糧食供求緊張時期到來的論斷，并提出增加行政干預(yù)與調(diào)整為收緊的糧食收儲政策的建議。相對應(yīng)，糧食系統(tǒng)的政策調(diào)控極有可能再次轉(zhuǎn)向政策強(qiáng)化，如此，會讓原本艱難推進(jìn)的糧食收儲制度市場化改革有了再次倒退的可能，也為未來的市場化改革的推進(jìn)增添不確定性。因此，在保障糧食安全基本要求的情形下，制定合理的糧食安全應(yīng)對措施，將對避免因政策反復(fù)帶來的資源損失起到重要作用。對此，本研究擬有如下政策建議。

第一，科學(xué)判斷當(dāng)下糧情，堅定市場化改革路線。秉持客觀公正的糧食安全觀，提供足夠可靠的糧食安全數(shù)據(jù)，倡導(dǎo)學(xué)界、理論界對當(dāng)前糧情及潛在沖擊進(jìn)行判斷，并在科學(xué)判斷當(dāng)下糧情的基礎(chǔ)上調(diào)整完善原本的收儲制度改革路線，實現(xiàn)長期市場化和短期行政干預(yù)相結(jié)合，實現(xiàn)糧食安全保障的質(zhì)量、效率雙提升。

第二，特殊情況特殊對待，短期超常規(guī)措施有其必要。保障糧食安全任何時候都不能放松，為應(yīng)對短期的糧食市場動蕩，準(zhǔn)備若干超常規(guī)應(yīng)急措施以預(yù)防并鞏固疫情下國內(nèi)糧食安全保障的良好成果無可厚非。需要注意的是，超常規(guī)措施要突出其應(yīng)急性和后發(fā)性特征，既不宜長期保持，更不應(yīng)先期實施。

第三，改變糧食收儲政策原本的剛性特征，增加制度彈性。為應(yīng)對糧食供求緊張，部分短期政策發(fā)揮了重要作用，卻因政策剛性被長期保留，直至成為被改革的對象。因此，應(yīng)積極調(diào)整糧食收儲政策，乃至部分農(nóng)業(yè)扶持政策，設(shè)計可升可降、富有彈性的扶持政策。此外，給予省級糧食收儲更大的政策調(diào)整空間，積極推動省級糧食收儲模式創(chuàng)新，彌補(bǔ)因國家層面糧食儲備剛性特征產(chǎn)生的不利影響。