廖 磊，葉燎昆

（1.云南師范大學體育學院，云南昆明 650500；2.昆明學院體育學院，云南昆明 650214）

我國自全面深化改革以來，振興足球事業(yè)和發(fā)展校園足球已成為當前發(fā)展體育運動和建設體育強國的重要內(nèi)容。為了促進校園足球活動快速發(fā)展，政府相繼出臺一系列關于足球改革的政策措施[1]。中共央政治局委員、國務院副總理劉延東在全國青少年校園足球工作中指出，加強政府支持、完善市場參與的投入機制，鼓勵社會力量發(fā)揮作用，共同促進校園足球的整體發(fā)展[2]。教育部體衛(wèi)司司長王登峰強調(diào)，實現(xiàn)校園足球改革成為推進學校體育改革的突破口。目前，校園足球已成為全面深化改革，推進體育治理現(xiàn)代化的重要抓手。作為一項社會公共事務，其治理效率必然受到多元主體的發(fā)展、政策制定的導向、頂層設計的規(guī)劃等多方面影響。因此，基于治理理論，研究解決校園足球治理過程中存在的相關問題，才能促進我國校園足球的長久可持續(xù)發(fā)展。

1 新時代我國校園足球治理的內(nèi)涵

1.1 體育治理現(xiàn)代化下足球項目體制改革的需要

2013 年黨的十八屆三中全會將全面深化改革總目標設定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在推進我國體育治理現(xiàn)代化發(fā)展過程中，藍足排等三大球項目已成為重要的抓手，而推動校園足球治理已成為深化足球事業(yè)改革、推進體育治理能力現(xiàn)代化的重要任務。目前，校園足球已上升至國家戰(zhàn)略，立足于校園足球長遠發(fā)展，夯實中國足球事業(yè)的根基來看，提高校園足球治理能力，推進校園足球治理體育現(xiàn)代化顯得尤為重要。當下，全國各地區(qū)校園足球發(fā)展與建設情況良莠不齊，特別是在資源相對匱乏、經(jīng)濟發(fā)展落后的邊疆地區(qū)，保障校園足球可持續(xù)發(fā)展，落實校園足球長效機制，都迫切需要推進校園足球治理來解決。

1.2 政府、學校與市場多元治理的創(chuàng)新表現(xiàn)

基于西方治理理論與協(xié)同治理理論的觀點，校園足球的發(fā)展應該是一個項持續(xù)的系統(tǒng)工程。隨著社會、經(jīng)濟與學校的不斷發(fā)展，校園足球治理的主體結構、制度安排以及政策導向等都需要不斷地變化來適應校園足球的發(fā)展要義[3]。校園足球的發(fā)展是個復雜的工程，從主體結構上看，校園足球的發(fā)展正從政府包攬一切的重負中逐漸解脫出來，逐漸形成了具有多元主體協(xié)同治理的治理格局。此外，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，社會體育組織、體育社團等也加入到了校園足球的治理過程中來，為校園足球的發(fā)展注入了生機與活力。目前，政府依舊處在校園足球的全能支配位置，但近年來政府向社會組織購買學校體育服務以及足球俱樂部與學校間的聯(lián)合培養(yǎng)模式等，都顯現(xiàn)出政府、學校與市場多元治理模式的創(chuàng)新。同時，市場機制的引入，營造了競爭的氛圍，注重了成本與效率。各主體之間互惠互利，營造了“有序參與、相互支持、共同協(xié)作”的氛圍與秩序，以自身獨特的優(yōu)勢為校園足球的建設添磚加瓦。

2 新時代我國校園足球治理的現(xiàn)實困境

2.1 主體發(fā)展的不均衡

體育治理是多元主體在政府、市場、社會之間交替演進的過程。當前政府部門仍然扮演的校園足球治理的主導者，即是校園足球的資源配置者，也是各項校園足球發(fā)展的安排者。但治理的主體并不只是單一的政府，而是具有多元主體協(xié)同合作的治理共同體[4]。政府部門的強勢介入勢必導致其它主體發(fā)展的失衡，具體表現(xiàn)在：

（1）其它主體的弱參與表現(xiàn)。在校園足球發(fā)展的過程中，僅僅依靠政府的力量是不夠的。目前，校園足球的建設大多都是按照政府的規(guī)劃按部就班地進行，但是僅僅依靠政府撥款，學校建設，數(shù)量上也許能完成任務，但難免會存在校園足球的同質(zhì)化發(fā)展，況且市場、社會組織等其它主體的缺失也會造成治理效率的低下，治理結果的差強人意。

（2）主體間的功能與邊界不明晰。政府職能邊界的不清楚，權力過大等都會造成主體的發(fā)展失衡，無法發(fā)揮其它主體在校園足球治理過程中的作用。此外，市場機制不健全，沒有保證校園足球服務的公平與效率。目前，市面上一些發(fā)展成熟的青少年足球俱樂部都是依附于政府而存在的，成為了政府部門的附屬者，并未發(fā)揮其應有的功能與作用[5]。

2.2 制度供給的不充足

校園足球治理過程需要完善的制度作為保障，目前已形成教育部、國家體育總局以及國家發(fā)改委等多項部門的聯(lián)合為校園足球的發(fā)展供給制度與方向。但在實際過程中，各部門對于校園足球的真實需求了解不全，在職能配置、工作方式與發(fā)展訴求方面存在差距，在一定程度上造成校園足球治理的制度保障缺失。首先，近年來，我國相繼頒布了各項加快青少年校園足球發(fā)展規(guī)劃，如《中國足球改革發(fā)展總體方案》《關于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》《全國青少年校園足球試點縣（區(qū)）基本要求》等[6]，相關政策文件的頻繁出臺體現(xiàn)了校園足球的重要性，但在具體實施過程中并沒有具體明確的條文進行指導校園足球的治理過程，政策執(zhí)行表明化、主體間的合作方式不成熟、治理模式破碎化，究其根本原因是缺少具體、明確的制度供給。不同的治理主體缺乏良性互動，運行呈現(xiàn)自上而下的單線模式，無法保障主體間的協(xié)同合作。

2.3 運行機制的不完善

首先，校園足球項目的治理是各個主體相互參與的結果，但缺乏參與機制。在校園足球治理中，我們只能看到教育部門與各足球特色學院統(tǒng)一開展活動，而以社會組織、社團組織為代表的足球項目團體未能納入政府的規(guī)劃中來。社會力量的缺失，會導致在其合作治理中缺乏相應的話語權。其次，在校園足球治理過程中還缺乏對校園足球活動的評估機制。校園足球活動開展的好壞，是否能達成預期的目標，我們單從校園場地的建設、師資與學生的數(shù)量上是看不出的，而對校園足球的考核都是由各地區(qū)的教育部統(tǒng)一進行，缺乏第三方的評估，使得校園足球的考核成績?nèi)狈φ鎸嵭?、有效性。最后，需求表達機制的不完善。校園足球的開展要聆聽各個主體間的建議，政府統(tǒng)籌規(guī)劃進行方向領導，這并不代表校園足球的一切活動都要照搬統(tǒng)一的模式。當前，學生全面發(fā)展的訴求得不到滿足，學生家長、基層教師的建議不為重視，勢必導致校園足球的開展不為大家所接受，最終使得治理陷入困境。

3 新時代推進我國校園足球治理的破題之策

3.1 精治：完善統(tǒng)籌規(guī)劃，堅持以人為本

精細化治理是在校園足球治理基礎上的進一步拓展和延伸，是更加細致化、民主化、科學化的治理體現(xiàn)。自2014 年啟動校園足球建設以來，校園足球項目的開展取得了巨大的成就，校園足球開展的工作制度體系基本搭建完成，基本框架已初步構建成形。截止目前已認定超過27 000 余所校園足球特色學校，在場地建設方面過去五年，“十三五”期間教育系統(tǒng)給校園足球的任務是新建改建擴建4 萬片足球場，從目前的情況來看已全部完成。然后，在大舉推進校園足球開展的過程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃好校園足球治理的全過程，要充分考慮學生的需要[7]。

（1）完善頂層設計，做好校園足球建設的各個環(huán)節(jié)。首先，要規(guī)劃好各部門之間的協(xié)調(diào)關系，形成部門之間權責分明、問責到位、高效合作的聯(lián)動機制，其次，從發(fā)展階段和層次角度而言，我國校園足球需要根據(jù)不同時期的不同城市進行前瞻性規(guī)劃布局，特別是校園足球普及的不斷加深和各個時期轉型的需要。

（2）以人為本，充分考慮學生的發(fā)展需求。不僅要培養(yǎng)孩子們的足球運動能力，還要加強對學生全面發(fā)展的保障，要充分發(fā)揮以人為本的思想觀念，培養(yǎng)孩子們頑強拼搏的精神和團結協(xié)作的意識。學校要聯(lián)合社會、家長等多元伙伴，從學生需求出發(fā)，共同完善校園足球后備人才培養(yǎng)。

3.2 共治：積極推動政府、市場與學校的合作與對話

校園足球的治理涉及到政府部門、教育部門、社會組織、足球團體、學生與家長等多元治理主體，完善校園足球治理體系，提高治理能力關鍵在于健全多元共治的治理格局，從先前的政府部門的一元管理，轉向多元主體的齊抓共建。在2019 年教育部發(fā)布的《教育部2019 年工作要點》中提到，要推動多元力量共同完成校園足球建設體系，在場地建設、師資培訓、社會支持等多方面形成合力，實現(xiàn)校園足球“共建”“共享”“共治”等健康發(fā)展格局。首先，我們要厘清多元主體的權責邊界。由于在校園足球治理中不同主體的能力不同、義務不同，所肩負的責任也就不同，所以只有把每個主體的權責關系理順，才能讓各部門、各組織按照分工開展治理[8]。其次，我們要將政府的權力下放到各部門，實行簡政放權、各自參與。此外，還要降低個社會組織的準入門檻，校園足球的建設，不只是在校園內(nèi)開展活動，還要多與社會、與家庭接壤。最后，要建立完整的合作參與體系，積極推動政府、市場與學校的合作與對話，重視主體間的協(xié)商對話、分工合作，要推進治理過程更加民主、更加開放與包容，營造良好的合作環(huán)境。

3.3 法治：完善相關政策，為治理提供制度供給

法制保障與制度保障是提升校園足球治理的重要依據(jù)，也是提高校園足球治理能力與治理現(xiàn)代化的法律基礎。首先，完善相應的法律法規(guī)，政府要加強校園足球的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和長遠布局，要以補充相關政策為校園足球的長期發(fā)展作指導，避免因投靠熱點而導致校園足球成為政府的“政績工程”。在法律層面，要承認多元主體參與治理的合法性，要明確主體在參與治理過程中的責任邊界、權力邊界以及義務邊界。要積極轉變立法觀念，出臺相關的指導性文件，為多元主體的協(xié)商合作提供指導意見。政府與教育部門還要結合各地市的發(fā)展情況，結合各個校園足球特色學校的具體情況進行規(guī)劃，要做到因地制宜、因校制宜。其次，要為各主體參與治理的過程提供制度保障，使得各主體有法可依，讓更多的主體可以享受與政府相同的發(fā)言權。還要出臺相關的監(jiān)管制度，保證校園足球治理公平性、有效性。除了對校園足球的內(nèi)部活動進行監(jiān)督（主要涉及政府與教育部門之間的相互監(jiān)督），還應完善社會組織、社會機構、學生家長的外部監(jiān)督，最大限度的提高治理過程的公開性與透明性，保障校園足球工作的順利開展。

3.4 善治：完善相關機制，引導治理的良性循環(huán)

“善治”即好的治理，是校園足球治理的價值追求與治理狀態(tài)。要達到“善治”的理想目標，就要完善相關的機制保障，引導校園足球的治理處在一個良性的循環(huán)中，不斷發(fā)展，不斷進步。

（1）健全校園足球治理多元合作的銜接機制。首先，建立多元合作的銜接機制，才能優(yōu)化主體間的協(xié)商與合作，才能實現(xiàn)功能的耦合，其次，要建立以政府部門為主導、校園為基礎、社會力量為補充的網(wǎng)絡化治理格局，實現(xiàn)校園足球供需的有效結合[9]。例如，政府可以向社會力量購買相應的校園足球公共服務，校園可以通過足球俱樂部等相應社團力量來完善自己師資力量與教學質(zhì)量。足球團體也可通過學校為中介，選拔基層足球人才。

（2）完善多元主體治理獎勵制度與懲戒機制。要對校園足球治理的各個環(huán)節(jié)進行考核，要做到獎懲到位，責任到人，根據(jù)績效作為依據(jù)，對校園足球具有突出貢獻的人進行補助、表彰。

（3）建立治理體系的協(xié)調(diào)機制。在治理過程中，難免會造成主體間的利益沖突與矛盾沖突，為避免影響治理的整體性，要建立協(xié)調(diào)機制，解決相應的糾紛問題，保證校園足球的合作伙伴關系。本著協(xié)商合作、互利共贏的原則，主體間應通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、維權等方法來化解[10]。此外，還應建立第三方糾紛協(xié)調(diào)機制進行援助，維護主體的各項利益，實現(xiàn)治理的可持續(xù)發(fā)展，最終形成“善治”的理想局面。

4 結論

黨的十八大以來，中央高度重視校園足球發(fā)展，而校園足球工作的開展則是推動足球項目改革與建設體育強國的重要組成部分。近年來，我國校園足球發(fā)展逐步完善，目前已形成體育部門、教育部門與社會支持的“多軌制”并行的治理局面，但同時也在主體、機制、制度等方面存在諸多問題。因此，完善新時代校園足球治理還需從精治、共治、法治、善治等多方路徑共同推進。