文/沈雪妍 朱新山（東華大學馬克思主義學院）

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”?！吧鐣卫砉餐w”的提出是對“共治共建共享”的社會治理格局的進一步創(chuàng)新，同時也為推進社會治理現(xiàn)代化提供了一種新的力量。而鄉(xiāng)村是我國國家治理現(xiàn)代化中的薄弱環(huán)節(jié)，因此應當積極探索鄉(xiāng)村社會治理共同體的構建，本文通過分析其構建的困境及成因，以提升鄉(xiāng)村治理的水平。

一、鄉(xiāng)村社會治理共同體構建的困境

（一）治理主體呈離散化

鄉(xiāng)村治理的整個過程的有效運轉離不開多元治理主體的參與、主體間的協(xié)商合作、權力的正當使用以及責任的共同承擔。多元治理主體的參與保證了治理的民主性，讓每個人都充分享有參與治理的權利；不同主體間的協(xié)商合作確保了每個治理環(huán)節(jié)都是通過協(xié)商溝通后才被執(zhí)行，體現(xiàn)了治理的公平、公正；權力的正當使用保證了每項治理的決策和行動都是合法、規(guī)范的；責任的共同承擔保證了治理成果是切實有效的，讓每個人都能享受到治理的成果。然而，隨著市場經(jīng)濟在鄉(xiāng)村的深入推進，人與人、人與組織之間的關系日趨離散化，即使是不同治理主體之間有合作的意愿也無法有效地聯(lián)合起來組成鄉(xiāng)村社會治理共同體。

在現(xiàn)實中，治理主體的離散化一方面表現(xiàn)為治理權力結構離散化。隨著政府簡政放權措施的持續(xù)推進，其他主體都分享到了相當?shù)泥l(xiāng)村治權份額，這在一定程度上弱化了基層黨組織、基層政府和村民委員會這些公共權力組織的權威，降低了他們在治理權力結構中的地位，由此開始，治理權力結構呈現(xiàn)出了較高的離散性。治理權力結構的離散化會導致在治理過程中各個治理主體之間誰都不愿意聽誰的指揮，誰都不愿意承擔相應的責任和義務，根本無法發(fā)揮治理合力。另一方面表現(xiàn)為治理資源離散化。掌握著不同資源的不同治理主體，由于缺少溝通的渠道、合作的意愿，無法將這些資源有效地整合和利用起來。因此，治理資源也呈離散狀。資源的離散化意味著資源無法有效被利用起來，這在一定程度上會造成資源的浪費，反而會加劇鄉(xiāng)村治理的困境。

（二）治理主體間存在矛盾和沖突

由于不同治理主體之間存在矛盾和沖突，造成了鄉(xiāng)村社會治理共同體的建設面臨著多重困境。這些沖突具體表現(xiàn)在鄉(xiāng)村行政權、黨組織領導權和村民自治權之間的摩擦。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的矛盾。從本質上來看，兩者之間的矛盾是行政權與自治權之間的沖突，主要表現(xiàn)為行政權對自治權的過分干預和自治權的過度使用，在現(xiàn)實中往往表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越權領導以及村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的消極抵制。盡管《村民委員會組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預村民委員會的工作，只能給予指導、支持和幫助，但是并未明確規(guī)定“指導、支持和幫助”的具體程序和范圍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民委員會的自治工作提供了制度空隙。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的領導來間接地控制村民委員會，將上級政府下達的各項行政事務交給村民委員會來辦理，讓村民委員會成為自己的附屬機構；另一方面通過控制村民委員會的財政來插手村民委員會的公共事務，這種“村財鄉(xiāng)管”的方式極大地限制了村民委員會的支配權和收益權，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用鄉(xiāng)村財產(chǎn)提供了便利，不利于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。而另一種情況是村民委員會的過度自治化。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的自治意識不斷加強，但是對“自治”的理解出現(xiàn)了偏差，不少農(nóng)民認為擁有自治權的村民委員會可以不用接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，隨便作出決定，因此對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些工作根本不予理睬，甚至抵制。

二是村民委員會與村黨支部之間的矛盾。從本質上來看，兩者之間的矛盾是自治權和政治領導權之間的沖突，主要表現(xiàn)為村黨支部包攬村務委員會的工作和村民委員會忽視村黨支部的領導。一些地方過度強調了村黨支部的領導核心作用。村黨支部幾乎包辦了所有村務工作，使得村民委員會喪失了自治權，變成了村黨支部的輔助組織。與這種情況正好相反的是村民委員會漠視村黨支部的領導。一些村民委員會認為自己是由村民直接選舉產(chǎn)生，代表著更大的民主性，因此一些重大事務不需要經(jīng)過村黨支部的同意，只要村民支持即可。村黨組織的領導作用在鄉(xiāng)村治理中被逐步淡化。

三是村民委員會與農(nóng)村社會組織、農(nóng)民之間的矛盾。在實踐中，一些本應該代表農(nóng)民利益的村民委員會為了追求自身利益，不僅將農(nóng)民利益拋擲腦后，甚至以各種方式來侵占農(nóng)民權益，引起了農(nóng)民極大的不滿。而為了維護自身權益，農(nóng)民不得不通過血緣、地緣、經(jīng)濟利益等方式組織起來，家族、鄉(xiāng)賢組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等社會組織便成為了農(nóng)民表達利益訴求與采取集體行動的重要途徑。在一些地區(qū)，農(nóng)村社會組織比村民委員會更有權威和影響力，村民委員會失去了話語權，兩者之間的沖突由此形成。

（三）治理過程的碎片化

治理過程中各個環(huán)節(jié)的碎片化管理必然會影響治理的最終成效，進而鄉(xiāng)村社會治理共同體的鞏固和發(fā)展。治理過程主要包括決策制定、決策執(zhí)行、過程監(jiān)督以及效果評估這四個環(huán)節(jié)，而治理過程碎片化的實質就是這四個環(huán)節(jié)內部及其相互之間缺乏協(xié)同性。四個環(huán)節(jié)被不同治理主體從空間上和時間上分割成多個小塊，加之各個環(huán)節(jié)本身也并不科學，導致了整個治理過程的支離破碎，成效與原定目標相比相去甚遠。

首先，決策制定的碎片化主要表現(xiàn)為價值取向的碎片化和目標的碎片化。不同的治理主體有著不同的利益價值取向，在治理的過程中較難達成治理共識，有時甚至會產(chǎn)生沖突，由此產(chǎn)生了治理目標的碎片化。如基層黨組織在堅持為農(nóng)民主體服務的同時，還要保證上級黨組織方針、路線和政策的落實，同時還要協(xié)調好不同主體之間的利益和目標；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承擔提供公共服務和實現(xiàn)公共利益的同時，還追求取得良好政績；村民委員會、農(nóng)村社會組織以及鄉(xiāng)賢在滿足農(nóng)民利益的同時，還要考慮到自身利益最大化；農(nóng)民則往往對自身利益更為關注。這些不同主體所追求的利益和目標看似有共性，但在實踐中往往充滿了對立和沖突，如果缺乏有效的協(xié)調，必然會影響治理決策的制定。

其次，決策執(zhí)行的碎片化主要表現(xiàn)為信息的碎片化和行動的碎片化。不同主體掌握著的信息不同，由于缺少信息共享平臺，在治理過程中較難達成一致、連貫的行動，造成了行動的碎片化。在現(xiàn)實中，擁有正式權力的治理主體所掌握的信息往往要比其他主體更全面、精準和可靠，換言之，各主體之間的信息是不對稱的，這嚴重制約了鄉(xiāng)村治理工作的開展。

再次，過程監(jiān)督的碎片化主要表現(xiàn)為監(jiān)管制度的碎片化和監(jiān)督責任的碎片化。當前的監(jiān)管制度主要針對正式權力組織，對于農(nóng)村社會組織、鄉(xiāng)賢以及農(nóng)民等主體并未形成系統(tǒng)的監(jiān)督機制，因此，難以有效地約束這些主體，影響了治理政策實施的具體成效。此外，在具體監(jiān)督的過程中，由于各主體之間的監(jiān)管責任模糊不清，往往會造成哪個環(huán)節(jié)不知道由誰監(jiān)督、由誰擔責的情況發(fā)生，最終就由所有主體一起承擔損失。

最后，效果評估的碎片化主要表現(xiàn)為評估標準碎片化和評估內容碎片化。不同治理主體有著不同的價值偏好和判斷，因此會采用不同的標準去評價最終的治理效果，必然會導致評估結果的差異性，要是偏差過大，作為主要受益者的農(nóng)民會對其他治理主體產(chǎn)生懷疑，質疑他們的權威性和可靠性。此外，由于主體間信息的不暢通，主體所評價的內容也是不完整的，更是影響了評估的效果。

二、鄉(xiāng)村社會治理共同體構建困境的成因分析

（一）治理核心領導力量不強

鄉(xiāng)村治理主體呈離散化，最主要的原因就是缺少一個強有力的領導核心，將所有分散的治理主體緊密的聯(lián)系在一起，歸根到底就是基層黨組織的組織力、凝聚力以及戰(zhàn)斗力不強。

組織力是黨的政治力量的重要來源。基層黨組織的組織領導力不強主要表現(xiàn)為：一是黨員干部政治本領不強，在面對鄉(xiāng)村治理的新問題新情況時，一些基層黨組織仍用老思想、老方法來解決問題，缺乏一定的創(chuàng)新思想和能力。二是基層黨組織缺乏活力，有知識、有能力的青壯年大多離開了農(nóng)村，選擇前往城市發(fā)展，而留在農(nóng)村的大多都是老人、婦女和小孩，因此無法挑選出合適的人員進入基層黨組織，提升黨組織的組織領導力。三是對基層黨建工作的重視度不夠，部分黨員忽視對思想政治理論的學習，造成了理想信念的動搖和服務意識的落后，無法切實做到服務群眾。

凝聚力強不強關系到基層黨組織是否堅固，是否能團結動員其他主體參與治理?；鶎狱h組織的凝聚力有待提升具體表現(xiàn)為：一是黨員參與黨內組織生活的積極性不高。一方面部分黨員在思想上不重視參與黨內生活，認為這種方式只是一種形式主義，另一方面由于黨組織教育形式單一、枯燥，使得部分黨員失去了參與組織生活的積極性。二是沒有同群眾保持密切聯(lián)系。有些黨組織沒有樹立以人民為中心的治理理念，沒有將人民的利益放在自己心中的最高、最突出的位置，沒有深入人民群眾去了解他們的切身利益和切實需要。三是宣傳引導群眾的方式落后。只有做好群眾的思想工作，才能將群眾號召起來，緊密地團結在黨中央的周圍。但是有些基層黨組織在宣傳黨中央的方針、政策時只是單純地照本宣科，也不管群眾到底聽不聽得懂、能不能夠理解，這樣根本無法團結動員人民群眾參與和支持各項治理工作。

戰(zhàn)斗力強不強關系到基層黨組織是否能在治理過程中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，協(xié)調好各治理主體間的關系，整合各種資源，為鄉(xiāng)村治理提供強大動力?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗力有待強化具體表現(xiàn)為：一是領導班子工作能力不強。在面對不同主體的利益糾紛問題時，一些領導班子采用簡單粗暴的方式來處理，導致各方利益都受到了損害，還有一些領導班子為了避免麻煩，干脆什么都不管，任由矛盾持續(xù)發(fā)酵。二是黨員未充分發(fā)揮先鋒模范作用。在實際治理過程中，一些黨員不敢勇當先鋒積極參與治理，害怕承擔治理責任，還有一些黨員甚至先考慮個人得失再決定要不要參與鄉(xiāng)村治理。三是部分黨員干部理想信念缺失，紀律意識淡薄，利用手中的公權力進行貪污腐敗，從治理中謀取好處。

（二）矛盾糾紛調解機制不完善

不同鄉(xiāng)村治理主體之間存在多元化矛盾和沖突問題，由于矛盾調解渠道單一、相關法律制度不完善以及缺少專業(yè)調解人才，無法形成系統(tǒng)完善的矛盾糾紛調解機制，使得鄉(xiāng)村社會治理共同體處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。

矛盾調解渠道單一。司法調解、行政調解以及人民調解是鄉(xiāng)村社會的三大調解組織。然而，在實際的調解中，當事人往往會選擇人民調解的方式，而忽視了其它兩種調解方式。這一方面是因為受到傳統(tǒng)思想的影響，不少農(nóng)民認為一旦司法和行政介入了雙方之間的矛盾就會鬧大，就算問題解決了也無法和好如初；另一方面是由于相關宣傳不到位，許多農(nóng)民都不清楚具體的司法調解程序和行政調解程序，干脆就放棄了這兩種途徑。

矛盾調解法律制度不完善。在鄉(xiāng)村社會中，人民調解主要是以村民委員會、鄉(xiāng)賢以及其他民間組織為主，但是在法律上沒有明確規(guī)定這些主體行使調解權力的合法性。在調解的過程中，由于缺少法律的保障，調解的結果可能缺少法律約束力，當事人不愿意接受調解，最終導致調解的失敗。此外，一些社會調解組織存在權責不清、職能交叉等問題，無法同司法調解組織和行政調解組織之間達成協(xié)調配合，構成完整的矛盾調解機構網(wǎng)絡。

矛盾調解人才隊伍結構不合理。一方面，在鄉(xiāng)村社會參與調解的一般都是人生經(jīng)驗豐富、在當?shù)赜杏绊懥Α榇迕袼粗氐娜藛T，而受到身體素質限制的調解員面對日益復雜化、多樣化的矛盾調解工作逐漸有些力不從心，另一方面，整體調解隊伍的素質不高，能力不強，加之缺少熟悉法律法規(guī)、掌握專業(yè)知識的人才，使得鄉(xiāng)村社會的矛盾調解成功率不高。

（三）治理協(xié)商溝通機制不健全

治理過程的各個環(huán)節(jié)之間必須協(xié)調暢通，才能獲得良好的治理成效，推動鄉(xiāng)村社會治理共同體的形成與發(fā)展。但是當前在治理的過程中，由于協(xié)商溝通機制的不健全，使得各環(huán)節(jié)之間難以協(xié)調合作。一是協(xié)商溝通渠道不暢通，各個環(huán)節(jié)之間的協(xié)商溝通歸根到底依賴各主體之間的協(xié)商溝通，而不同主體在遇到難題時不及時溝通、發(fā)現(xiàn)難度時不及時解決、想到新辦法時不及時提出，這導致了一些專門用于協(xié)商溝通的委員會和平臺被閑置。二是治理主體溝通意識淡薄。一方面各主體之間缺乏認同感和信賴感，比如部分正式主體不認同非正式組織，認為非正式組織中的大多數(shù)普通群眾都是沒有知識和能力參與治理的；而非正式組織也不是很信賴正式組織，認為就算提出了自己的意見，正式組織也不一定會聽，因此互相之間就失去了溝通的意愿。另一方面，治理主體的公共精神淡薄。受到個人主義和利己主義價值觀的沖擊，人們對個人利益的關注要遠遠大于對集體利益的關注。隨著公共精神的淡薄，不少人參與治理是為了追求個人利益的最大化，而為了保證自己的利益不受侵害，相互之間就減少了交流和溝通?；诖耍髦卫碇黧w的溝通意識就被淡化了。