宋 才 發(fā)

“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”(1)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年2月22日，第01版。。2021年全國(guó)人大常委會(huì)擬通過(guò)的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案))，第一條就開(kāi)宗明義地提出了鄉(xiāng)村振興立法的目的，是為了“促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。在此之前中共中央、國(guó)務(wù)院文件提出的關(guān)于“鄉(xiāng)村全面振興”的一系列構(gòu)想，都集中體現(xiàn)在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第二條規(guī)定的“開(kāi)展促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”等內(nèi)容里面?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)如果能在4月通過(guò)，很快會(huì)在全國(guó)施行，這就使得改革開(kāi)放后的中國(guó)鄉(xiāng)村再次迎來(lái)新的大發(fā)展契機(jī)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化，是對(duì)過(guò)去鄉(xiāng)村發(fā)展布局和鄉(xiāng)村發(fā)展思路的反思與超越，是在對(duì)鄉(xiāng)村歷史的和現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理與深刻剖析之后得出的科學(xué)認(rèn)知(2)宋才發(fā)：《傳統(tǒng)文化是鄉(xiāng)村振興的根脈和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)對(duì)中華民族偉大復(fù)興起強(qiáng)基固本作用的基礎(chǔ)性工程，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》指出：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村。解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，重點(diǎn)難點(diǎn)在‘三農(nóng)’，迫切需要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項(xiàng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在‘三農(nóng)’，迫切需要擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)；應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)支撐在‘三農(nóng)’，迫切需要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)，守好‘三農(nóng)’基礎(chǔ)。”(3)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年2月22日，第01版。在中國(guó)幾千年鄉(xiāng)村整治的歷史譜系中，出現(xiàn)過(guò)“鄉(xiāng)紳自治”“地方自治”“社會(huì)自治”“村民自治”等不同的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，唯有“村民自治”是改革開(kāi)放后農(nóng)村自發(fā)涌現(xiàn)出來(lái)的一種治理形態(tài)。它是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的一個(gè)偉大創(chuàng)舉，在本質(zhì)上有別于來(lái)自王朝政權(quán)或中央政府的制度安排。從鄉(xiāng)村治理嬗變規(guī)律和發(fā)展態(tài)勢(shì)看，當(dāng)下仍然需要堅(jiān)守歷史延續(xù)性下的鄉(xiāng)村治理體系。這個(gè)結(jié)論性的看法是由“國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的”(4)習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月18日，第01版。，是中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民群眾內(nèi)生性演化的結(jié)果。2021年是決勝全面建成小康社會(huì)與鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)有效銜接的關(guān)鍵之年。

一、鄉(xiāng)村振興法治化的基本概念和基本觀點(diǎn)

(一)村民主體地位是鄉(xiāng)村振興的立足點(diǎn)

鄉(xiāng)村振興的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種歷史性復(fù)振。研究鄉(xiāng)村振興問(wèn)題、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既需要從厘清鄉(xiāng)村振興的概念開(kāi)始，又需要把鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展結(jié)合起來(lái)進(jìn)行?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)所稱(chēng)的鄉(xiāng)村“是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等?！?5)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。從鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史嬗變看，鄉(xiāng)村治理并不是現(xiàn)在才開(kāi)始的事情。它肇始于20世紀(jì)20年代，一直到中華人民共和國(guó)成立之前的幾十年時(shí)間里，黃炎培、梁漱溟、陶行知等仁人志士就在廣袤的農(nóng)村開(kāi)展了轟轟烈烈的“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”。但是由于受社會(huì)制度和其他諸多原因的制約，這些“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”“鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)”統(tǒng)統(tǒng)付諸東流?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。”“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置。”(6)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月4日，第01版。黨中央在這里提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”，是基于構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效對(duì)接的重要舉措，絕對(duì)不是對(duì)近代史上“鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”的模仿復(fù)制，也不是簡(jiǎn)單的對(duì)農(nóng)村改革初始目標(biāo)的提高，更不是過(guò)去多次搞過(guò)的“新農(nóng)村建設(shè)”的升級(jí)版。但是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展具有歷史的延續(xù)性、繼承性，人們不能人為地割斷歷史。鄉(xiāng)村曾經(jīng)有過(guò)的歷史記憶、歷史痕跡以及中華民族認(rèn)同，都在幫助和支撐中華民族偉大復(fù)興的歷史性復(fù)振。這是歷史上從未有過(guò)的鄉(xiāng)村自覺(jué)和文化自信，“這種自覺(jué)、自信的文化提升，絕不是一種簡(jiǎn)單的復(fù)制，而真正可能是一種新的偉大時(shí)代的創(chuàng)造和發(fā)明?！?7)趙旭東：《鄉(xiāng)村何以振興？——自然與文化對(duì)立與交互作用的維度》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興就要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的效益和效率；就要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、符合公共基本社會(huì)保障制度建設(shè)，突出和體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村這個(gè)全黨全國(guó)工作的重點(diǎn)。要通過(guò)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的扎實(shí)實(shí)施，真正使農(nóng)民職業(yè)成為具有吸引力的職業(yè)，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美好家園。鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐過(guò)程是一種既有“走出去”，又有“走回來(lái)”的平衡性交流互惠的過(guò)程。

堅(jiān)持村民主體地位是鄉(xiāng)村振興最基本的原則。當(dāng)下鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的程度，離國(guó)家提出的治理現(xiàn)代化目標(biāo)還有很大的差距?！皬目v向上看，長(zhǎng)期以來(lái)的全能主義政治遺留下強(qiáng)大的慣性，單向度的行政手段在基層治理中仍然很有市場(chǎng)，與急速的社會(huì)變革對(duì)治理轉(zhuǎn)型的要求愈發(fā)不相融洽，甚至背離；在橫向上，各個(gè)地方也并非是齊步走?！?8)余孝東、趙文杰：《行政與民主：走向基層善治的機(jī)制選擇與發(fā)展路徑》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化核心的、根本的任務(wù)，是堅(jiān)持人民立場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持以村民為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。在“十四五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，要順利推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興法治化，就必須解決好、維護(hù)好鄉(xiāng)村居民的基本權(quán)利，始終堅(jiān)持村民的主體地位不動(dòng)搖，這是總結(jié)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐得出的一條根本經(jīng)驗(yàn)。即是說(shuō)，“堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位,保障農(nóng)民的基本政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利和發(fā)展權(quán)利是基礎(chǔ),這是通過(guò)村民自治管理鄉(xiāng)村事務(wù)的各種表現(xiàn)形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的,而不是上級(jí)代勞和喊口號(hào)能夠達(dá)成的?！?9)參見(jiàn)譚林妃：《國(guó)家公務(wù)員考錄面試點(diǎn)評(píng)》，《時(shí)事資料手冊(cè)》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。堅(jiān)持和保護(hù)村民的主體地位，是確保鄉(xiāng)村振興能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)。

村民主體地位是鄉(xiāng)村振興的根基?！稗r(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體、鄉(xiāng)村振興的依托力量。”(10)參見(jiàn)譚林妃：《國(guó)家公務(wù)員考錄面試點(diǎn)評(píng)》，《時(shí)事資料手冊(cè)》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。各級(jí)地方政府必須把提升村民主體性和主體地位的工作擺到突出的位置上來(lái)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第四條規(guī)定了村民的主體地位，即鄉(xiāng)村振興必須“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益”(11)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。?！按迩f自古以來(lái)就是一種制度與秩序的裝置，利益相關(guān)者一般都通過(guò)制度規(guī)范、相互作用與行為關(guān)系來(lái)影響社會(huì)秩序?！?12)參見(jiàn)劉守英、熊雪鋒：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度與秩序演變——一個(gè)國(guó)家治理視角的回顧與評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第9期；宋才發(fā)、張術(shù)麟：《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學(xué)》2019年第4期。因而《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第四十一條規(guī)定了確保鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的組織建設(shè)，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，建設(shè)充滿(mǎn)活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村?！?13)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。社會(huì)制度原本就是人為設(shè)定的剛性約束，并以國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)保證和規(guī)范人們之間相互關(guān)系的(14)宋才發(fā)、張術(shù)麟：《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學(xué)》2019年第4期。。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目的就是要促使鄉(xiāng)村社會(huì)生活在社會(huì)主義新時(shí)代，無(wú)論是個(gè)人發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步還是文化繁榮，無(wú)一例外地獲得全面的質(zhì)的提升。自治、法治和德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理模式，與村民這個(gè)治理主體的能力密切相關(guān)，鄉(xiāng)村治理目標(biāo)必須通過(guò)治理主體去實(shí)現(xiàn)。在這里“自治強(qiáng)調(diào)村莊的事務(wù)由村委會(huì)、村民代表大會(huì)及村民會(huì)議等村莊內(nèi)部組織及人員共同參與、處理，凸顯為治理主體選擇問(wèn)題；法治強(qiáng)調(diào)村莊事務(wù)必須在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)展開(kāi)，采用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)村民自治；德治強(qiáng)調(diào)倫理道德等軟約束在村莊事務(wù)處理中發(fā)揮作用，將倫理道德滲透到自治中，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明和精神文明的兩手抓格局?！?15)何陽(yáng)、婁成武、湯志偉：《從異化到回歸：鄉(xiāng)村振興中人民調(diào)解復(fù)興的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。村民自治組織是村民主體地位的載體，是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的根基。國(guó)家通過(guò)立法的途徑和方式確保村民的主體地位，保障村民能夠獨(dú)立自主地行使自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)利。

(二)村民自治是維系鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定器

村民自治制度是中國(guó)農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)民群眾自治理論與實(shí)踐，源自中國(guó)本土的“村民自治”制度。它既不同于國(guó)外的“地方自治”，也不同于我國(guó)近代以來(lái)鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)的流變。富含草根性?xún)?nèi)在本質(zhì)特征的鄉(xiāng)村治理，既是具有歷史延續(xù)性的農(nóng)村基層民眾的自主治理實(shí)踐，又是億萬(wàn)農(nóng)民群眾內(nèi)生動(dòng)力和首創(chuàng)精神的結(jié)晶。村民自治制度是社會(huì)主義民主政治制度在農(nóng)村的集中體現(xiàn)，是法律賦予鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的主要制度安排。本人曾帶領(lǐng)廣西民族大學(xué)法學(xué)博士團(tuán)隊(duì)，赴“中國(guó)村民委員會(huì)發(fā)源地”廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)“合寨村”，拜訪(fǎng)第一任村民委員會(huì)主任韋煥能，就如何進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村基層民主和村民自治制度，為中央推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)實(shí)地調(diào)研(16)宋才發(fā)：《社會(huì)治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。廣西宜山和羅城農(nóng)民當(dāng)年沒(méi)有依賴(lài)人民公社化時(shí)期建立的生產(chǎn)隊(duì)組織，而是通過(guò)“眾議”的方式面對(duì)社會(huì)治安存在的問(wèn)題，由原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)和老黨員把村民秘密地組織起來(lái)，大家以按手印的方式?jīng)Q定成立村民自治組織，力圖解決老百姓當(dāng)時(shí)的一些現(xiàn)實(shí)緊迫問(wèn)題(17)宋才發(fā)：《社會(huì)治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。這種以自然村為基本單元組織起來(lái)的村民自治組織，經(jīng)過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提升，發(fā)展成為最早以自然村為基本單元的“村民委員會(huì)”組織。村民委員會(huì)借鑒歷史傳統(tǒng)文化中的鄉(xiāng)規(guī)民約，從社會(huì)治安到村落的生產(chǎn)生活等公共事務(wù)治理，基本上都是按照傳統(tǒng)的習(xí)慣法進(jìn)行運(yùn)作的，村內(nèi)的血緣關(guān)系和地緣關(guān)系使得這種自治組織易于形成統(tǒng)一的集體行動(dòng)。于是一種自發(fā)的、新的基層組織形態(tài)逐漸露出水面，進(jìn)而在事實(shí)上取代了原來(lái)的社隊(duì)組織形態(tài)，村落原來(lái)的混亂局面便很快得到扭轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村正常的社會(huì)秩序也很快得到恢復(fù)。村民自治是改革開(kāi)放初期農(nóng)民群眾的一種自發(fā)性的實(shí)踐創(chuàng)造，具有扎實(shí)深厚的本土性、實(shí)踐性特點(diǎn)，與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的“社會(huì)自治”和“地方自治”具有天壤之別。國(guó)家依法實(shí)施“撤社建鄉(xiāng)”后，“村民委員會(huì)”這種村民自治組織形式，才被中央政府確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)下的法定基層組織。中央政府通過(guò)民政部組織專(zhuān)家學(xué)者和政府官員進(jìn)行反復(fù)調(diào)查考察，事實(shí)證明村民委員會(huì)這種村民自治組織形式有利于鄉(xiāng)村治理，是維護(hù)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活正常秩序的有效組織形式。于是中央政府肯定了廣西宜山和羅城農(nóng)民群眾這個(gè)偉大創(chuàng)造，最終選擇用村民自治組織方式來(lái)重組農(nóng)村基層社會(huì)，明確地把村民自治組織定性為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的農(nóng)村基層組織。

法律賦予村民自治組織法定的地位和功能?！按迕褡灾巍边@個(gè)政治和法律概念并不是與生俱來(lái)的，它是后來(lái)經(jīng)過(guò)廣泛的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐檢驗(yàn)，才成為農(nóng)民群眾民主參與的一種有效形式的，純粹是從中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)際出發(fā)、從農(nóng)民群眾自發(fā)的探索性實(shí)踐中提煉出來(lái)的。實(shí)事求是地說(shuō)，中央政府當(dāng)時(shí)只是認(rèn)為村民自治組織代表著農(nóng)民群眾公共參與的有效方式，對(duì)它的定位并不明確，但它畢竟是與當(dāng)時(shí)國(guó)家所倡導(dǎo)的民主政治建設(shè)相一致的。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)原本就是人們以農(nóng)耕土地為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)村活動(dòng)空間為基點(diǎn)的“鄉(xiāng)土社會(huì)”(18)宋才發(fā)：《傳統(tǒng)文化是鄉(xiāng)村振興的根脈和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。。費(fèi)孝通在這里所論及的“地方性”，不是指法律意義上的“地方自治”，而只是一個(gè)與“國(guó)家性”相對(duì)應(yīng)的“地方性”概念，隱約地代表著根深蒂固的“鄉(xiāng)村社會(huì)”。在我國(guó)這樣一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家范圍內(nèi)，歷來(lái)是通過(guò)分層級(jí)治理的方式和路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體治理的，因而地方各級(jí)政府事實(shí)上具有一定的自主性，中央政府與地方各級(jí)政府之間通過(guò)適度分權(quán)的途徑，達(dá)到和實(shí)現(xiàn)“制度性的地方自治”和“整體性的國(guó)家治理”。我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最為重要的一條經(jīng)驗(yàn)就是：“農(nóng)村是中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”(19)賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視野下的鄉(xiāng)村振興》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第四十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設(shè)，健全村民委員會(huì)民主決策機(jī)制和村務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力?！?20)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。第四十六條還規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開(kāi)發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系?！?21)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第四十五條和第四十六條既規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)和功能，又規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、上級(jí)人民政府與農(nóng)村基層群眾性自治組織之間的關(guān)系和職責(zé)。在國(guó)家與地方事權(quán)關(guān)系還沒(méi)有從法律上完全理順，尤其是缺少《憲法》制度性硬約束的情況下，中央政府與地方各級(jí)政府之間，事實(shí)上存在著事權(quán)上的“收”與“放”糾纏不清的搖擺性問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)適度分權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)地方自治并發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性。在以自然村為基本單元設(shè)置村委會(huì)的組織形式試行一段時(shí)間之后，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的村委會(huì)數(shù)量太多，無(wú)形中加大了政府管理工作的難度和復(fù)雜性程度，于是決定對(duì)最初的《村民委員會(huì)組織法(試行)》予以修訂，在正式實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》中，把由以自然村為基本單元上升為“行政村”，把原來(lái)的自然村(生產(chǎn)隊(duì))改為“村民小組”。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，作為農(nóng)村群眾性自治組織的村民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“村委會(huì)”)，只承擔(dān)協(xié)助鄉(xiāng)政府工作的責(zé)任，鄉(xiāng)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。由于有些村干部只“對(duì)上負(fù)責(zé)”而不“對(duì)下負(fù)責(zé)”，從根本上丟棄了村民委員會(huì)的“草根性”，村民將村委會(huì)視為非自治性組織，發(fā)自?xún)?nèi)心里認(rèn)為村級(jí)組織這個(gè)公共權(quán)力沒(méi)有體現(xiàn)自治性。因而“培育村級(jí)治理權(quán)威最根本的問(wèn)題，是關(guān)閉公權(quán)力私用的通道，依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督，通過(guò)民主的方式和途徑，讓村民信任‘村委會(huì)’這個(gè)農(nóng)村社區(qū)的公共權(quán)力?！?22)宋才發(fā)、張術(shù)麟：《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學(xué)》2019年第4期。對(duì)于農(nóng)民群眾來(lái)說(shuō)，村委會(huì)的法定地位和民意基礎(chǔ)確實(shí)依法得到鞏固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民們的眼里無(wú)異于鄉(xiāng)村社會(huì)之外的存在。欣喜的是黨的十八大以來(lái)，執(zhí)政黨始終不渝地強(qiáng)調(diào)要“還權(quán)于民”“黨和國(guó)家工作重心下移”，要求中央政府通過(guò)全面深化體制機(jī)制改革，把有些屬于“中央管不了、管不好”的事權(quán)，下放給地方政府和基層社會(huì)依法行使。尤其是隨著國(guó)家提出“村民自治重心下移”展開(kāi)試點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮村民自治維系鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定器的作用，意味著國(guó)家權(quán)力或?qū)⒁砸环N新的運(yùn)行方式介入未來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)，村民自治或因基層社會(huì)自主性而獲得新的發(fā)展空間。

(三)大國(guó)工匠型人才是鄉(xiāng)村振興的支柱

鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是人才。鄉(xiāng)村振興是多元人力資源優(yōu)勢(shì)等要素共同推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)把發(fā)展改革同立法決策結(jié)合起來(lái)的法治思維，把創(chuàng)新發(fā)展新理念運(yùn)用于鄉(xiāng)村振興實(shí)踐，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第三章規(guī)定了鄉(xiāng)村振興的“人才支撐”，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家健全鄉(xiāng)村人才工作體制機(jī)制，采取措施鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面提供教育培訓(xùn)、技術(shù)支持、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)，培養(yǎng)本土人才，引導(dǎo)城市人才下鄉(xiāng)，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)。”(23)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。人才是鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，只有解決好農(nóng)村亟需人才問(wèn)題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才算真正落地實(shí)施了。培養(yǎng)“扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)”的亟需人才，是當(dāng)下鄉(xiāng)村振興和黨的農(nóng)村工作的第一要?jiǎng)?wù)。全國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)要想鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所想，急鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所急，辦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之所需，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村亟需人才的培養(yǎng)教育，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略輸送和積蓄人才。各級(jí)地方人大、政府要出臺(tái)與新時(shí)代密切相關(guān)的人才法規(guī)政策，鼓勵(lì)已經(jīng)畢業(yè)的大學(xué)生到農(nóng)村去創(chuàng)業(yè)；吸引在外創(chuàng)業(yè)的成功人士回到家鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。這些成功人士有資金、有經(jīng)驗(yàn)、有信息、有市場(chǎng)，能從根本上解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工業(yè)化問(wèn)題，也有辦法、有能力把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，解決一家一戶(hù)單打獨(dú)斗和分散經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，能把當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)資源挖掘出來(lái)、聚積起來(lái)，使之形成產(chǎn)業(yè)效應(yīng)和品牌效應(yīng)。政府對(duì)他們?cè)诎l(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中所做出的貢獻(xiàn)，要及時(shí)給予肯定、表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。尤其要把那些品德高、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、有貢獻(xiàn)的人才，選拔進(jìn)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子。

要把培養(yǎng)能工巧匠、大國(guó)工匠作為職業(yè)教育的目標(biāo)。培養(yǎng)大批各級(jí)各類(lèi)高素質(zhì)、高質(zhì)量人才，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的百年大計(jì)。各級(jí)政府要深入貫徹中央要求，堅(jiān)持立德樹(shù)人，優(yōu)化類(lèi)型定位，加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系。教育主管部門(mén)要一體化設(shè)計(jì)中職、高職、本科職業(yè)教育培養(yǎng)體系，深化“三教”改革，“崗課賽證”綜合育人，提升教育質(zhì)量。職業(yè)院校70%以上的學(xué)生來(lái)自農(nóng)村，職業(yè)教育通過(guò)技術(shù)賦能，改變了一部分農(nóng)村孩子的命運(yùn)，有力地阻斷了貧困代際傳遞，成為見(jiàn)效最快、成效最明顯的扶貧方式。鄉(xiāng)村振興需要更多的技術(shù)工人和技能人才，這就需要職業(yè)教育不斷增強(qiáng)與農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的適應(yīng)性，培養(yǎng)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展所需的人力資源，在服務(wù)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更重要的作用。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“建設(shè)高質(zhì)量教育體系。全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持立德樹(shù)人，加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。”(24)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月4日，第01版。培養(yǎng)什么樣的人？是現(xiàn)代教育的根本問(wèn)題。國(guó)家要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育短板領(lǐng)域的資金投入，完善體現(xiàn)功能特征的教育資源配置政策，完善體現(xiàn)農(nóng)村地理特征的教育資源配置措施，優(yōu)化農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展師資能力建設(shè)支持體系，建立健全農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)制度支持體系。地方政府要高度重視農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展支持體系建設(shè)，集中力量解決好鄉(xiāng)村振興面臨的農(nóng)村教育發(fā)展的弱項(xiàng)，用法律體系和政策體系支撐處于起步階段的農(nóng)村教育自治能力建設(shè)。當(dāng)農(nóng)村教育進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段之后，政府對(duì)農(nóng)村教育的投入不能單純追求投入數(shù)量，要把注意力轉(zhuǎn)向支持農(nóng)村教育發(fā)展質(zhì)量支持體系上面去，轉(zhuǎn)移到追求農(nóng)村教育后發(fā)優(yōu)勢(shì)的動(dòng)力、潛力和活力上面去。在“十四五”期間，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校要把培養(yǎng)能工巧匠、大國(guó)工匠理念融入到教育教學(xué)當(dāng)中去。

(四)“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的根本保障

鄉(xiāng)村民主過(guò)去多重視形式而忽略了“治理有效”。在20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放初期，以農(nóng)村土地“承包到戶(hù)”為標(biāo)志的村民自治，由自發(fā)“按手印方式”決定成立村民委員會(huì)、以在碗里“投豆子”的方式選擇領(lǐng)導(dǎo)人，到形成以民主選舉、民主決策等為基本治理形式的民主制度，以及與后續(xù)出現(xiàn)的村民監(jiān)督委員會(huì)、村民理事會(huì)等組織，這些在本質(zhì)上推動(dòng)著鄉(xiāng)村民主不斷向前發(fā)展。但由于鄉(xiāng)村民主制度不完善、不健全，鄉(xiāng)村民主在發(fā)展的過(guò)程中陸續(xù)暴露出諸多漏洞和缺陷。譬如，在急速的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，不少村莊呈現(xiàn)“空心化”，出現(xiàn)大批留守婦女、兒童和孤寡老人問(wèn)題；個(gè)別村委會(huì)甚至事實(shí)上被宗族勢(shì)力、社會(huì)黑勢(shì)力把控，使得鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)在快速發(fā)展中大打折扣。正是從這個(gè)意義上，習(xí)近平指出：“我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)的現(xiàn)象?！?25)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第290頁(yè)。黨的十九大報(bào)告在提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的同時(shí)，明確規(guī)定“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”(26)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第01-05版。，對(duì)千百年來(lái)“天不變道亦不變”的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行有效治理。從農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，不斷總結(jié)提煉出來(lái)的“治理有效”理念，從而作為鄉(xiāng)村振興之維和理論指導(dǎo)，開(kāi)啟了“中國(guó)之治”的新境界和新景象。使得鄉(xiāng)村民主已不再只是一種特定的制度安排，而成為一個(gè)實(shí)實(shí)在在地吸引村民積極參與的重要形式和途徑。“人民參與”已逐漸發(fā)展成為一種社會(huì)組織形式，“善治”成為政府和民眾對(duì)公共生活的一種共建、共治、共享方式。

尊重大自然的發(fā)展規(guī)律就是“治理有效”的體現(xiàn)。搞鄉(xiāng)村治理必須尊重大自然的發(fā)展規(guī)律、順應(yīng)自然，不要總惦記著要“改造自然”“改變自然”。搞改革開(kāi)放不是對(duì)有限資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，尤其不能對(duì)有限的自然資源竭澤而漁，不擇手段地向大自然無(wú)限索取。搞鄉(xiāng)村振興必須處理好“新”與“古”的關(guān)系，不能總是想著要“推倒重來(lái)”。搞鄉(xiāng)村建設(shè)要容得下古村落、古建筑、古牌坊、古道、古樹(shù)等，要“留得住鄉(xiāng)愁”。從人與自然和諧關(guān)系的視角看，人們對(duì)大自然的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，竭澤而漁、不擇手段地攫取，正好與自然的走向構(gòu)成一種相反的價(jià)值取向，即人們通常說(shuō)的“反自然”(27)宋才發(fā)：《傳統(tǒng)文化是鄉(xiāng)村振興的根脈和基石》，《青海民族研究》2020年第4期。行為。在中國(guó)幾千年農(nóng)耕文明的歷史嬗變中，這種抗拒自然甚至“反自然”的文化建構(gòu)，往往可以達(dá)成一種彼此和解與互利互惠，通過(guò)人對(duì)大自然規(guī)律的正確認(rèn)識(shí)和掌握，促使人與自然之間形成一定的正循環(huán)關(guān)系。譬如，人從大自然中獲得衣食住行的基本條件，天性決定人是無(wú)法脫離大自然而存在的，這就使得人的作為與大自然的作為之間，有了某種和諧的彼此交流、溝通和轉(zhuǎn)化。習(xí)近平在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話(huà)中指出：“廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。人民對(duì)美好生活的向往是我們黨的奮斗目標(biāo)，解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題是執(zhí)政黨使命所在?！?28)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第359,361頁(yè)。習(xí)近平認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，說(shuō)到底是一個(gè)發(fā)展方式問(wèn)題，必須從“治理有效”的戰(zhàn)略高度看待保護(hù)綠水青山問(wèn)題。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)“綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會(huì)財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)自然價(jià)值和增值自然資本，就是保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿秃髣牛咕G水青山持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益?！?29)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第359,361頁(yè)。聯(lián)合國(guó)“國(guó)際古跡遺址理事會(huì)”和聯(lián)合國(guó)“國(guó)際園林建筑師聯(lián)合會(huì)”等組織機(jī)構(gòu)，曾經(jīng)在《全球鄉(xiāng)村景觀倡議》中指出：“鄉(xiāng)村景觀是人類(lèi)遺產(chǎn)的重要組成部分，也是持續(xù)性文化景觀最常見(jiàn)的類(lèi)型之一。全世界有各種各樣的鄉(xiāng)村景觀，它們代表了文化和文化傳統(tǒng)。鄉(xiāng)村景觀是生產(chǎn)食物和其他可再生自然資源的場(chǎng)地，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和水產(chǎn)業(yè)、野味食品的養(yǎng)殖和狩獵、食鹽等其他資源的提取等。鄉(xiāng)村景觀既是一種承擔(dān)多功能的資源，也是一種文化景觀。”(30)彭兆榮：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的“鄉(xiāng)土性”景觀》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。傳統(tǒng)文化既是鄉(xiāng)村社會(huì)的一種黏合劑，又是鄉(xiāng)村社會(huì)的一種潤(rùn)滑劑。在鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)愈來(lái)愈穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境里，人們的文化觀念和社會(huì)實(shí)踐會(huì)變得愈來(lái)愈豐富多彩。人們過(guò)去所擁有的文化傳統(tǒng)與風(fēng)土人情，隨著時(shí)間的推移逐漸融入鄉(xiāng)村風(fēng)俗、人們的習(xí)慣與節(jié)慶之中。在今天的人們看來(lái)，那些已經(jīng)不復(fù)存在的歷史遺跡和文化遺存，卻仍然可以在鄉(xiāng)村風(fēng)俗、習(xí)慣與節(jié)慶中尋找到。孔夫子早就說(shuō)過(guò)：“失禮而求諸野”(31)“禮失求諸野”的意思是丟失了傳統(tǒng)的禮節(jié)、道德、文化等，不得不去民間尋找已在社會(huì)普遍丟失的東西。。人們已經(jīng)開(kāi)始不再像過(guò)去那樣只關(guān)注農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村和農(nóng)耕文明，轉(zhuǎn)而專(zhuān)注被標(biāo)識(shí)為“非遺”“傳統(tǒng)文化”意義上的文化鄉(xiāng)村。這是因?yàn)猷l(xiāng)村文明尤其是鄉(xiāng)村文化賦予鄉(xiāng)村社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的活力，一旦發(fā)生鄉(xiāng)村文化斷裂或失去這一文化向度，鄉(xiāng)村社會(huì)將如同一匹脫韁的野馬向著叢林法則的自然狀態(tài)回歸。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)在本質(zhì)上是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的社會(huì)，其循環(huán)往復(fù)的根據(jù)就在于它通過(guò)一種習(xí)俗性的生活維系得以保存和傳承下去。

因勢(shì)利導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的抓手。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)”到2020年底已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，“第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”從2021年開(kāi)始，其最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最大的潛力和發(fā)展后勁也在農(nóng)村。因而執(zhí)政黨提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是破解“第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”難題的密碼。在實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)”的起始之年，因勢(shì)利導(dǎo)實(shí)施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，無(wú)異于抓住了解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的核心問(wèn)題，也體現(xiàn)了中央政府從根本上解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題的堅(jiān)定決心與信心。近年來(lái)在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)過(guò)度地行政干預(yù)和實(shí)施嚴(yán)厲控制，村民委員會(huì)的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆，致使村民委員會(huì)行政化、部門(mén)化趨勢(shì)愈來(lái)愈嚴(yán)重，模糊了村民委員會(huì)應(yīng)有的職能，削弱了鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實(shí)際能力，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)創(chuàng)新的停滯不前和社會(huì)自生能力的不斷萎縮。就社會(huì)治理創(chuàng)新理論分析而言，社會(huì)自生能力是一個(gè)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的源泉，持續(xù)創(chuàng)新則是推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的根本力量和恒久能力。社會(huì)治理創(chuàng)新“受到內(nèi)部力量和外部力量的雙重約束。內(nèi)部力量主要來(lái)自社會(huì)自生能力，外部力量主要包括黨委政府的直接推動(dòng)、其他地區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐的示范作用以及市場(chǎng)創(chuàng)新的延伸等，其中，黨建引領(lǐng)與政府的直接推動(dòng)是影響基層治理創(chuàng)新最重要的外部力量。”(32)楊文歡：《因勢(shì)利導(dǎo)與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。在鄉(xiāng)村治理持續(xù)創(chuàng)新過(guò)程中，短期的政府行政介入有時(shí)可能奏效。但如果地方政府行政干預(yù)過(guò)多，抑或不適當(dāng)?shù)貫樽非笳?jī)而搞所謂創(chuàng)新，勢(shì)必會(huì)造成內(nèi)生能力弱化與鄉(xiāng)村治理的惡性循環(huán)。新時(shí)代以人民為中心的治理創(chuàng)新，是本質(zhì)上有別于“追求政績(jī)”的創(chuàng)新，是內(nèi)生能力增強(qiáng)與鄉(xiāng)村治理良性循環(huán)的創(chuàng)新。在“十四五”期間，要科學(xué)把握廣袤鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性，要承認(rèn)鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展的不平衡、正視鄉(xiāng)村社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，搞鄉(xiāng)村建設(shè)要堅(jiān)持因地制宜、因地施策、循序漸進(jìn)。在建設(shè)速度上，不能急于求成、盲目追求速度，一定要吸取過(guò)去“腦子一熱，就是政策”的決策教訓(xùn)。在建設(shè)方式方法上，不能搞形式主義、不能搞“一刀切”，尤其不能繼續(xù)搞勞民傷財(cái)?shù)墓物L(fēng)運(yùn)動(dòng)。在建設(shè)的目標(biāo)上，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，不搞畫(huà)虎類(lèi)犬的“形象工程”，不搞急功近利的“政績(jī)工程”，少搞不顧質(zhì)量的“獻(xiàn)禮工程”。新時(shí)代的鄉(xiāng)村建設(shè)一定要把質(zhì)量擺在第一位，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興要久久為功、扎實(shí)推進(jìn)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》要求“提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。”(33)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》。應(yīng)當(dāng)依據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源、實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，因勢(shì)利導(dǎo)以鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新為抓手，構(gòu)建“內(nèi)生能力增強(qiáng)、鄉(xiāng)村治理有序”的良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，營(yíng)造良性的鄉(xiāng)村治理社會(huì)創(chuàng)新生態(tài)。地方政府要依據(jù)當(dāng)?shù)匾胤A賦結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，動(dòng)態(tài)地選擇、及時(shí)地調(diào)整創(chuàng)新戰(zhàn)略，通過(guò)建立新規(guī)則、新制度，把要素供給與需求集合起來(lái)，引導(dǎo)和激勵(lì)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生能力的增強(qiáng)。推進(jìn)以人民為中心可持續(xù)的治理能力創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)選擇符合本地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，采取因地制宜、分類(lèi)治理策略，避免鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的“模式化”和“一刀切”，以利于達(dá)到提升創(chuàng)新的成活率和發(fā)展后勁，促使可持續(xù)的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新常態(tài)化。在“十四五”期間，需要從如下幾個(gè)方面規(guī)制農(nóng)村基層社會(huì)治理：一是實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約與法律并舉的規(guī)則治理。鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村居民普遍接受、低成本、高效益的治理方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要引導(dǎo)村民委員會(huì)制定社區(qū)治理的自治章程和鄉(xiāng)規(guī)民約，完善與農(nóng)村社區(qū)治理相關(guān)的立法，提高農(nóng)村社區(qū)治理的法治化水平。二是運(yùn)用多方聯(lián)動(dòng)、綜合管控的社區(qū)糾紛治理，普遍設(shè)置農(nóng)村社區(qū)司法行政工作室，筑起農(nóng)村社區(qū)公共法律服務(wù)體系，推行社區(qū)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立多元化糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制，探索實(shí)行調(diào)解獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。三是倡導(dǎo)禮治社區(qū)的文化治理，要在農(nóng)村社區(qū)廣泛開(kāi)展弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化活動(dòng)，增強(qiáng)法治道德底藴、弘揚(yáng)公序良俗。四是推行網(wǎng)格化、信息化新型治理。應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的農(nóng)村社區(qū)管理數(shù)據(jù)中心，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居民網(wǎng)絡(luò)管理的全覆蓋，利用網(wǎng)格化的新型治理結(jié)構(gòu)促進(jìn)多元融合，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新。五是農(nóng)村社區(qū)自治契約化治理。多元化農(nóng)村社區(qū)治理的基礎(chǔ)在于多極利益主體，各主體之間存在獨(dú)立而平等的人格，可以通過(guò)契約性交易實(shí)現(xiàn)彼此聯(lián)結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過(guò)各類(lèi)社會(huì)組織來(lái)規(guī)制、規(guī)范和影響農(nóng)村社區(qū)居民的行為(34)胡建：《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》,《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。

二、鄉(xiāng)村振興面臨的問(wèn)題及鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建

(一)鄉(xiāng)村治理面臨的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)

第一，村民委員會(huì)的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆?！白灾巍笔寝r(nóng)村基層社會(huì)治理的基本目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仰賴(lài)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)組織和農(nóng)民群眾的協(xié)同治理。2018年修正的《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”“村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”(35)法律出版社法規(guī)中心編：《中華人民共和國(guó)常用法律大全》，北京：法律出版社，2019年，第46頁(yè)。即是說(shuō)，村民委員會(huì)是我國(guó)最基層的“群眾性自治組織”，不是任何形式和意義上的“基層政府”或“基層政權(quán)”。體制是決定政府公共服務(wù)質(zhì)量、農(nóng)村優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的前提條件，當(dāng)下農(nóng)村基層治理最突出的問(wèn)題在于體制不順，行政功能系統(tǒng)發(fā)生紊亂。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多急功近利謀求“政績(jī)”，真正為農(nóng)民服務(wù)的觀念意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)功能較弱；另一方面，村委會(huì)逐漸演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，村民自治意識(shí)、自治功能淡化，不能夠很好地為農(nóng)民提供服務(wù)。筆者在廣西柳州市三江侗族自治縣進(jìn)行鄉(xiāng)村“三治”調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于三江侗族自治縣存在著基層黨組織、基層政府、村兩委、農(nóng)民與社會(huì)組織等治理主體行為邊界不清晰的問(wèn)題，致使治理主體之間權(quán)責(zé)不明、責(zé)任不清，經(jīng)常發(fā)生相互扯皮的現(xiàn)象。鄉(xiāng)政府實(shí)際上包攬了過(guò)多的鄉(xiāng)村發(fā)展和村治事務(wù)，致使村集體的民主管理能力下降、農(nóng)民主體地位被忽視。許多公共項(xiàng)目多是由基層黨委和鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，村委會(huì)和農(nóng)民群眾很難參與到項(xiàng)目之中，致使農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)淡化、義務(wù)意識(shí)收縮?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定的“行政村”是國(guó)家最基層的組織單位，代表行政村全體村民利益、對(duì)外行使權(quán)力的村委會(huì)，其性質(zhì)如同城鎮(zhèn)的居民委員會(huì)一樣，是一個(gè)地地道道的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)當(dāng)、也沒(méi)有任何法律依據(jù)，要求村委會(huì)額外承擔(dān)太多基層政府的行政職能，村委會(huì)不應(yīng)當(dāng)、也沒(méi)有任何理由“變成基層政府的‘一條腿’?！?36)參見(jiàn)宋才發(fā)、戴聲長(zhǎng)：《民族地區(qū)農(nóng)村基層社會(huì)治理的法治探討》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)過(guò)度地行政干預(yù)和嚴(yán)厲控制，造成村民委員會(huì)這個(gè)“村民當(dāng)家人”角色的缺失和自治組織角色的偏離。村民委員會(huì)也不適當(dāng)?shù)嘏c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生混淆，從根本上違背了“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基本職能，異化成為一個(gè)行政化、機(jī)關(guān)化的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致村委會(huì)干部對(duì)基層政府過(guò)多地依賴(lài)。自《村民委員會(huì)組織法》正式實(shí)施后，國(guó)家法律和權(quán)力機(jī)關(guān)從來(lái)就沒(méi)有認(rèn)可村級(jí)治理行政化?！按寮?jí)治理行政化”是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的絆腳石，從來(lái)就不是什么“國(guó)家預(yù)設(shè)”的治理策略?！按寮?jí)治理行政化不符合《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治內(nèi)涵的規(guī)定，背離了‘自治’的初衷，村級(jí)治理不能行政化?！?37)何包鋼：《協(xié)商民主和協(xié)商治理:建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第4期。為了解決當(dāng)下村委會(huì)普遍自主性不強(qiáng)、治理能力不足、行政負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依法厘清自己應(yīng)有的職責(zé)，果斷地減輕村委會(huì)不應(yīng)有的行政負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)和激發(fā)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)生動(dòng)力。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，需要依法明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府與村民自治組織村民委員會(huì)之間，不是“命令與服從”的關(guān)系，更不是“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”的關(guān)系，只能是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，依法厘清村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

第二，“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政性超強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)前提下，村級(jí)治理存在著較為嚴(yán)重的封閉性、排他性和行政性，有些村級(jí)治理出現(xiàn)了“泛政治化”“泛公權(quán)化”現(xiàn)象。譬如，村委會(huì)內(nèi)部發(fā)生的一些矛盾糾紛，當(dāng)事人往往力求通過(guò)行政訴訟途徑尋求公法救濟(jì)。但是村委會(huì)既不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也不行使行政權(quán)力，不通過(guò)協(xié)商調(diào)解途徑紓解自治性質(zhì)的村委會(huì)內(nèi)部矛盾糾紛，而要通過(guò)行政訴訟途徑解決矛盾糾紛缺乏法律依據(jù)(38)胡建：《城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》,《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。。在片面追求政績(jī)目標(biāo)和動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)下達(dá)的鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目，一般多采取“‘一年有勢(shì)頭、兩年有看頭、三年有突破’的大躍進(jìn)式創(chuàng)新，要求創(chuàng)新項(xiàng)目馬上見(jiàn)效。為做出政績(jī)，地方政府常常熱衷于追求資源密集型的項(xiàng)目，這給基層政府、村莊或社區(qū)帶來(lái)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致‘干部在干群眾在看’的奇怪現(xiàn)象。”(39)楊文歡：《因勢(shì)利導(dǎo)與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。與此同時(shí)，那些以有限資源實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)的項(xiàng)目，特別受到地方政府青睞和歡迎，久而久之就習(xí)慣性地成為鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的主要形式。這種受政績(jī)驅(qū)使的錯(cuò)誤做法很有市場(chǎng)，譬如，后任領(lǐng)導(dǎo)以前任領(lǐng)導(dǎo)為“楷模”，后一批領(lǐng)導(dǎo)以前一批領(lǐng)導(dǎo)的做法為“標(biāo)桿”，使得鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新呈現(xiàn)短期化和碎片化狀態(tài)。這種“以犧牲社會(huì)內(nèi)生能力為代價(jià)的持續(xù)行政干預(yù)，導(dǎo)致基層治理體制固化。諸如村民自治制度等此前有效的制度，并未隨著鄉(xiāng)村要素稟賦結(jié)構(gòu)的升級(jí)而升級(jí)，進(jìn)而導(dǎo)致它在鄉(xiāng)村治理中愈來(lái)愈難以奏效。體制的固化帶來(lái)社會(huì)活力的下降，社會(huì)越來(lái)越沉悶，社會(huì)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新越來(lái)愈少，內(nèi)生發(fā)展的步伐越來(lái)越沉重?！?40)參見(jiàn)郭于華、孫立平：《中國(guó)社會(huì)如何再造生機(jī)》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年2月2日，第001版。最終使鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生能力持續(xù)弱化，“使得‘政績(jī)驅(qū)動(dòng)行政創(chuàng)新—基層創(chuàng)新制度的扭曲—社會(huì)能力的弱化—繼續(xù)行政創(chuàng)新’的惡性循環(huán)得以生成和再生產(chǎn)?！?41)楊文歡：《因勢(shì)利導(dǎo)與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和把握規(guī)律的基礎(chǔ)上，定位于農(nóng)民的主體地位不動(dòng)搖、農(nóng)村的和諧和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)固發(fā)展。必須“重新思考鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系、農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系以及代際變化等對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響，農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、功能與基礎(chǔ)性地位的重新界定，農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的路徑，村莊作為一種制度裝置的功能和演化。與落實(shí)鄉(xiāng)村振興中的工程化和項(xiàng)目化相比，制度供給滯后成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約。當(dāng)代鄉(xiāng)村問(wèn)題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果。”(42)劉守英、熊雪鋒：《我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與制度供給》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2018年第4期。為此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“要圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，加快補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板，讓億萬(wàn)農(nóng)民有更多實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感、安全感，同時(shí)要形成可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，不能提脫離實(shí)際的目標(biāo)，更不能搞形式主義和‘形象工程’?！薄耙裱l(xiāng)村建設(shè)規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、注重質(zhì)量、從容建設(shè)，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，切忌貪大求快、刮風(fēng)搞運(yùn)動(dòng)，防止走彎路、翻燒餅?！?43)《習(xí)近平在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手 促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)農(nóng)村全面進(jìn)步農(nóng)民全面發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月23日，第01版。

第三，影響鄉(xiāng)村振興效果的制度安排和體制機(jī)制。由于運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的規(guī)制性工具缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃可操作性較差，致使有些村委會(huì)干部權(quán)力無(wú)限膨脹擴(kuò)大，有的村黨支部成員和村委會(huì)干部甚至蛻變成為“黑惡勢(shì)力”，變成了公然踐踏鄉(xiāng)村治理秩序的“村霸”(44)宋才發(fā)、張術(shù)麟：《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學(xué)》2019年第4期。；致使村民有事不是主動(dòng)“找法律”“找政府”，而是設(shè)法盡快“找關(guān)系”擺平，抑或不惜代價(jià)、不計(jì)成本無(wú)休止地“上訪(fǎng)”“鬧訪(fǎng)”，“造成鄉(xiāng)村治理成本成倍上揚(yáng)，社會(huì)調(diào)控失去權(quán)威化的標(biāo)準(zhǔn)，既增加了基層政府的壓力，也弱化了村級(jí)組織的治理權(quán)威?！?45)周鐵濤：《村級(jí)組織推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的困境和路徑》，《行政管理改革》2016年第11期。出現(xiàn)上述問(wèn)題的根本原因，并不是由于地方立法機(jī)關(guān)和政府不作為所致，而是因?yàn)椤拔覈?guó)至今還沒(méi)有建立起鄉(xiāng)村治理工具選擇與評(píng)價(jià)的制度體系，有關(guān)鄉(xiāng)村治理工具選擇與評(píng)價(jià)的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制更沒(méi)有形成?！?46)宋才發(fā)、張術(shù)麟：《新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的法治保障探討》，《河北法學(xué)》2019年第4期。在村民自治制度的間接安排上，具體政策實(shí)施和具體制度安排，無(wú)論鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興，都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的農(nóng)民平等性權(quán)利缺失，同時(shí)也制約了公正性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；即使是國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，在實(shí)際實(shí)施和具體執(zhí)行中，也缺乏對(duì)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)訴求的關(guān)注。鄉(xiāng)村民眾與行政村、基層政府之間，平時(shí)看起來(lái)“相安無(wú)事”，這些問(wèn)題歸納起來(lái)為五個(gè)方面的難題：“一是鄉(xiāng)村的從屬地位；二是農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視；三是鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失；四是現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉(zhuǎn)型?！?47)劉守英、熊雪鋒：《我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與制度供給》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2018年第4期。

(二)構(gòu)建新型黨組織、鄉(xiāng)政府與村委會(huì)關(guān)系體系

基層黨組織、鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系必須依法厘清。長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村工作中，基層黨組織、鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系一直沒(méi)有厘清和理順。這次《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第四十二條就明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織、鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系：“中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督?！?48)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。第四十五條還規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設(shè)，健全村民委員會(huì)民主決策機(jī)制和村務(wù)公開(kāi)制度，增強(qiáng)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力?！?49)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)?！鞍硕椃ā痹缇鸵?guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立村民委員會(huì)，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性的自治組織(50)“八二憲法”是最早授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管轄本行政區(qū)域范圍內(nèi)行政工作的根本大法，也是最早授權(quán)在農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì)的根本大法。有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)的設(shè)立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)的法律關(guān)系，本人已經(jīng)在《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期刊載的《社會(huì)治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》一文中做過(guò)專(zhuān)門(mén)研究，這里不再贅述。。依據(jù)“八二憲法”的這個(gè)規(guī)定，一個(gè)“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力運(yùn)作模式在中國(guó)大地誕生。作為中國(guó)最基層、最末端政權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，是廣袤鄉(xiāng)村所有權(quán)力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的掌控者。譬如，它依法直接組織和領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)干部選舉工作，協(xié)調(diào)完善鄉(xiāng)村農(nóng)民群眾自治體系，指導(dǎo)和監(jiān)督村民委員會(huì)權(quán)力依法運(yùn)行。鄉(xiāng)政府作為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的參與者、組織者和引領(lǐng)者，義不容辭地承擔(dān)著整合和配置鄉(xiāng)村資源、推進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)健發(fā)展的重要責(zé)任。尤其是通過(guò)行使政府公共資源配置的方式和途徑，向轄區(qū)范圍內(nèi)的民眾分配權(quán)利，把鄉(xiāng)村整合成為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布后，農(nóng)村為了配合全國(guó)不斷提速的“城鎮(zhèn)化建設(shè)”，曾經(jīng)大規(guī)模地開(kāi)展鄉(xiāng)村“合村并居”(51)農(nóng)村開(kāi)展“合村并居”鄉(xiāng)村建設(shè)問(wèn)題，在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中做出規(guī)定，見(jiàn)《國(guó)家17項(xiàng)大政方針》，http://www.doczj.com/doc/e441600c763231126edb1196-18.html。，按照黨和政府的要求建設(shè)農(nóng)村“新型社區(qū)”。近年來(lái)中央政府反哺鄉(xiāng)村力度逐年加大，地方政府財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)投入力度增強(qiáng)，一時(shí)間“資本下鄉(xiāng)”和“項(xiàng)目進(jìn)村”成為國(guó)家促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要路徑。為了加快農(nóng)村發(fā)展速度并配合“城鎮(zhèn)化建設(shè)”需要，村民委員會(huì)干部在爭(zhēng)取上級(jí)資金項(xiàng)目時(shí)各顯神通。在這個(gè)鄉(xiāng)村治理曲折發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)派生資源的同時(shí)也派生了自身的權(quán)力。它突出體現(xiàn)在政府不適當(dāng)?shù)馁Y源分配以及“項(xiàng)目捆綁”上，政府不適當(dāng)?shù)鬲?dú)掌了所有項(xiàng)目運(yùn)作和資金使用的話(huà)語(yǔ)權(quán)。尤其是受當(dāng)時(shí)“亮點(diǎn)工程”效應(yīng)的影響和刺激，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中各類(lèi)來(lái)源資金打造“樣板村”，“政績(jī)工程”“面子工程”和“豆腐渣工程”，對(duì)鄉(xiāng)村治理和民生建設(shè)造成了一定程度的沖擊。從總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的視角看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠彈性的土地政策和專(zhuān)項(xiàng)的財(cái)政資金，鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，推動(dòng)‘土地流轉(zhuǎn)’和‘農(nóng)民上樓’。這些重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為和鄉(xiāng)村社會(huì)的治理樣態(tài)?！薄班l(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村整合邏輯，難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的自主長(zhǎng)期規(guī)劃，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，也難以積極有效回應(yīng)鄉(xiāng)村需求。”(52)李立清、李昊澤：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為的演變與走向》，《中國(guó)行政管理》2020年第11期。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái)，黨中央一直致力于并鼓勵(lì)和支持農(nóng)民群眾探索完善村民自治新路徑。“鼓勵(lì)村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委員會(huì)主任和村‘兩委’班子成員交叉任職，為增強(qiáng)‘自治能力’向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)空殼村派出第一書(shū)記，或從當(dāng)?shù)馗咝．厴I(yè)生、農(nóng)民工、退伍軍人和機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書(shū)記和從優(yōu)秀村黨組織書(shū)記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)還建立了村干部報(bào)酬待遇和村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，保障村級(jí)民生服務(wù)運(yùn)行維護(hù)的必要支出。”(53)參見(jiàn)譚林妃：《國(guó)家公務(wù)員考錄面試點(diǎn)評(píng)》，《時(shí)事資料手冊(cè)》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。地方黨委和政府、村黨組織和村委會(huì)，要深刻領(lǐng)會(huì)黨中央鼓勵(lì)和支持農(nóng)民群眾大膽實(shí)踐、勇于探索的重大意義，學(xué)會(huì)并善于用法治思維和法治方式推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興。具體地說(shuō)就是要“堅(jiān)持法治、不搞人治”，推進(jìn)“法律進(jìn)村”，支持鄉(xiāng)村制定和使用具有地方特色的鄉(xiāng)規(guī)民約；依法捍衛(wèi)和維護(hù)鄉(xiāng)村的法治權(quán)威，黨員干部要以身示范、農(nóng)民群眾要自覺(jué)守法，運(yùn)用法治手段和法治方式定紛止?fàn)?，讓人民群眾在現(xiàn)實(shí)生活中感受到公平正義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決之前，城鄉(xiāng)差別問(wèn)題仍然是新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的突出表現(xiàn)(54)參見(jiàn)陳桂生、張躍蠙：《精準(zhǔn)扶貧跨域協(xié)同研究：城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的融合》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期；李釗：《2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試熱點(diǎn)問(wèn)題指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2018年第12期。。黨和政府實(shí)施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是主動(dòng)和致力于縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略部署。深化改革，促進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化，既要保留住鄉(xiāng)村支脈，又要導(dǎo)入城市現(xiàn)代文明，推動(dòng)經(jīng)常性、互動(dòng)性的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。(55)參見(jiàn)陳松友，盧亮：《自治、法治與德治：中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐指向》，《行政論壇》2020年第1期。通過(guò)這種融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。隨著城市經(jīng)濟(jì)地位與行政地位的不斷攀升，城市發(fā)展的空間和新興因素愈來(lái)愈多，吸引著農(nóng)村各類(lèi)資源和大批人才流向城市，致使城鄉(xiāng)差別在一定范圍內(nèi)不是縮小了而是拉大了。因而黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重?！?56)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第01-05版。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)村振興的直接參與者，又是鄉(xiāng)村振興的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，無(wú)論如何鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群眾的雙向融合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村展開(kāi)的所有整合行為，都必須有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“治理有效”的目標(biāo)要求，必須符合農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要求。同時(shí)還需要依據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)的規(guī)定，盡快實(shí)現(xiàn)政府職能、工作方式轉(zhuǎn)換，按照“楓橋經(jīng)驗(yàn)”盡快完成工作重心下移，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“協(xié)調(diào)型”政權(quán)向“服務(wù)型”政府和“責(zé)任型”政權(quán)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)扮演好上級(jí)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間協(xié)調(diào)者的重要角色，積極主動(dòng)地發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，在盡力滿(mǎn)足民眾正當(dāng)利益和合理訴求的同時(shí)，全面地、有條不紊地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村的落地實(shí)施。資源整合促成鄉(xiāng)村振興對(duì)立法機(jī)關(guān)提出法治權(quán)能的訴求，用以滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興過(guò)程中鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建的需要。走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府發(fā)揮好自身的領(lǐng)導(dǎo)作用，依法推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)生權(quán)力。本文所論及的內(nèi)生權(quán)力“是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的推動(dòng)力和合法性來(lái)源是‘內(nèi)在’的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的動(dòng)力來(lái)源于當(dāng)?shù)孛癖姷男枨?、自我服?wù)能力以及資源整合情況等因素。內(nèi)生權(quán)力增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的合法性與內(nèi)在激勵(lì)?！?57)李立清、李昊澤：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村整合行為的演變與走向》，《中國(guó)行政管理》2020年第11期。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和帶動(dòng)作用，花大力氣協(xié)調(diào)好“村兩委”的和諧關(guān)系，并給予農(nóng)民群眾和基層社會(huì)組織一定的自主活動(dòng)空間，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國(guó)家現(xiàn)代化在農(nóng)村的有機(jī)整合。要盡一切努力增強(qiáng)農(nóng)民群眾的話(huà)語(yǔ)權(quán)和參與程度，尊重農(nóng)民群眾的意愿和自主性，構(gòu)建起以農(nóng)民為中心的資源配置機(jī)制，切實(shí)把農(nóng)民的利益與需求同國(guó)家政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在2020年全國(guó)所有貧困區(qū)域和貧困群體實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要扎實(shí)做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興續(xù)接工作，因地制宜地挖掘和整合一切鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源，并運(yùn)用各類(lèi)派生資源提升鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的“造血功能”。

(三)構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系

“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是實(shí)踐的產(chǎn)物?！白?013年起，源于浙江桐鄉(xiāng)的‘自治、法治、德治合一’的基層社會(huì)模式，作為具有悠久歷史傳統(tǒng)的中國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐與人民當(dāng)家做主普遍法治化的社會(huì)秩序、道德教化作用的有益結(jié)合，成為我國(guó)基層社會(huì)治理領(lǐng)域的一面旗幟?！?58)參見(jiàn)陳松友，盧亮亮：《自治、法治與德治：中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐指向》，《行政論壇》2020年第1期。黨的十九大報(bào)告提出要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！?59)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第01-05版。這是黨中央對(duì)農(nóng)村基層組織首創(chuàng)精神的肯定，表明鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是全黨農(nóng)村工作的重中之重?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)規(guī)定，農(nóng)村要建立“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”。這條簡(jiǎn)潔的法律規(guī)定，闡明了自治、法治、德治三治融合的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)和措施。在這種“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中，揭示村民當(dāng)家作主地位和權(quán)益的“自治”是基礎(chǔ)，因?yàn)榇迕褡灾渭仁青l(xiāng)村基層社會(huì)秩序運(yùn)行的法治方式和依托，也是鄉(xiāng)村基層社會(huì)充滿(mǎn)活力的重要源頭。法律意義上的村民自治提供了鄉(xiāng)村振興的政治保障和組織保障，為到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了雄厚的基礎(chǔ)。良法善治是人類(lèi)社會(huì)由最初的野蠻進(jìn)入文明的發(fā)展根基，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，因而三治融合鄉(xiāng)村治理體系中的“法治”是根本，它為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，尤其是基層民主提供了基本框架，彰顯了“法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位”(60)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。。德治和法治合力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的兩大關(guān)鍵手段。自古以來(lái)，道德就在鄉(xiāng)村社會(huì)教化中具有明確而強(qiáng)烈的引導(dǎo)作用，人們的思想認(rèn)識(shí)是人們自覺(jué)行動(dòng)的動(dòng)力，正所謂“思想是行動(dòng)的先導(dǎo)”。因而在三治融合的鄉(xiāng)村治理體系中必須堅(jiān)持“德治”為先，突出和體現(xiàn)德治在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的先導(dǎo)作用。

鄉(xiāng)村振興在實(shí)施過(guò)程中離不開(kāi)法治作保障?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第四十八條、第四十九條還規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問(wèn)和公職律師，鼓勵(lì)有條件的地方在村民委員會(huì)建立公共法律服務(wù)工作室，深入開(kāi)展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)?！薄暗胤礁骷?jí)人民政府應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系，加強(qiáng)農(nóng)村警務(wù)工作，推動(dòng)平安鄉(xiāng)村建設(shè)；健全農(nóng)村公共安全體系，強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援、應(yīng)急廣播、食品、藥品、交通、消防等安全管理責(zé)任?！?61)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。鄉(xiāng)村自治是中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要內(nèi)容，必須在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，增強(qiáng)村民“自我管理、自我服務(wù)”的基本功能，鄉(xiāng)村治理必須以法律為準(zhǔn)繩。地方政府要引導(dǎo)農(nóng)民群眾增強(qiáng)法律意識(shí)，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，尤其要養(yǎng)成運(yùn)用法律手段解決農(nóng)村財(cái)產(chǎn)糾紛和家庭糾紛的習(xí)慣。2015年修訂的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)市享有地方立法權(quán)，這是把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從政策推向法治確權(quán)賦能的制度力量。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》中，明確提出了政府基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展的具體目標(biāo)。即“到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)體制機(jī)制不斷完善，服務(wù)平臺(tái)功能有效發(fā)揮，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施全面覆蓋、互聯(lián)互通，公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化體系基本形成，城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)，人民群眾享有的基本公共法律服務(wù)質(zhì)量和水平日益提升。到2035年，基本形成與法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成目標(biāo)相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)機(jī)制更加健全、服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效、服務(wù)保障堅(jiān)實(shí)有力，基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)，法律服務(wù)的群眾滿(mǎn)意度和社會(huì)公信力顯著提升，人民群眾共享公共法律服務(wù)成果基本實(shí)現(xiàn)。”(62)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm。在“十四五”期間乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，扎實(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是壓倒一切的中心任務(wù)。鄉(xiāng)村法治化建設(shè)需要構(gòu)建與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)一致的法律體系，健全自治、法治和德治三結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治和德治三者各有其獨(dú)立的內(nèi)涵，三者共同服務(wù)于鄉(xiāng)村治理體系，它們之間是互為依存、相輔相成的關(guān)系。三者在鄉(xiāng)村治理體系中的法律地位和主要功能為：“自治”是鄉(xiāng)村治理體系的主干內(nèi)容，“法治”是鄉(xiāng)村治理體系的保障底線(xiàn)，“德治”是鄉(xiāng)村治理體系的輔助工具。

(四)構(gòu)建理性的鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系

民主協(xié)商機(jī)制是解決村級(jí)矛盾糾紛的基本方式。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基本特點(diǎn)是縣以下不設(shè)立行政機(jī)關(guān)，縣是最基層的地方行政單位和權(quán)力機(jī)構(gòu)，即“皇權(quán)不下縣”(63)參見(jiàn)溫鐵軍：《半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。。在鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾治理方面，經(jīng)歷了由消極處理方式到積極處置方式的嬗變過(guò)程，鄉(xiāng)村治理近年來(lái)出現(xiàn)向好發(fā)展的態(tài)勢(shì)。鄉(xiāng)村社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)管理制度創(chuàng)新、社會(huì)治理現(xiàn)代化等新理念和新舉措的成功運(yùn)用，就是地方政府抓住社會(huì)主要矛盾積極采取應(yīng)對(duì)態(tài)度的結(jié)果。人們通常所論及的社會(huì)“安全閥”機(jī)制，在一定程度上是可以避免社會(huì)矛盾積累、轉(zhuǎn)移矛盾焦點(diǎn)的。鄉(xiāng)村的社會(huì)沖突正是打破沉悶局面，促使社會(huì)變遷和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。譬如，我國(guó)改革開(kāi)放后的2003年前后，全國(guó)多地農(nóng)村出現(xiàn)罕見(jiàn)的“信訪(fǎng)洪峰”，從上到下“維穩(wěn)工作”壓倒一切。在這種局勢(shì)面前，黨中央及時(shí)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的任務(wù)，倡導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，化解社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)、避免沖突升級(jí)，調(diào)適社會(huì)關(guān)系、緩解社會(huì)矛盾成為社會(huì)治理的重要方向(64)參見(jiàn)趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試備考指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2019年第1期。。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”(65)參見(jiàn)胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日，第01版。，明確提出要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”(66)參見(jiàn)胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日，第01版。的“社會(huì)管理體制”。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“社會(huì)治理體系”進(jìn)一步創(chuàng)新，提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、依法保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！?67)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日，第01版。村委會(huì)作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本單元，在處置社會(huì)矛盾糾紛的時(shí)候，需要依據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于社會(huì)治理體系創(chuàng)新的要求，形成以村黨委、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)為主體的協(xié)商機(jī)制。以村級(jí)民主協(xié)商制度和協(xié)商機(jī)制為標(biāo)志的協(xié)商治理體系，已成為解決村級(jí)矛盾糾紛的基本方式。民主協(xié)商作為一種民主制度，有助于擴(kuò)大政治參與、實(shí)現(xiàn)利益整合。(68)參見(jiàn)趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試備考指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2019年第1期。民主協(xié)商作為一種柔性治理機(jī)制，符合鄉(xiāng)村有效治理的實(shí)際需要，在解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題時(shí)，有助于降低決策風(fēng)險(xiǎn)、提高決策效益，有利于化解矛盾糾紛、控制和解決社會(huì)沖突。“我國(guó)擁有3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬(wàn)個(gè)村委會(huì)、2億多農(nóng)戶(hù)和300多萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，其治理主體眾多且復(fù)雜，所處的地域環(huán)境既有很大的相似性，也有巨大的差異性?！?69)陳松友，盧亮亮：《自治、法治與德治：中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐指向》，《行政論壇》2020年第1期；郁建興：《自治法治德治研究的新議程》，《治理研究》2018年第6期?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中的許多社會(huì)不穩(wěn)定因素，在本質(zhì)上都是源于鄉(xiāng)村重大決策的失誤。農(nóng)村基層民主協(xié)商機(jī)制的有效運(yùn)行，要求在村委會(huì)做出最終決策前的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)村民議事會(huì)、村民代表大會(huì)等協(xié)商渠道，廣泛聽(tīng)取絕大多數(shù)村民的意見(jiàn)，以多元主體溝通協(xié)商方式進(jìn)行科學(xué)決策，以保障廣大村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“基層社會(huì)治理中自治、法治、德治與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件、文化、傳統(tǒng)習(xí)俗、公民素養(yǎng)，甚至地理、氣候等社會(huì)和自然條件緊密聯(lián)系在一起”(70)陳松友，盧亮亮：《自治、法治與德治：中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐指向》，《行政論壇》2020年第1期；郁建興：《自治法治德治研究的新議程》，《治理研究》2018年第6期。。因而新時(shí)代推行的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，其核心要義就是通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行社會(huì)自治，及時(shí)化解矛盾和擴(kuò)大矛盾化解的多元力量。尊重地域環(huán)境的客觀性，在本質(zhì)上就是尊重絕大多數(shù)村民的意見(jiàn)，無(wú)異于把握住了鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村振興體系的核心(71)參見(jiàn)譚林妃：《國(guó)家公務(wù)員考錄面試點(diǎn)評(píng)》，《時(shí)事資料手冊(cè)》2019年第1期；吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施的路徑選擇

(一)健全村民自治的農(nóng)民主體地位

村民的平等權(quán)利是實(shí)現(xiàn)村民主體地位的基礎(chǔ)。中國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民經(jīng)歷了由“服務(wù)工業(yè)發(fā)展”“服從工業(yè)化”“服從城鎮(zhèn)化”，到“以工補(bǔ)農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”“以鄉(xiāng)村建設(shè)為重點(diǎn)”的歷史進(jìn)程。實(shí)事求是地說(shuō)，農(nóng)民(村民)地位的不平等，“主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)要素配置、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平等，最迫切需要解決的就是城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利不平等和要素下鄉(xiāng)的制度瓶頸問(wèn)題?！?72)陳文勝：《農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位何以實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年第5期。如果始終對(duì)城鄉(xiāng)界定不科學(xué)或規(guī)定不準(zhǔn)確，不僅不利于黨和政府形成精準(zhǔn)的政策指向，而且會(huì)對(duì)當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生誤導(dǎo)。至今還沒(méi)有徹底解決好的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，使得城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出不平等、不公正的發(fā)展格局，成為阻礙村民實(shí)現(xiàn)平等權(quán)利的根本原因和主要障礙。必須在鄉(xiāng)村振興的背景下花大力氣，徹底打破不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、制約農(nóng)民積極性發(fā)揮的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系，大膽突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制約瓶頸，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。鄉(xiāng)村振興到底要怎樣進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)？地方政府要耐心去聽(tīng)聽(tīng)農(nóng)民群眾的心聲和意愿，給鄉(xiāng)村社會(huì)尤其是農(nóng)民群眾充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，激發(fā)農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興真正的主體。要徹底破除一切束縛農(nóng)民積極性發(fā)揮的不合理限制，真正實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村一體化發(fā)展的夙愿。地方政府必須充分認(rèn)識(shí)到，即使在鄉(xiāng)村振興成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重頭戲的情境下，政府仍然拿不出那么多的人力、物力、財(cái)力去包攬鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)，必須靠充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，放開(kāi)手腳讓農(nóng)村和農(nóng)民去大膽實(shí)踐、創(chuàng)新和發(fā)展，從源頭上尋找和解決鄉(xiāng)村發(fā)展的原動(dòng)力問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村改革之所以能夠取得舉世矚目的輝煌成就，其根本原因就在于改革開(kāi)放尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，從而才一次又一次地推動(dòng)農(nóng)村制度創(chuàng)新。誠(chéng)如改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平所說(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放之所以獲得成功，不是“靠本本”而是“靠實(shí)踐”，“農(nóng)村改革中的好多東西都是基層創(chuàng)造出來(lái)，我們把它拿來(lái)加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)?！?73)鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第382頁(yè)。農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村振興的直接承載者和受益者，在新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供效仿的情況下，必須尊重基層實(shí)踐、尊重農(nóng)民群眾創(chuàng)新。一時(shí)拿不穩(wěn)、出臺(tái)不了的政策措施，在出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)讓基層和農(nóng)民群眾先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)之后再上升到政策和法律的地位在全國(guó)推行。正是從這個(gè)意義上，2021年中央1號(hào)文件提出要“把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”(74)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》。，并且認(rèn)為這是堅(jiān)持落實(shí)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體地位的基本原則，是鄉(xiāng)村振興一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

村民的主體地位要落實(shí)在鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)上?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)第五十條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，整體籌劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等布局，逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足?！?75)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》(草案)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和根本任務(wù)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基本目標(biāo)是新型村莊的“強(qiáng)、富、美”。村民的主體地位不是虛的或“花架子”，也不是政治標(biāo)語(yǔ)或政治口號(hào)，必須把村民的主體地位落實(shí)在鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)上。新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)要體現(xiàn)村民的現(xiàn)實(shí)訴求和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，自始至終都要把鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興扭在一起，花大氣力搞好人居環(huán)境整治、美麗村莊建設(shè)；自始至終要把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、一二三產(chǎn)業(yè)融合、村民增加收入作為鄉(xiāng)村振興的根本任務(wù)來(lái)抓。鄉(xiāng)村“強(qiáng)、富、美”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不是要增添供城里人休閑娛樂(lè)、呼吸新鮮空氣的“后花園”，千萬(wàn)不能按照城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“景區(qū)”打造，鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)不是要讓城里人到鄉(xiāng)下來(lái)旅游。鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村建設(shè)目的很簡(jiǎn)單，就是要為村民提供生產(chǎn)生活的便利，讓農(nóng)民群眾有獲得感和幸福感。鄉(xiāng)村建設(shè)既要從中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際情況出發(fā)，關(guān)照千百年來(lái)形成的“生活成本低”“熟人社會(huì)”的特點(diǎn)；還要從國(guó)情實(shí)際情況出發(fā)，考慮到農(nóng)村終究是那些無(wú)法體面進(jìn)城農(nóng)民的退路，又是留村農(nóng)民能夠體面生活的保障。換句話(huà)說(shuō)，新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)的基本目標(biāo)，不是要把鄉(xiāng)村建設(shè)得比城市更好更美，而是要讓鄉(xiāng)村能夠以低成本維持村民的生產(chǎn)生活秩序(76)劉忱：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村文化復(fù)興》，《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2018年第2期。，為那些難以繼續(xù)在城市里生活下去的農(nóng)民提供體面的生活條件，一句話(huà)要“留得住鄉(xiāng)愁”“留得住情愁”。

(二)創(chuàng)新新鄉(xiāng)賢群體鄉(xiāng)村治理體系

1.鄉(xiāng)紳階層是傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量。在長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建社會(huì)里，形成了中央集權(quán)和基層社會(huì)自治雙軌并行的鄉(xiāng)村治理體制。鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行主要是以鄉(xiāng)紳等精英為主導(dǎo)力量的自治模式，鄉(xiāng)紳階層在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的作用。一般鄉(xiāng)民一輩子可能不進(jìn)官府、不見(jiàn)官或者說(shuō)見(jiàn)不了官，有事就找鄉(xiāng)紳分析、化解或裁定，整個(gè)農(nóng)村秩序就通過(guò)鄉(xiāng)紳這個(gè)中間層來(lái)維持?！斑@種有分有統(tǒng)、禮法并用、家國(guó)異位同構(gòu)的治理模式體現(xiàn)了中國(guó)古代‘小政府、大社會(huì)’的治理特點(diǎn)。”(77)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實(shí)踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學(xué)刊》2020年第6期。我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的鄉(xiāng)紳，一般都是鄉(xiāng)村里書(shū)讀得最多的精英。他們或是離職退休回歸故里的官員和教師，或是世代居住在鄉(xiāng)里有德有才的“賢人”或“能人”，或是地方或是鄉(xiāng)村社會(huì)的頭領(lǐng)人物，鄉(xiāng)村治理通常多依賴(lài)他們引領(lǐng)農(nóng)民以自治的方式展開(kāi)。歷朝歷代官府都很重視鄉(xiāng)紳在鄉(xiāng)村治理中的作用，新上任的縣官一般都要先摸清本地鄉(xiāng)紳情況，因?yàn)猷l(xiāng)紳能夠替官府向鄉(xiāng)民解讀國(guó)家政策、教化鄉(xiāng)里百姓；能夠溝通官民關(guān)系、發(fā)揮聯(lián)結(jié)上下的作用。尤其是他們能夠發(fā)揮“一方水土養(yǎng)育一方人”的作用，如興辦鄉(xiāng)村學(xué)校、興修水利和修橋補(bǔ)路、賑濟(jì)災(zāi)民、調(diào)解民間糾紛等?！皣?guó)家為了重視和善用鄉(xiāng)紳，也往往給予鄉(xiāng)紳各種特權(quán)，鄉(xiāng)紳在經(jīng)濟(jì)上可以有免除賦稅等特權(quán)，政治上甚至可以豁免刑罰?！?78)參見(jiàn)趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試備考指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2019年第1期；吳倩：《精英、德治與教化——傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治與當(dāng)代基層協(xié)商治理》，《中國(guó)農(nóng)村研究》(上卷)，2019年。在我國(guó)幾千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)里，鄉(xiāng)村自治是一種以道德理性為特色的治理模式，形成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)“注重道德”“講究理性”“講究人情世故”的鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)和文化習(xí)俗。傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層基層治理制度，在某些政治運(yùn)動(dòng)的沖擊下基本土崩瓦解。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興在鄉(xiāng)村社會(huì)的快速推進(jìn)，這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢制度，在今天的鄉(xiāng)村社會(huì)治理中仍然具有它的積極意義。一大批新型村莊精英在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，以自身的品行和能力贏得村民的信任，新鄉(xiāng)賢群體的作用在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中日益凸顯。新時(shí)代的鄉(xiāng)賢群體始終以“生于斯、長(zhǎng)于斯”的鄉(xiāng)村為根脈，無(wú)論他們走到天涯海角，他們的“根”和“魂”仍然在鄉(xiāng)村，與父老鄉(xiāng)親有著“割不斷、理還亂”的千絲萬(wàn)縷聯(lián)系。他們年輕的時(shí)候外出闖蕩世界，是為了開(kāi)闊眼界、謀求一片發(fā)展的新天地；他們晚年榮歸故里是要葉落歸根，以自己闖蕩的經(jīng)驗(yàn)、智慧和能力服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。他們?cè)?jīng)離開(kāi)農(nóng)村，現(xiàn)在又回歸農(nóng)村，過(guò)去和現(xiàn)在他們始終是鄉(xiāng)村的重要組成部分。

2.充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生的巨大變化催生了新的鄉(xiāng)賢群體，這些社會(huì)賢達(dá)是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興難得的人力資源，構(gòu)成了中國(guó)未來(lái)鄉(xiāng)村治理可以信賴(lài)的依靠力量。村兩委組織成立“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”抑或“鄉(xiāng)賢咨詢(xún)委員會(huì)”，讓他們直接參與村里重大事務(wù)的出謀劃策和協(xié)商治理(79)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實(shí)踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學(xué)刊》2020年第6期。。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出要“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”(80)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月5日，第01版。。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興需要發(fā)揮他們的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，依法保障他們?cè)卩l(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的主體地位和合法權(quán)益?！岸嘣黧w，合作共治”成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的新趨勢(shì)和新特點(diǎn)，為新鄉(xiāng)賢參與村治提供了政策空間和制度平臺(tái)?！霸诜ㄖ蔚目蚣軆?nèi)，鄉(xiāng)賢群體擔(dān)當(dāng)了村莊治理決策咨詢(xún)、參政議政、監(jiān)督補(bǔ)位的公共使命，以靈活多樣的方式有效開(kāi)展共建、共治、共享的新農(nóng)村建設(shè)”(81)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實(shí)踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學(xué)刊》2020年第6期。。由于村委會(huì)成員大多文化程度不高、法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不足，在處理村民之間的糾紛時(shí)大多不能按照法律規(guī)定處置，更多地從人情世故的情理角度予以處置，其結(jié)果往往是當(dāng)事人雙方都不太滿(mǎn)意。客觀需要從外部嵌入具有法律素養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行輔助，尤其要重視新鄉(xiāng)賢群體在糾紛調(diào)解中的作用?！班l(xiāng)賢群體作為黨群關(guān)系、政群關(guān)系的黏合劑，有助于彌補(bǔ)政治法律調(diào)節(jié)所難以觸及的邊緣甚至真空地帶?！?82)何陽(yáng)：《多元主體互動(dòng)視域下民族地區(qū)“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第12期。鄉(xiāng)賢可以促使原本碎片化和孤立的社會(huì)主體凝聚起來(lái)，因而鄉(xiāng)賢的歸位不失為鄉(xiāng)村共同體回歸的良策。“鄉(xiāng)賢治村傳統(tǒng)被賦予了更多的現(xiàn)代化治理理念，在機(jī)制重塑中體現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)賢治村傳統(tǒng)的現(xiàn)代性改造與創(chuàng)新性發(fā)展?！?83)劉芳、孔祥成：《鄉(xiāng)賢治村：生成邏輯、實(shí)踐樣態(tài)及其完善路徑》，《江海學(xué)刊》2020年第6期。我國(guó)“在基層協(xié)商治理的制度化進(jìn)程中形成了各種基層協(xié)商民主的新制度，中央也倡導(dǎo)各地基于鄉(xiāng)村實(shí)際建立社會(huì)主義新鄉(xiāng)約。如果說(shuō)傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度的價(jià)值激勵(lì)導(dǎo)向和道德教化色彩過(guò)濃的話(huà)，現(xiàn)代基層治理之各種制度的價(jià)值導(dǎo)向則較為淡化。現(xiàn)代基層治理制度的條款基本上是本著實(shí)用主義的原則，對(duì)村莊基本事務(wù)與村民行為進(jìn)行規(guī)定，而在價(jià)值引導(dǎo)與內(nèi)在激勵(lì)方面缺乏實(shí)質(zhì)性作用。在實(shí)際操作中，基層治理制度多是村委會(huì)、村干部在政府倡導(dǎo)下制定或請(qǐng)專(zhuān)家制定而成，甚至許多村莊沿用統(tǒng)一的范本。”(84)參見(jiàn)趙軍洋：《既要里子也要面子——2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試備考指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2019年第1期；吳倩：《精英、德治與教化——傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治與當(dāng)代基層協(xié)商治理》，《中國(guó)農(nóng)村研究》(上卷)，2019年。建議各地將離退休的老干部、老黨員、老教師、老軍人、老模范吸納為村民自治議事團(tuán)成員，在德治層面把這些新鄉(xiāng)賢群體納入“道德評(píng)判團(tuán)”，有條件的地方還可以對(duì)“鄉(xiāng)賢道德評(píng)判團(tuán)”與“紅白理事協(xié)會(huì)”組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，繼續(xù)沿用“道德評(píng)判團(tuán)”稱(chēng)號(hào)，把“紅白理事協(xié)會(huì)”的職責(zé)歸并到“鄉(xiāng)賢道德評(píng)判團(tuán)”，促使鄉(xiāng)賢群體更好地為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興發(fā)揮積極作用。

(三)筑牢社會(huì)保障民生安全網(wǎng)體系

我國(guó)農(nóng)村基層治理體制有其特殊性。社會(huì)保障是民生安全網(wǎng)體系的重要支撐，它與人民幸福安康密切相關(guān)，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)“堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的基本方針，全面推行農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。《社會(huì)救助兜底脫貧行動(dòng)方案》規(guī)定，對(duì)貧困群體要做到“應(yīng)保盡保、政府兜底”，確保“不漏一戶(hù)、不落一人”(85)中共民政部黨組：《全力推進(jìn)社會(huì)救助兜底脫貧工作》，《中國(guó)民政》2020年第9期。，讓人民群眾更多地分享到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。我國(guó)“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)超過(guò)9億人，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)超過(guò)13億人，全民醫(yī)保基本實(shí)現(xiàn)?！?86)尹蔚民：《全面建成多層次社會(huì)保障體系》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年1月9日，第07版。要全面建成農(nóng)村多層次社會(huì)保障體系，就要“在保障項(xiàng)目上，堅(jiān)持以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，社會(huì)救助保底層，積極完善社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度；在組織形式上，堅(jiān)持以政府為主體，積極發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)與補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)相銜接，”(87)尹蔚民：《全面建成多層次社會(huì)保障體系》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年1月9日，第07版。在?；净A(chǔ)上滿(mǎn)足人民群眾多樣化多層次的保障需求?！胺?wù)型政府”的概念，源自政府職能本身所具有的公共性和服務(wù)性。地方政府服務(wù)型治理模式，從體制機(jī)制上看，更多地強(qiáng)調(diào)主體合作治理，在涉及養(yǎng)老金、醫(yī)療、教育、社區(qū)服務(wù)等具體民生問(wèn)題上，必須盡快實(shí)現(xiàn)從“地方政府管理到地方治理”的轉(zhuǎn)變，逐漸從過(guò)去單一的政府管理模式，向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”(88)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第01-05版。的多元互動(dòng)轉(zhuǎn)型。建立“行政與服務(wù)并重、行政與自治并重、基層組織建設(shè)與民主政治建設(shè)并重”的農(nóng)村基層治理體制功能。需要政府公共服務(wù)在優(yōu)先安排農(nóng)村的前提下，突出和強(qiáng)化公共服務(wù)體制自身的服務(wù)功能，建立完善以服務(wù)為重心的服務(wù)型治理體制，建立“縱向到戶(hù)”的網(wǎng)格化服務(wù)體系。地方政府一定要結(jié)合2020年全國(guó)整體脫貧后一部分地區(qū)有可能出現(xiàn)脫貧又返貧的情況，繼續(xù)做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興對(duì)接工作，把政府服務(wù)前置到均衡性強(qiáng)的單元層級(jí)，使“這個(gè)治理單元便于服務(wù)供給和服務(wù)參與，既可均衡體制的多項(xiàng)功能，也可以兼顧服務(wù)的規(guī)模與質(zhì)量?！?89)參見(jiàn)李華胤：《公共服務(wù)優(yōu)先安排視域下農(nóng)村基層治理體制的重構(gòu)路徑》，《中州學(xué)刊》2020年第3期;李釗：《2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試熱點(diǎn)問(wèn)題指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2018年第12期。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，各級(jí)政府在解決農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)問(wèn)題的同時(shí)，進(jìn)一步加大了對(duì)貧困群體民生保障和鄉(xiāng)村治理的力度?！皣?guó)家除了加大公共財(cái)政投入和補(bǔ)貼外，還需要在鄉(xiāng)村治理中加大民生服務(wù)力度，不斷改善鄉(xiāng)村居民的民生狀況。除此之外，政府權(quán)力下鄉(xiāng)，也不能僅僅以行政命令方式要求鄉(xiāng)村組織和村民服從政府和國(guó)家意志，而應(yīng)該與村級(jí)組織一道共謀鄉(xiāng)村民生事業(yè)，以回應(yīng)‘民聲’、服務(wù)民生?！?90)吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。政府采取什么樣的決策方式和策略方式，本質(zhì)上關(guān)涉到鄉(xiāng)村秩序和諧穩(wěn)定和民生改善的大問(wèn)題。“由于民生是關(guān)系到每個(gè)村民切身利益的大事，如鄉(xiāng)村振興要基于民生需求、化解民生問(wèn)題、促進(jìn)民生發(fā)展。也就是說(shuō)，村級(jí)組織和基層政府在村級(jí)治理中要以民生為‘靶心’，將‘權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀’的執(zhí)政理念落實(shí)到治理工作中的細(xì)微處，盡心竭力為鄉(xiāng)村居民辦好事、解難事?！?91)吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。

(四)清單制度助推鄉(xiāng)村治理法治化

“賦權(quán)受能”是提升鄉(xiāng)村治理協(xié)同創(chuàng)新能力的關(guān)鍵?，F(xiàn)代國(guó)家必然是法治國(guó)家，走向法治的國(guó)家在本質(zhì)上也必然是走向文明的國(guó)家。法治與文明是相輔相成的關(guān)系，法治為民主鋪路，法治是文明的載體?！胺ㄖ位菄?guó)家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，是衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的主要標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。法治化與國(guó)家治理現(xiàn)代化具有同步性，國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程也是法治化的過(guò)程。一個(gè)遠(yuǎn)離法治的國(guó)家，不可能是一個(gè)治理現(xiàn)代化的國(guó)家。”(92)吳業(yè)苗：《行政化抑或行政吸納：民生服務(wù)下政府參與村級(jí)治理策略》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，沒(méi)有鄉(xiāng)村治理的法治化就不可能有國(guó)家治理法治化，更不可能有國(guó)家治理現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理是治國(guó)安邦的深厚根基。黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”(93)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。的目標(biāo)任務(wù)，為創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)治理提供了科學(xué)依據(jù)和基本遵循?？梢哉f(shuō)構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，是執(zhí)政黨在新時(shí)代對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，是尊重農(nóng)民主體地位、堅(jiān)持以人民為中心的體現(xiàn)(94)王琳琳：《利益聯(lián)結(jié)視角下的農(nóng)民權(quán)益與行為——基于河南省劉麻申村土地流轉(zhuǎn)事件的考察》，碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2015年。。必須吸取過(guò)去農(nóng)村工作中形式主義和短期行為的教訓(xùn)，尤其要警惕農(nóng)村工作中官僚主義的不良傾向。提升鄉(xiāng)村治理的法治化是克服官僚主義的有效措施，因?yàn)猷l(xiāng)村治理法治化的重點(diǎn)是“完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展制度支撐。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求法律化、制度化，依法推動(dòng)干部配備優(yōu)先考慮、要素配置優(yōu)先滿(mǎn)足、資金投入優(yōu)先保障、公共服務(wù)優(yōu)先安排。圍繞加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，將行之有效的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策措施制度化法定化，營(yíng)造公平、透明、可預(yù)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治環(huán)境。加強(qiáng)立法與改革銜接，及時(shí)將農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大改革決策、改革成果上升為法律制度，在法治軌道上推動(dòng)改革不斷深化?！鞭r(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展振興，是鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容和重要基礎(chǔ)。各級(jí)政府要盡快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，“提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)”(95)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月19日，第01版。。公共服務(wù)是地方政府的主要職能之一，必須創(chuàng)新公共服務(wù)內(nèi)容和方式，做好政府公共資源管理和公共法律服務(wù)工作，充分發(fā)揮公共服務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的保障作用，確保農(nóng)民持續(xù)增加收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足(96)黃祖輝：《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法草案充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村因地制宜發(fā)展需要》，《農(nóng)村工作通訊》2020年第18期。?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)于更好滿(mǎn)足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。”“堅(jiān)持人民主體地位，使公共法律服務(wù)體系建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，落實(shí)政府推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主體責(zé)任，激發(fā)各類(lèi)社會(huì)主體參與公共法律服務(wù)的積極性”(97)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/10/content_5408010.htm。。即是說(shuō)“農(nóng)村公共服務(wù)供給已經(jīng)不再是政府部門(mén)的‘獨(dú)角戲’，面對(duì)多樣化的服務(wù)需求，公共服務(wù)供給主體也應(yīng)多元化，必須建構(gòu)以農(nóng)民需求為本位、多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制?！?98)參見(jiàn)李華胤：《公共服務(wù)優(yōu)先安排視域下農(nóng)村基層治理體制的重構(gòu)路徑》，《中州學(xué)刊》2020年第3期；李釗：《2019年國(guó)家公務(wù)員考試面試熱點(diǎn)問(wèn)題指導(dǎo)》，《時(shí)事報(bào)告》2018年第12期。政府要進(jìn)一步下沉供給公共服務(wù)的權(quán)力，盡快構(gòu)建以服務(wù)鄉(xiāng)村為中心的工作機(jī)制，完善公共服務(wù)網(wǎng)格化的供給體制，通過(guò)“賦權(quán)受能”引領(lǐng)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)同治理。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)機(jī)制在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的基礎(chǔ)性作用，如在地方政府的引領(lǐng)下提高社會(huì)組織橫向?qū)W習(xí)和協(xié)同創(chuàng)新能力，營(yíng)造良性的、可持續(xù)的社會(huì)創(chuàng)新生態(tài)等。

建構(gòu)以農(nóng)民需求為本位、多元主體協(xié)同參與的治理機(jī)制。實(shí)施政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興法治化建設(shè)的進(jìn)程。因而在“十四五”期間，要進(jìn)一步“深化‘放管服’改革。進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，以企業(yè)群眾需求為導(dǎo)向，清理整合、取消下放農(nóng)業(yè)行政許可事項(xiàng)，堅(jiān)決防止以備案、登記、行政確認(rèn)、征求意見(jiàn)等方式變相設(shè)置行政許可。建立健全以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，對(duì)取消下放的審批事項(xiàng)要及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)管，防止出現(xiàn)管理真空。依法規(guī)范審批程序，推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化審查。落實(shí)證明事項(xiàng)告知承諾制，公布實(shí)行告知承諾制的證明事項(xiàng)目錄。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式，大力推動(dòng)許可事項(xiàng)全程電子化辦理。需要進(jìn)一步“完善權(quán)力清單，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，向社會(huì)賦權(quán)受能，探索公益性社會(huì)組織的資助機(jī)制，通過(guò)公益創(chuàng)投、公益眾籌等形式扶持社會(huì)組織的發(fā)展，充分釋放社會(huì)活力?！?99)楊文歡：《因勢(shì)利導(dǎo)與自生能力：可持續(xù)基層治理創(chuàng)新的分析框架》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。即是說(shuō)扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的實(shí)際進(jìn)程，需要建立和健全權(quán)力責(zé)任清單制度體系，厘清和明晰“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系中相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員必須履行的具體職責(zé)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。在“十四五”期間起碼要建立健全三個(gè)清單制度：一是建立問(wèn)題責(zé)任清單，按照問(wèn)題的本質(zhì)整理歸類(lèi)并形成系統(tǒng)的問(wèn)題清單。二是建立權(quán)責(zé)清單，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”，把基層政府的治理行為納入法治軌道，為社會(huì)公眾提供知情和監(jiān)督的渠道。三是建立績(jī)效清單，把基層治理主體的治理成效作為績(jī)效考核的依據(jù)，從根本上解決治理人員松散慵懶、不作為問(wèn)題(100)張清、奚望：《建立清單制度推進(jìn)基層治理法治化》,《民主與法制時(shí)報(bào)》2019年11月28日，第5版。。建議將相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員涉及法治、德治之外的責(zé)任認(rèn)定事宜，交由村民自治議事團(tuán)負(fù)責(zé)甄別、監(jiān)督和評(píng)判；將涉及法律和調(diào)解方面的事情，交由義務(wù)糾紛調(diào)解員和法律顧問(wèn)團(tuán)負(fù)責(zé)甄別、監(jiān)督和評(píng)判。要按照2021年中央1號(hào)文件的要求，“健全鄉(xiāng)村振興考核落實(shí)機(jī)制。各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府每年向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況。對(duì)市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)考核，納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用，注重提拔使用鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)突出的市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。對(duì)考核排名落后、履職不力的市縣黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談，建立常態(tài)化約談機(jī)制。將鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果納入鄉(xiāng)村振興考核。強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興督查，創(chuàng)新完善督查方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的問(wèn)題，推動(dòng)政策舉措落實(shí)落地。持續(xù)糾治形式主義、官僚主義，將減輕村級(jí)組織不合理負(fù)擔(dān)納入中央基層減負(fù)督查重點(diǎn)內(nèi)容。”(101)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》。

(五)鑄造新型文明鄉(xiāng)風(fēng)輔助鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村思想道德建設(shè)具有內(nèi)化于心、外化于行的功能。必須加強(qiáng)和突出鄉(xiāng)村的思想道德建設(shè)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入鄉(xiāng)村文化建設(shè)之中，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明和精神文明兩手抓、兩手硬。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出：“鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障。必須堅(jiān)持物質(zhì)文明和精神文明一起抓，提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度?！?102)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)要堅(jiān)持法治路徑。詳言之，堅(jiān)持以法治保障鄉(xiāng)村治理，充分發(fā)揮法律法規(guī)、村規(guī)民約和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社章程等的規(guī)范指導(dǎo)作用，讓依法決策、依法治理成為鄉(xiāng)村干部的習(xí)慣和自覺(jué)。深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治宣傳教育，推動(dòng)法律知識(shí)進(jìn)村入戶(hù)，培育辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。統(tǒng)籌運(yùn)用農(nóng)村文化禮堂、農(nóng)家書(shū)屋，為農(nóng)民群眾搭建有效學(xué)法平臺(tái)。推動(dòng)法治文化與民俗文化、鄉(xiāng)土文化融合發(fā)展，組織編寫(xiě)、創(chuàng)作具有鄉(xiāng)村文化特色、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的法治文化作品。在培育良好村風(fēng)民風(fēng)、加強(qiáng)和改良鄉(xiāng)村治理機(jī)制的過(guò)程中(103)新時(shí)代廣西“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系研究報(bào)告——謝尚果宋才發(fā)帶領(lǐng)法學(xué)博士調(diào)研.https://www.sohu.com/a/355091772_120124605。，弘揚(yáng)和傳承鄰里相互幫襯、勤儉持家和尊老愛(ài)幼的傳統(tǒng)美德，形成淳樸民風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和良好家風(fēng)，就是在弘揚(yáng)和傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，就是在培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。與此同時(shí)，還要高度重視和發(fā)揮習(xí)慣法和鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，充分肯定習(xí)慣法和鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)再造、鄉(xiāng)土社會(huì)秩序構(gòu)建以及在自治、法治、德治三治融合過(guò)程中的積極作用。2021年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)新時(shí)代農(nóng)村精神文明建設(shè)、繁榮鄉(xiāng)村文化，“推動(dòng)形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)”(104)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》。。培育文明鄉(xiāng)風(fēng)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，必須加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮農(nóng)村基層組織在文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)中的中堅(jiān)作用，在廣大群眾中開(kāi)展愛(ài)國(guó)主義、集體主義和社會(huì)主義教育，培育有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的新型農(nóng)民(105)參見(jiàn)譚衷：《鄉(xiāng)村振興為啥立法，要立啥法》，《半月談》2020年第13期。；通過(guò)發(fā)揮農(nóng)村黨建志愿者等人才資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)村民參與文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性，鑄造新型文明鄉(xiāng)風(fēng)輔助鄉(xiāng)村振興。在“十四五”期間，進(jìn)一步推動(dòng)文化建設(shè)，是涵養(yǎng)鄉(xiāng)土情懷、培育良好鄉(xiāng)風(fēng)的重要舉措。當(dāng)下需要充分利用好古村落、古民居、古祠堂、古樹(shù)等傳統(tǒng)文化要素，深入挖掘和整合鄉(xiāng)村民俗文化、傳統(tǒng)節(jié)日文化等優(yōu)秀文化資源，在保護(hù)傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)民群眾的社會(huì)責(zé)任感和規(guī)則意識(shí)，發(fā)揮其在凝聚人心、淳化民風(fēng)中的積極作用，激發(fā)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理、推動(dòng)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力(106)參見(jiàn)譚衷：《鄉(xiāng)村振興為啥立法，要立啥法》，《半月談》2020年第13期。。