李樸文，趙甜香

（1.云南省農業(yè)廣播電視學校澄江市分校，云南澄江 652500；2.澄江市農村合作經濟經營管理站，云南澄江 652500）

農村土地承包經營權確權登記頒證檔案是貫徹落實黨和國家農村土地承包法律政策的重要歷史見證，是廣大基層干部和農民群眾實施土地承包經營權確權登記頒證實踐活動的真實記錄，是依法落實和維護農民土地權益的重要依據。隨著土地確權工作進入尾聲，按照統(tǒng)一的制度規(guī)范，收集整理一套完整的，能客觀反映農村土地承包經營權確權登記頒證的文字、圖表、聲像、數據、實物等各種形式的檔案資料成為當前土地確權工作的一項緊迫任務。

一、土地確權檔案管理現狀

（一）工作開展情況

澄江市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作共涉及6個鎮(zhèn)（街道）、40個村委會（社區(qū)）、354個村民小組，耕地面積1.66萬hm2（全國第二次農村土地調查數據），本次確權調查登記承包地面積1.74萬hm2，共登記確權承包地212 129塊，涉及農戶44 799戶，農業(yè)人口14萬人多。歸檔詳細內容目錄有：戶主聲明書、承包方調查表、承包地塊調查表、公示無異議聲明書、農村土地承包合同、頒證申請書、登記薄、承包地塊示意圖、歸戶表、指界通知書、農戶身份證明材料（身份證、戶口簿復印件）、權屬來源證明材料（二輪承包臺賬、遺失證明）等，檔案裝盒為5戶1盒。在工作過程中認真核對紙質數據資料與匯交到農業(yè)農村部的電子數據資料，確保數據庫與紙質資料的一致性。

通過努力，全市的電子檔案數據于2019年1月24日通過了澄江市驗收，2019年3月28日通過了玉溪市驗收，2019年4月10日通過了農業(yè)農村部的質量檢測，完成了第一階段的電子檔案數據匯交工作。

（二）嚴格執(zhí)行有關規(guī)定

全市自2015年9月開展土地確權工作以來，一直執(zhí)行農業(yè)農村部、國家檔案局《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》（農經發(fā)[2014]12號）文件相關規(guī)定，按辦法要求收集整理相關確權檔案資料。2017年，玉溪市農業(yè)農村局、玉溪市檔案局印發(fā)了《玉溪市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理規(guī)范》（玉農發(fā)[2017]58號）文件，結合該文件精神澄江市制訂出臺了《澄江縣農村土地承包經營權確權登記頒證歸檔材料范圍說明》，進一步明確了市確權辦、鎮(zhèn)確權辦、村委會（社區(qū)）、正元公司（測繪公司）相關部門的確權檔案歸檔范圍，并做了詳細安排。完善了按文件規(guī)定處理確權檔案的歸檔程序和方法，明確了各單位的工作職責。

（三）健全體系、指導規(guī)范

一是緊扣確權工作的每一個環(huán)節(jié)、每一個節(jié)點，注重分級抓好檔案收集和歸檔，做到各門類檔案應收盡收、應歸盡歸，建立健全市、鎮(zhèn)（街道）、村三級檔案管理體系。澄江市農業(yè)農村局負責對確權工作中形成的檔案進行全面的收集整理，建立全市確權檔案數據庫；各鎮(zhèn)（街道）負責對承包地入戶審核、確權糾紛調解、經營權證發(fā)放登記等檔案的收集整理；村級對土地確權過程中的農戶簽字確認合同、照片等檔案進行收集整理。二是澄江市農業(yè)農村局按照確權檔案規(guī)范要求，第一時間對測繪公司工作人員、各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）檔案負責人員進行了系統(tǒng)培訓，對確權工作中文件材料的收集范圍、形成質量、整理方法和檔案安全保管等方面的知識進行詳細講解，并經常深入基層跟蹤指導，確保確權檔案內容真實有效、信息齊全完整、整理符合規(guī)范。

（四）嚴格要求、規(guī)范整理

一是要求鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）必須及時收集確權工作所需的所有文件材料，最大限度地避免散失，確保檔案的齊全完整；二是要求測繪公司對已辦理完畢需歸檔的文件材料，必須及時規(guī)范整理歸檔，同時要求全方位檢查，避免錯誤或遺漏，對發(fā)現的問題進行全面的糾正和補充，嚴格控制檔案資料差錯率；三是嚴把檔案材料形成質量，所有歸檔的文件材料必須是原件，字跡工整、數據準確、圖樣清晰；四是所有歸檔的文件材料必須手續(xù)完備，簽字、蓋章、日期等齊全規(guī)范；五是所有簽字必須要用黑色水筆，不得打印，公示圖不得用易褪色材料打??；照片、聲像及其他非紙質檔案要配以相應的目錄和文字說明，并確保載體有效。

（五）認真指導鎮(zhèn)（街道）確權辦工作

在工作過程中，市確權辦嚴格按照《澄江縣農村土地承包經營權確權登記頒證歸檔材料范圍說明》對各鎮(zhèn)（街道）進行認真指導、督導、檢查、驗收等工作。目前各鎮(zhèn)（街道）確權辦負責的檔案資料除龍街街道、陽宗鎮(zhèn)尚未驗收外，其余4個鎮(zhèn)（街道）確權辦的紙質資料已經通過市級驗收。

二、存在的主要問題

（一）矛盾糾紛多，工期長

農村土地確權登記頒證工作是在二輪土地延包臺賬、土地承包經營權證書、合同等原始檔案資料的基礎上開展。從1983年土地承包至今已經有37年的時間，因土地承包引發(fā)的各種糾紛矛盾眾多，各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、小組在解決這37年發(fā)生的矛盾糾紛時，執(zhí)行政策不統(tǒng)一、不規(guī)范，給確權基礎檔案的收集整理造成了很多困難。全市自2015年啟動該項工作以來，已經歷經5年時間，開展工期過長，在此過程中，市、鎮(zhèn)（街道）領導多次更換，一定程度上也影響了對確權檔案工作的重視程度。從目前全市反映的情況來看，很多地方存在土地承包關系信息不清、資料不全，直接影響了工作的開展。

（二）檔案資料收集不全

從目前的情況看，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、小組對檔案資料收集、管理重視不夠，相關資料檔案收集不完整。截至2019年12月，仍有個別農戶的身份證、戶口簿復印件沒有按規(guī)定上交，一些農戶承包合同尚未簽定。

（三）質量檢測雖然通過，但仍存在隱患

2019年4月10日，全市土地確權數據通過國家質量檢測，標志著澄江市確權電子檔案數據已經成功通過國家驗收，下一步工作將把紙質檔案的歸檔整理作為重點工作。但在實際頒證過程中，農戶的姓名、身份證、承包地塊等各種信息時有錯誤發(fā)生，正元公司也不斷地進行各種修改。如果修改的相關信息和數據沒有及時進入土地確權數據庫，將會給土地確權工作結束后的管理帶來極大的隱患。

（四）林地與承包地檔案互相沖突，矛盾難以解決

在全市開展土地確權的過程中，承包地與林地沖突是一直影響、制約土地確權工作正常開展的重要因素，受此影響，全市確權工作進展極為緩慢。目前全市的《中華人民共和國農村土地承包經營權證》僅發(fā)放了沒有林地沖突的農戶，有林地沖突農戶的證書尚未下發(fā)，從而引起一些村民的擔心和不滿，大批群眾不斷到市確權辦上訪，已經成為全市農村工作的極不穩(wěn)定因素。究其原因，主要是群眾或村組干部都認為有些承包地是在林地劃定之前就一直耕種至今的，他們并不認可澄江市林業(yè)和草原局關于公益林和退耕還林地的劃分結果，堅決要求把他們耕種的承包地確權給他們。而公益林和退耕還林又是政策紅線，大家都不敢觸碰，擔心以后被問責或因此獲刑。目前玉溪市各區(qū)（縣）均已基本頒發(fā)完《農村土地承包經營權證》，但澄江市還在構思妥善處理這個難題的方法。這個問題不解決，土地承包經營權證書發(fā)不到群眾手中，土地確權檔案收集、整理、歸檔等工作也無法結束。

（五）檔案移交存在困難

根據《玉溪市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理規(guī)范》（玉農發(fā)[2017]58號）文件規(guī)定，檔案通過驗收的，縣（區(qū)）農業(yè)農村局要在承包地確權登記頒證整體工作驗收合格后60 d內，將一套完整、規(guī)范的紙質農村土地承包經營權確權登記頒證檔案原件和與之一一對應的符合檔案館格式要求的電子檔案、確權登記數據庫等，按規(guī)定辦理檔案移交手續(xù)，移交同級國家綜合檔案館保存。由于土地問題情況錯綜復雜，涉及農戶眾多，部分農戶因為土地糾紛等原因扣留合同，在土地確權過程中不進行承包合同的簽訂，導致部分合同無法收集；資料收集不齊全，不能如期進行驗收，檔案移交則無法進行。

（六）紙質檔案電子掃描還未開始

根據《玉溪市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理規(guī)范》要求，紙質檔案要完成原文掃描工作。該項工作由于受各種因素影響，市、鎮(zhèn)（街道）及農戶的戶檔資料尚未整理完成，還處于各種資料收集整理過程中，還未進行掃描工作。

三、對策建議

（一）按規(guī)范要求開展工作

想盡一切辦法請各級領導重視土地確權檔案管理工作，掌握農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作中存在的困難，采取行之有效的辦法解決實際工作中存在的問題，市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、組從事檔案收集整理的相關工作人員，各司其職，各負其責，按照《玉溪市農村土地承包經營權確權登記頒證檔案整理規(guī)范》要求，完成檔案整理歸檔工作。

（二）健全體系跟蹤服務，抓好“兩個重點”

一是要抓好建立健全三級檔案資源體系這個重點。檔案資源建設是承包地確權檔案工作的基礎性工作，是服務農村改革和發(fā)展的前提。市級確權辦要緊扣承包地確權工作的每一個環(huán)節(jié)，每一個節(jié)點，注重分級抓好檔案收集和歸檔，做到各門類檔案應收盡收、應歸盡歸，建立市、鎮(zhèn)、村三級檔案資源體系，要形成以市確權辦為主，鎮(zhèn)、村各有側重的三級檔案資源體系。

二是要抓好檔案指導服務這個重點。市檔案局要把提供優(yōu)質、高效、便捷的檔案服務作為做好土地確權檔案工作的出發(fā)點和落腳點，要第一時間對測繪公司工作人員、各鎮(zhèn)（街道）農經站及各村（社區(qū)）檔案人員進行培訓，對確權工作中文件材料的收集范圍、形成質量、整理方法和檔案安全保管等方面的知識進行講解，確保農村土地確權登記頒證檔案管理工作規(guī)范有序開展。在確權工作推進過程中，檔案局業(yè)務科室同志要深入鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、組一線，從源頭上了解確權工作中形成哪些有價值的文件材料必須要收集；在檔案整理過程中，要到基層現場進行指導。

（三）加強督導，強化檢查，實行“三個同步”

一是計劃要同步。市政府要下發(fā)實施意見，要將檔案工作作為一項重點內容同步安排。

二是布置要同步。市確權辦已經下發(fā)《澄江市農村土地承包經營權確權登記頒證歸檔材料范圍說明》，明確了檔案檢查驗收標準，并對各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、測繪公司收集承包地確權歸檔資料范圍做出說明，提出要求，做到檔案收集整理，立卷完整、分類準確，確保土地確權成果資料管理工作規(guī)范化。

三是落實要同步。市政府要組織召開承包地確權和檔案工作領導小組會議，研究解決工作中的具體問題，要求經費、督導、考核同步落實到位，形成有效的檔案工作運行機制。在安排承包地確權工作經費時要同步安排檔案工作經費，納入本級財政預算，為各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）提供檔案工作經費保障。

（四）統(tǒng)一標準、規(guī)范整理，做到“四個堅持”

一是要堅持文件材料收集齊全完整。農村土地承包經營權確權登記頒證形成的檔案資料來源廣泛、內容豐富、載體多樣、數量眾多。為此，收集資料時要做到齊全完整，這是檔案資料來源的第一步，也是十分重要的環(huán)節(jié)。要嚴格按照省、市相關要求，結合澄江市實際，要求土地確權工作中形成的有保存利用價值的文件材料、聲像實物都必須及時收集歸檔，重要文件材料的歷次修改稿必須保留，做到“應收盡收”。

二是要堅持文件材料形成質量符合要求。按照檔案管理規(guī)范化的要求，要嚴把檔案材料形成質量。

三是要堅持檔案整理標準規(guī)范統(tǒng)一。整理是否規(guī)范標準關系到今后查閱利用能否方便高效，根據檔案整理規(guī)范流程，分門別類地做好農村土地承包經營權確權登記檔案綜合管理類、確權登記頒證類、糾紛調處類以及特殊載體類的整理。

四是要堅持檔案實現集中統(tǒng)一保管。農村土地承包經營權確權登記檔案是一項很重要的民生檔案，必須由檔案形成單位集中保存，科學管理，不得分散。市確權辦的確權登記類檔案通過驗收后60 d內要移交市檔案館；鎮(zhèn)（街道）級土地確權檔案統(tǒng)一存放各鎮(zhèn)（街道）檔案室；村（社區(qū)）級土地確權檔案如果村保管條件有限，可以確定統(tǒng)一由鎮(zhèn)（街道）代為保管，存放各鎮(zhèn)（街道）檔案室。

（五）嚴格要求、強力推進，做到“五個及時”

一是文件材料及時收集。要及時收集文件材料，能夠最大限度地避免文件材料的散失，尤其是權屬發(fā)生變化時，應及時補充變更材料和原始記錄，要求鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）土地確權過程中的每個時間段的文件材料必須及時收集，確保檔案的齊全完整。

二是檔案整理及時跟進。為確保農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作與土地承包經營權確權登記工作同步推進，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）要抽調專門人員、協(xié)調各方力量，將工作進行分解，對已辦理完畢需歸檔的文件材料應及時規(guī)范整理歸檔。

三是發(fā)現問題及時糾正。檔案質量是第一生命，在整理檔案過程中，要進行多次復查，查找錯誤和遺漏，對發(fā)現的問題要進行全面的糾正和補缺補差，嚴格控制檔案資料差錯，保證土地確權檔案整理的質量和效果。

四是與檔案館及時銜接。土地確權檔案整理必須符合進館要求，市確權辦要第一時間與檔案館進行對接，對接過程中存在問題要根據進館要求進行調整。

五是驗收結束及時移交。承包地確權檔案整理結束后，市確權辦要將組織開展農村土地承包經營權確權登記頒證建檔驗收，驗收后60 d內要將全市農村土地承包經營權確權登記頒證紙質檔案和確權登記數據庫及電子文件等移交至市級檔案館保存。