鄒俊燕 徐明慧 龐曉靜

(北京電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司，北京 100048)

0 引言

2020年3月，習(xí)近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時指出“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出“構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)”。城市大腦是城市數(shù)據(jù)要素盤活的關(guān)鍵抓手，是實現(xiàn)治理能力提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和服務(wù)模式創(chuàng)新的綜合平臺，是城市未來可持續(xù)發(fā)展的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為各省市的廣泛共識。面對不斷升溫的城市大腦，上百個省市開展探索實踐，上百家科技企業(yè)加入建設(shè)，數(shù)百億資金源源投入。在此背景下，從實踐層面開展深度典型樣本研究，直面現(xiàn)實問題、總結(jié)成功經(jīng)驗、探索優(yōu)化路徑，備具現(xiàn)實意義。

1 城市大腦發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.1 城市大腦內(nèi)涵

“城市大腦”最早由時任阿里巴巴首席技術(shù)官，后成為中國工程院院士的王堅在杭州首次提出，當(dāng)時被稱為“城市數(shù)據(jù)大腦”。王堅院士認為，“以城市框架為基礎(chǔ)、以‘大腦’運作為仿效、以數(shù)據(jù)資源為要素，是對‘城市數(shù)據(jù)大腦’的基本詮釋”。因此，“城市大腦”概念自提出時就體現(xiàn)了城市治理的鮮明特色和“技術(shù)賦能”的顯著特點。城市大腦領(lǐng)軍城市杭州在《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》中將城市大腦定義為“由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施”[1]。

本文采用國家信息中心的定義，認為城市大腦是面向城市治理和服務(wù)現(xiàn)代化需求，利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)，推動城市數(shù)據(jù)資源匯聚融合和運行態(tài)勢全域感知，驅(qū)動業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和再造，實現(xiàn)城市治理能力提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和管理模式創(chuàng)新的綜合平臺，是城市新一代的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代化治理和服務(wù)的智能中樞[2]。

1.2 國內(nèi)城市大腦建設(shè)現(xiàn)狀

作為推進新一輪智慧城市建設(shè)的重要抓手和代表性工程，城市大腦自2016年首次面市后便受到地方政府和頭部企業(yè)的廣泛關(guān)注，疫情更是加速了城市大腦由“積極探索”走向“全面建設(shè)”的新階段。本文通過整理2020年后關(guān)于城市大腦的招標(biāo)信息，觀察到城市大腦有以下發(fā)展特點(見表1)。

表1 國內(nèi)城市大腦部分項目招標(biāo)信息

(1)從城市層面來看，城市大腦建設(shè)從早期的以杭州、上海、北京等一線城市集中布局逐步向鄭州、重慶、張家港等二線城市延伸；從以市級建設(shè)為主，逐步向區(qū)縣甚至街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級下沉。根據(jù)中國信息通信研究院測算，城市大腦占智慧城市總投資的比例約為4%，預(yù)計未來幾年城市大腦項目可能保持100%以上增速，“十四五”期間其投資規(guī)?？蛇_千億元[3]。

(2)從建設(shè)內(nèi)容來看，城市大腦在落地過程中帶有明顯的廠商特征，但通常包括提供彈性計算能力的計算資源平臺、實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源匯聚整合的數(shù)據(jù)資源平臺、提供人工智能等技術(shù)支撐的算法服務(wù)平臺、支撐各類業(yè)務(wù)的應(yīng)用支撐平臺[3]以及實體的運行管理中心。目前，我國已經(jīng)形成了以政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”為典型的深度應(yīng)用以及圍繞交通、城市管理、公共安全、疫情防控為代表的場景應(yīng)用創(chuàng)新。

(3)從建設(shè)模式來看，目前我國城市大腦建設(shè)模式比較單一，主要由政府投資、頭部信息技術(shù)企業(yè)建設(shè)，也有北京海淀區(qū)、鄭州、臺州等部分地區(qū)成立了國資平臺負責(zé)建設(shè)與后期運維。

1.3 城市大腦建設(shè)的現(xiàn)實困境

與不斷升溫的建設(shè)熱情相對應(yīng)的，是在疫情大考下多數(shù)地區(qū)城市大腦運轉(zhuǎn)失靈，凸顯城市大腦在落地應(yīng)用環(huán)節(jié)面臨“名大于實”的現(xiàn)實困境。

(1)人們對城市大腦建設(shè)缺少科學(xué)全面的認知，使得部分地方城市大腦有名無實。一些地方政府對城市大腦的認識不到位，僅關(guān)注實體大廳、大屏建設(shè)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入，導(dǎo)致“城市大腦”變相成為系統(tǒng)集成項目；一些地方政府過度關(guān)注新技術(shù)，導(dǎo)致城市大腦模塊部署隨意、功能作用眼花繚亂，喪失了建設(shè)主線[4]。究其根源在于，沒有充分意識到城市大腦的本質(zhì)，片面地求全、求新、求快，最終將城市大腦建成了“空殼子”。

(2)城市大腦功能和應(yīng)用相對單一，局限為“領(lǐng)域大腦”或者“政府大腦”。多數(shù)地區(qū)的城市大腦整體功能和應(yīng)用處于初級階段，并未觸及核心問題。一方面，已建的城市大腦中，有相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)板塊是基于各部門已有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，仍然以部門業(yè)務(wù)為核心，由于缺少業(yè)務(wù)協(xié)同流程、機制，并未解決原有“煙囪式”建設(shè)模式下的部門和行業(yè)壁壘；另一方面，雖然各地在不斷探索跨部門場景應(yīng)用，但從建設(shè)成果來看仍然集中在城市管理、交通治理、網(wǎng)格化管理等領(lǐng)域，對民生服務(wù)、智慧醫(yī)療以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域中的應(yīng)用有限。

(3)城市大腦缺少常態(tài)化運營模式，使得可持續(xù)發(fā)展能力不足。與其他智慧城市工程相比，城市大腦需要長期演進、更新迭代、持續(xù)推動應(yīng)用創(chuàng)新，其價值發(fā)揮在于后續(xù)的運營服務(wù)而非前期建設(shè)。不少地方政府在推動城市大腦落地時，長期依賴于政府投資、單一頭部企業(yè)承建的發(fā)展模式，缺少多元化主體參與，使得重項目建設(shè)輕后續(xù)運營、重平臺搭建輕數(shù)據(jù)治理、重技術(shù)創(chuàng)新輕業(yè)務(wù)實際，導(dǎo)致城市大腦可持續(xù)發(fā)展能力不足。

(4)城市大腦缺少技術(shù)賦能相適配的制度化建設(shè)。城市大腦應(yīng)當(dāng)以解決實際問題為導(dǎo)向，而解決實際問題就必須建立合理、高效的工作流程與結(jié)構(gòu)，就會涉及政策、組織、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度層面的配套。目前，我國雖有部分地區(qū)成立了相應(yīng)的主責(zé)管理機構(gòu)，但制度建設(shè)滯后平臺建設(shè)，加上受傳統(tǒng)觀念、部門利益、工作交叉、權(quán)責(zé)不清等因素影響，使得城市大腦管理服務(wù)分散化、協(xié)調(diào)聯(lián)動不足仍是普遍現(xiàn)象。

2 城市大腦實踐樣本研究

他山之石，可以攻玉。本文選取杭州、上海浦東、北京海淀區(qū)3個城市大腦先行地區(qū)進行典型案例分析，總結(jié)其成功經(jīng)驗和核心要素，為各地城市大腦建設(shè)提供參考和借鑒。

2.1 杭州模式：從“治堵”到“治城”的動態(tài)演進

杭州城市大腦起步于2016年4月，以交通領(lǐng)域為突破口開啟了利用大數(shù)據(jù)改善城市治理的探索，此后，經(jīng)歷不斷的迭代演進，成長為全國城市大腦建設(shè)的標(biāo)桿。杭州的成功經(jīng)驗可歸結(jié)于如下幾方面。

(1)問題導(dǎo)向，推動“城市大腦”功能升級。杭州“城市大腦”建設(shè)經(jīng)歷了“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字抗疫”3個階段。2016年，杭州成為全國首個探索城市大腦的城市，圍繞“城市大腦+交通治理”推動大數(shù)據(jù)“治堵”，實現(xiàn)全市通行速度提升15%，交通擁堵排名從全國第2名下降至第57名。2018年，杭州發(fā)布城市大腦綜合版，將城市大腦從單一的交通治堵系統(tǒng)擴展成為服務(wù)民生、支撐決策的信息綜合平臺，正式實現(xiàn)從單一“治堵”向全面“治城”轉(zhuǎn)變。新冠疫肺炎情爆發(fā)后，杭州建成新冠肺炎疫情防控數(shù)字駕駛艙，并首創(chuàng)杭州健康碼、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)數(shù)字平臺、親清在線等應(yīng)用，實現(xiàn)“數(shù)字抗疫”。

(2)做優(yōu)“中樞”，構(gòu)建“531”邏輯體系。2019年，杭州在城市大腦發(fā)布會上提出了“531”城市大腦邏輯架構(gòu)體系?！?”即“五個一”：打通“一張網(wǎng)”，一張確保數(shù)據(jù)無障礙流動的網(wǎng)；做大“一朵云”，將各類云資源連接在一起的“邏輯云”；匯聚“一個庫”，將各部門、外部數(shù)據(jù)的“小水庫”向“大水庫”匯聚，形成城市級數(shù)據(jù)倉庫；建設(shè)“一個中樞”，以此作為數(shù)據(jù)、各系統(tǒng)互通互聯(lián)的核心層，實施系統(tǒng)接入、數(shù)據(jù)融合、反饋執(zhí)行；建強“一個大腦”，在全市實施統(tǒng)一架構(gòu)、一體化實施，實現(xiàn)市、區(qū)兩級協(xié)同聯(lián)動?！?”即“三個通”：即市、區(qū)、部門間互聯(lián)互通；中樞、系統(tǒng)、平臺、場景互聯(lián)互通；政府、市場互聯(lián)互通?！?”即“一個新的城市基礎(chǔ)設(shè)施”，為城市建設(shè)一個會思考、能迭代進化的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施[5]。2020年，杭州在《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》中提出城市大腦“由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景等要素組成”，強調(diào)“中樞是城市大腦賦能城市治理的核心系統(tǒng)”?？梢钥闯觯爸袠小笔呛贾莩鞘写竽X建設(shè)重中之重，各系統(tǒng)與平臺數(shù)據(jù)通過中樞協(xié)同機制互聯(lián)互通，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同、政企協(xié)同[1]。

(3)政企合作、社會協(xié)同，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展能力。杭州在云棲小鎮(zhèn)成立了運營指揮中心，承擔(dān)城市大腦中樞系統(tǒng)研發(fā)運維、杭州城市大腦日常運營、成果展示體驗等工作。杭州市數(shù)據(jù)資源局牽頭運營指揮中心管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)總體規(guī)劃、需求梳理、中樞運維、數(shù)據(jù)協(xié)同、規(guī)則沉淀等具體工作，同時以項目為單元，建立城市大腦工作專班，負責(zé)具體領(lǐng)域的對接銜接工作。云棲工程院作為城市大腦研究院，為城市大腦建設(shè)提供智力支持。同時，杭州成立國有控股的云棲城市大腦科技有限公司，負責(zé)城市大腦日常的建設(shè)運營，此外還有“城市大腦”停車運營公司、“城市大腦”云醫(yī)公司等實施市場化運作。杭州城市大腦在實踐探索中逐步確立的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同”的組織架構(gòu)[6]，確保了城市大腦賦能城市治理的長效化供給。

(4)規(guī)范支撐，為城市大腦建設(shè)運營提供制度保障。2018年，杭州市發(fā)布《杭州市城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃》，提出未來5年的發(fā)展目標(biāo)和實施路徑。2019年，杭州發(fā)布的《城市大腦建設(shè)管理規(guī)范》《政務(wù)數(shù)據(jù)共享安全管理規(guī)范》是全國第一個城市大腦建設(shè)的地方性標(biāo)準(zhǔn)。2021年3月，《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》明確了城市大腦的范疇、定位和功能，對政府和部門職責(zé)進行了規(guī)定，以防止重復(fù)建設(shè)、資源浪費。

2.2 浦東模式：以城運中心為核心的繡花式智能精細治理

2017年4月，上海浦東新區(qū)組建浦東新區(qū)城市運行綜合管理中心(簡稱“城運中心”)，以城運平臺為重心率先啟動城市大腦建設(shè)，經(jīng)過多次迭代更新，已經(jīng)升級到3.0版本。具體來說，上海浦東的城市大腦實踐經(jīng)驗主要包括以下幾方面。

(1)優(yōu)化運行模式，實現(xiàn)全域協(xié)同管理和服務(wù)。上海浦東新區(qū)城市運行綜合管理體系是浦東“城市大腦”的承載體，隨著“城市大腦”迭代升級的持續(xù)推進，城運管理體系也不斷完善。當(dāng)前，浦東已經(jīng)構(gòu)建起“1+39+1370”三級管理運行體系，即“1個區(qū)城運中心、39個街鎮(zhèn)城運分中心+1370個居村工作站”，實現(xiàn)不同管理層級無縫銜接：區(qū)城運中心作為中樞，確保指揮順暢、處置及時；街鎮(zhèn)城運分中心實行24 h值守，確保隨時實現(xiàn)區(qū)與街鎮(zhèn)兩級聯(lián)動，協(xié)同處置各類事務(wù)；村居工作站實行“白天在崗、夜間在線”工作制，將工作觸角延伸到城市治理第一線和最前沿[7]。以此為基礎(chǔ)，浦東還率先探索建立城市常態(tài)運行-應(yīng)急管理的模式和平急融合的指揮機制，以及“3+1370”的基層治理新模式。依托城運中心三級基礎(chǔ)管理體系，浦東全面再造協(xié)同處置工作流程和機制，聚焦跨部門、跨區(qū)域、跨層級事項，探索形成“一張清單+兩個閉環(huán)+三個平臺”的智能協(xié)同處置模式，梳理完善100+智能協(xié)同處置事項，建立并強化“單一事項處置小閉環(huán)”+“行業(yè)聯(lián)動監(jiān)管大閉環(huán)”的有效運行模式，形成了浦東城市治理現(xiàn)代化的“協(xié)同中樞”。

(2)做強平臺支撐，以服務(wù)對象為中心進行場景整合。浦東圍繞社會治理頑疾和老百姓突出需求，以應(yīng)用牽引智能化推進，實現(xiàn)對城市管理的重難點問題和頑癥痼疾的精準(zhǔn)覆蓋、全面覆蓋，提高主動發(fā)現(xiàn)和快速解決問題的能力[8]。在平臺體系上，縱向構(gòu)建“區(qū)日常管理總平臺+街鎮(zhèn)智能綜合管理分平臺和+村居聯(lián)勤聯(lián)動微平臺+專業(yè)管理微平臺”，橫向打造“專業(yè)智能綜合管理平臺+迭代拓展專項應(yīng)用場景”的總體格局。在智能場景應(yīng)用上，從以部門為中心向以服務(wù)對象為中心轉(zhuǎn)變，將涉及經(jīng)濟治理的104個場景、城市治理的50個場景和社會治理的11個場景進行了整合集成，形成了10類57個整合場景，不斷推動治理流程再造，率先構(gòu)建了經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系。

(3)建好神經(jīng)末梢，實現(xiàn)治理要素全領(lǐng)域精細化覆蓋。300萬個物聯(lián)感知設(shè)備遍布浦東新區(qū)，實時監(jiān)測著每個城市運行體征的狀態(tài)，一旦識別到信息異常，會在1 s內(nèi)將信息傳達到“城市大腦”；區(qū)應(yīng)急辦、公安、120急救中心、城管執(zhí)法、市容環(huán)保、市場監(jiān)管、交通等多部門的政務(wù)信息都與城運中心平臺共聯(lián)共享，使得“城市大腦”掌握了大量的城市運行體征數(shù)據(jù)。目前，浦東城市大腦實現(xiàn)了對全區(qū)實有人口、安全隱患、軌道交通、消防井蓋、電力設(shè)施等涉及“人、事、物”的治理要素全覆蓋，通過強大的智能化體系支撐，可以實時、智能、精細感知浦東上千平方公里大地的“心跳”和“脈搏”[7]。

(4)借外腦引外智，政企合作共建開放生態(tài)。浦東將城運中心比作開放的“賽馬場”，搭建“城市大腦”智慧技術(shù)聯(lián)盟，與50多個技術(shù)團隊會戰(zhàn)攻堅，加快人工智能、區(qū)塊鏈、5G、邊緣計算、時空定位等新智能技術(shù)與場景監(jiān)管要素的應(yīng)用匹配，不斷豐富智慧算法和治理模型，通過100+智能算法全面賦能，創(chuàng)新應(yīng)用240多個治理模型，實現(xiàn)管理與技術(shù)深度融合[9]。

2.3 海淀模式：規(guī)劃先行，技術(shù)與機制同步建設(shè)、協(xié)調(diào)推進

海淀城市大腦項目于2018年啟動，2019年年初完成了從機制到建設(shè)的頂層設(shè)計，至2020年年底，落地應(yīng)用覆蓋55項智能業(yè)務(wù)場景。有別于其他地區(qū)的是，在城市大腦項目建設(shè)之初，北京市海淀區(qū)對廣州、深圳、杭州、上海等十余個城市的城市大腦典型案例進行了深度考察，因此無論是在理論層面還是實踐層面，無論從技術(shù)視角還是制度視角海淀區(qū)都有相對完整的體系。具體來說，海淀城市大腦實踐經(jīng)驗主要包括以下幾方面。

(1)規(guī)劃先行，明確建設(shè)目標(biāo)與路線圖。2019年4月，海淀區(qū)發(fā)布《海淀城市大腦總體規(guī)劃(綱要)》，明確海淀“城市大腦”核心思路模式和5年建設(shè)路線圖具有5個鮮明的特點：一是在本質(zhì)理解上，明確了海淀“城市大腦”建設(shè)是一項長期持續(xù)、動態(tài)演進的過程；二是在設(shè)計哲學(xué)上，不追求靜態(tài)的、大而全的方案制定，而是通過確立一些系列規(guī)則，引導(dǎo)“城市大腦”真正實現(xiàn)動態(tài)生長；三是在建設(shè)理解上，重新思考政府與企業(yè)的關(guān)系；四是在建設(shè)方法上，將“需求牽引，業(yè)務(wù)驅(qū)動”作為城市大腦建設(shè)的基本原則；五是在體系架構(gòu)上，明確“城市大腦”是可持續(xù)演進的開放平臺。2019年10月，海淀區(qū)印發(fā)了《海淀城市大腦建設(shè)項目管理工作規(guī)則》，調(diào)整完善城市大腦項目管理和建設(shè)運營機制，為項目落地見效護航。

(2)技術(shù)賦能，做優(yōu)“1+1+2+N”總體架構(gòu)。海淀區(qū)“城市大腦”聚焦城市治理，聚焦基層一線，聚焦場景應(yīng)用，其建設(shè)遵循“1+1+2+N”的總體架構(gòu)，即一張感知神經(jīng)網(wǎng)、一個智能云平臺、兩個中心(大數(shù)據(jù)中心、AI計算處理中心)、N個創(chuàng)新應(yīng)用(前期聚焦5個示范應(yīng)用)。在創(chuàng)新應(yīng)用方面，堅持業(yè)務(wù)場景驅(qū)動，推進城市管理領(lǐng)域的接訴即辦、垃圾分類，城市安全領(lǐng)域的智慧消防，城市基層領(lǐng)域的智慧社區(qū)，城市生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的碧水、藍天等城市治理場景建設(shè)，探索多元投資的新機制，取得了良好成效。

(3)“四輪驅(qū)動”，破解長期以來信息化建設(shè)的共建共享難題。海淀區(qū)城市大腦建設(shè)實行“創(chuàng)新合伙人”模式，建立“管辦分離、統(tǒng)分結(jié)合”的建設(shè)機制，組建城市大腦專班辦公室、運營公司、科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和城市大腦研究院，形成政企合作、“四輪驅(qū)動”的建設(shè)機制，破解長期以來信息化建設(shè)領(lǐng)域由單個部門主導(dǎo)建設(shè)形成的“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”效應(yīng)[10]。海淀城市大腦專班由海淀城市大腦工作領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)和海淀城市大腦專班辦公室(以下簡稱“專班辦公室”)組成，使得區(qū)屬相關(guān)單位在一個平臺上共同研究業(yè)務(wù)需求。城市大腦研究院作為智慧城市和城市大腦領(lǐng)域的專業(yè)研發(fā)機構(gòu)和高端智庫，為海淀城市大腦建設(shè)提供方案策劃、專業(yè)研究、戰(zhàn)略智庫“三大能力”支持。建設(shè)平臺運營公司負責(zé)海淀城市大腦建設(shè)總包、集成和運營工作。海淀(中關(guān)村科學(xué)城)城市大腦科技產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟匯集了以中關(guān)村為主的科技創(chuàng)新“頭部”企業(yè)，為城市大腦建設(shè)提供產(chǎn)品和技術(shù)的支撐。

2.4 典型實踐分析小結(jié)

整體來看，各地城市大腦建設(shè)雖然在架構(gòu)體系、側(cè)重領(lǐng)域、運作機制、建設(shè)模式方面存在較大差異，但在實踐中體現(xiàn)出來的共識在于：城市大腦建設(shè)不等同于信息化建設(shè)[11]，需要創(chuàng)新發(fā)展思路。系統(tǒng)性的頂層設(shè)計、自上而下的改革推動、自下而上的創(chuàng)新活力、長效的迭代優(yōu)化機制是城市大腦的必要要素，在實踐中，需要理論體系、業(yè)務(wù)體系、技術(shù)體系、數(shù)據(jù)體系和制度體系有機融合、相互作用：理論體系是深刻認識城市大腦內(nèi)涵、構(gòu)建科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)和實施路徑的前提；技術(shù)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)三大體系深度協(xié)同是城市大腦“有用、能用、好用”的關(guān)鍵；制度體系包括政策、標(biāo)準(zhǔn)、組織、運作機制等，是“城市大腦”持續(xù)創(chuàng)新的重要保障。

3 城市大腦路徑優(yōu)化建議

對地方政府而言，應(yīng)根據(jù)自身城市發(fā)展戰(zhàn)略、城市現(xiàn)代化治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求，同時借鑒國內(nèi)其他地區(qū)城市大腦建設(shè)的成功經(jīng)驗，厘清思路、有序展開、迭代演進，確保建設(shè)實效，具體可從以下幾方面入手。

3.1 加強頂層設(shè)計，明晰城市大腦發(fā)展路徑

城市大腦屬于實踐先行的新生事物，目前國家層面的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)性文件還比較缺乏，各方也未統(tǒng)一認識。因此，對地方政府而言，首要的是要樹立前瞻性的思維，加強理論研究，加強對先進實踐的深度考察和學(xué)習(xí)，加強頂層設(shè)計，形成系統(tǒng)性推進思路和方案，具體做法如下。

(1)加強城市大腦頂層設(shè)計。立足城市發(fā)展特點、信息化發(fā)展基礎(chǔ)、各級各部門應(yīng)用需求，綜合考慮國家和上級政府相關(guān)要求，制定本級城市大腦發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、實施路徑和建設(shè)運營模式等內(nèi)容。在此環(huán)節(jié)地方政府需要處理“橫向與縱向”“存量與增量”“共性與個性”“技術(shù)與制度”的關(guān)系，并提出城市大腦建設(shè)的明確要求。

(2)加強標(biāo)準(zhǔn)制定與安全防護。在頂層設(shè)計之下，研究制定城市大腦建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)指南、管理規(guī)范等，確保城市大腦建設(shè)有章可循。建立統(tǒng)一、完善、可靠的城市大腦安全體系架構(gòu)，按照信息安全與項目“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用”的要求，實現(xiàn)城市大腦的物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全[12]。

(3)確定演進路徑，分階段推進。城市大腦建設(shè)不是一蹴而就的，各城市宜以5年為規(guī)劃和建設(shè)周期，并結(jié)合實際，明確各階段建設(shè)重點。

3.2 優(yōu)化組織機制，破解跨部門協(xié)同難題

城市大腦建設(shè)比較復(fù)雜，應(yīng)用領(lǐng)域廣，創(chuàng)新要求高，強有力的組織保障及機制體制創(chuàng)新必不可少，具體可從以下幾方面入手。

(1)建立“一把手”領(lǐng)導(dǎo)體制。成立由“一把手”掛帥的城市大腦建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由其作為城市大腦決策機構(gòu)，負責(zé)審議城市大腦建設(shè)的相關(guān)工作機制、規(guī)劃、年度工作計劃、相關(guān)工作部署和立項方案、重大項目建設(shè)方案和經(jīng)費支出等重要事項。城市大腦建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)考慮到與智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的整合與統(tǒng)一，以保證各項工作的協(xié)同。

(2)明確主責(zé)機構(gòu)負責(zé)城市大腦日常工作。明確一個主責(zé)機構(gòu)，主要負責(zé)組織落實城市大腦建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組決策事項，統(tǒng)籌推進城市大腦生態(tài)體系建設(shè)、機制創(chuàng)新、項目立項、招標(biāo)、驗收等工作。主責(zé)機構(gòu)的選擇可以結(jié)合城市實際進行設(shè)定，貴州、杭州、重慶等地以大數(shù)據(jù)局作為責(zé)任機構(gòu)，上海浦東新區(qū)成立了城市運行綜合管理中心(事業(yè)單位)作為建設(shè)主體和運維單位，北京海淀區(qū)以城市大腦專班負責(zé)相關(guān)工作，而廣東省則試點首席數(shù)據(jù)官的模式，在主管部門與業(yè)務(wù)部門的協(xié)同聯(lián)動方面有了進一步的探索。

(3)健全工作機制保障協(xié)調(diào)推進。具體工作包括健全部門之間、區(qū)域之間的協(xié)同聯(lián)通銜接機制、溝通協(xié)調(diào)機制；強化項目和資金統(tǒng)籌監(jiān)管機制，加強項目立項、項目審批、項目建設(shè)、項目后評估等全生命周期的監(jiān)督；建立專家咨詢機制，提供智力支持；建立績效評估機制，進行定期考核評估，促進部門業(yè)務(wù)不斷和城市大腦融合。

3.3 堅持場景驅(qū)動，推動技術(shù)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)協(xié)同

城市大腦的建設(shè)和運行應(yīng)以跨領(lǐng)域協(xié)同應(yīng)用場景為切入點，打造豐富的智慧應(yīng)用場景。所謂“應(yīng)用場景”，是指針對具體的城市治理事務(wù)和問題(場景)而量身制定的信息管理與模塊[13]，如各地廣泛開展的渣土車治理、群租整治、接訴即辦、綜合執(zhí)法等。在此過程中，要注重技術(shù)體系、數(shù)據(jù)體系和業(yè)務(wù)體系的有機融合和邏輯統(tǒng)一。

(1)在技術(shù)體系中，要關(guān)注城市大腦基礎(chǔ)平臺(中樞系統(tǒng))與各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)對原有“煙囪”和“孤島”的貫穿，同時逐步將“探索建設(shè)數(shù)字孿生城市”、城市底圖整合建設(shè)等內(nèi)容納入城市大腦建設(shè)范疇以提升前瞻性與先進性。

(2)在數(shù)據(jù)體系中，需關(guān)注數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系、數(shù)據(jù)治理與服務(wù)體系，健全數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一規(guī)范和無縫銜接，推動數(shù)據(jù)協(xié)同與共享。

(3)在業(yè)務(wù)體系中，要明確領(lǐng)導(dǎo)角色、管理者角色、技術(shù)保障角色、業(yè)務(wù)需求角色等，明確應(yīng)用場景為核心下的業(yè)務(wù)流程重構(gòu)，推進各業(yè)務(wù)各條線與城市大腦的協(xié)同聯(lián)動，解決跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的重大問題，促進城市運行全局優(yōu)化。

3.4 深化政企合作，構(gòu)建開放創(chuàng)新的運營體系

城市大腦建設(shè)不是簡單的一次性信息化項目建設(shè)，而是一項具有全局性、長期性、綜合性的系統(tǒng)工程，不僅需要建設(shè)好基礎(chǔ)平臺和場景化應(yīng)用，更要構(gòu)建開放創(chuàng)新的城市大腦生態(tài)體系保障可持續(xù)健康發(fā)展，具體可從以下幾方面入手。

(1)構(gòu)建“政府指導(dǎo)、國資主導(dǎo)、社會參與”的城市大腦生態(tài)圈，成立國資主導(dǎo)的城市大腦建設(shè)運營公司，承擔(dān)城市大腦項目總包、集成建設(shè)和運營管理的職責(zé)，實現(xiàn)本土化運營；以城市大腦產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟或者創(chuàng)新實驗室的方式聚集一批“頭部”企業(yè)，為城市大腦建設(shè)提供持續(xù)的產(chǎn)品和技術(shù)支撐。

(2)成立城市大腦運營管理中心或指揮中心，負責(zé)城市大腦的日常運行管理。

(3)重視可持續(xù)運營，探索基于智慧城市真實場景的社會化開放平臺，開放網(wǎng)絡(luò)、平臺、數(shù)據(jù)、應(yīng)用等資源，綜合采用政府補貼、購買服務(wù)等方式鼓勵企業(yè)利用自身特點和經(jīng)驗優(yōu)勢，在開放場景中進行城市大腦項目和產(chǎn)品的實踐、驗證和迭代。

4 結(jié)束語

城市大腦正成為越來越多的城市提升治理能力現(xiàn)代化和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的共同選擇，其發(fā)展需要以更長期的視野、更清晰的思路來推進。本文通過研究典型實踐樣板，發(fā)現(xiàn)具有推廣意義的成功元素和實施路徑，以期為地方政府開展城市大腦建設(shè)提供有益參考，同時為相關(guān)研究機構(gòu)和技術(shù)廠商在落地實踐環(huán)節(jié)提供一定經(jīng)驗借鑒。