盧 野 陳 一,2

1.四川師范大學馬克思主義學院 四川成都 610066；2.吉利學院博雅學院 四川成都 641423

2020年12月中共中央印發(fā)了《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》（下文簡稱《實施綱要》），為法治社會建設提出了指導思想、總體目標以及實施路徑，也明確提出了制定法治社會建設評價指標體系的要求。法治社會評估是一項復雜的系統(tǒng)性工程，旨在通過數(shù)字化的指標來量化法治社會建設和實施的情況，進而實現(xiàn)“以評促建”的目的。從《實施綱要》中不難看出，法治社會建設的目標中包含了關于憲法意識、依法辦事的意識、合規(guī)意識、規(guī)則意識、網(wǎng)絡法治意識等一系列法治意識的內容，也將“法治觀念深入人心”作為法治社會建設的總體目標之一[1]。雖然《實施綱要》羅列了這些清晰的目標，但相比于對相關制度建設的考察，法治意識的主觀性特征使得對其的評估很容易陷入一種“根據(jù)一種極端的實證主義方法來評估帶有一定主觀評價特征的法律實踐，這使得法治評估必然變得極為淺薄”[2]的困境，法治社會評估也很難實現(xiàn)“可量化正義”的評價作用。因此在對法治意識進行評估時，厘清法治意識評估的對象、確定恰當?shù)脑u估內容、明確評估所應當遵循的原則是構建法治意識評估體系、實現(xiàn)法治社會建設水平量化參考的前提和基礎。

一、法治意識評估的對象

法治意識的基本內涵一般有比較確定的內容，但存在一個有趣的現(xiàn)象是將法治意識置于不同的研究框架下，其表現(xiàn)出的外延則不盡相同。將法治意識僅僅作為一種價值目標來進行考察的話，那么其外延往往表現(xiàn)為一種整體的法治意識。將其放入到社會層面進行考察，則其外延更多是表現(xiàn)為群體的法治意識。而將其納入實踐的范疇，則其外延表現(xiàn)為個體的法治意識。因此在對法治意識進行評估時，需要明確該意識承載的主體到底有哪些，以及厘清其評估的具體對象。

(一)整體法治意識

《實施綱要》的總要求提出要實現(xiàn)“法治觀念深入人心”，此處的“人心”應該包含社會全體成員。而法治意識則更多地表現(xiàn)為一種宏觀且抽象的概念，是法治作為一種整體理性精神的表現(xiàn)。就法治意識而言，從理想主義法治觀或實用主義法治觀都可以對其進行解讀，理想主義法治觀基于“法的統(tǒng)治”和“良法之治”的理念展開[3]，包含著法制規(guī)范、司法獨立、限制權力、實現(xiàn)平等民主自由等元素，而實用主義法治觀則以功利主義為其哲學依據(jù)，“將法律看作追求和實現(xiàn)集體目標的工具”[4]42。而這兩種觀點存在的天然分歧也為界定法治意識制造了不少困難。不過，對法治意識的評估是一個從結果反向論證的過程，因此相比于考察意識的本質屬性，或許更應該關注意識的表現(xiàn)，跳出僅從意識本身進行研究的窠臼。而無論是包含了價值判斷的法治觀還是僅僅發(fā)揮工具作用的法治觀，其意識的表現(xiàn)形式都是主體在意識的指導下通過實踐所產(chǎn)生的結果，因此法治意識的主體是一致的。

區(qū)別于群體和個體的法治意識，整體的法治意識體現(xiàn)在國家層面，其屬于國家意識的組成部分，因此整體法治意識的評估對象應該是國家。但國家是一個抽象的概念，且國家意識的表現(xiàn)形式各種各樣，無法都納入整體法治意識的評估對象范疇中，因此在法治評估的視域內，我們需要對國家意識中整體法治意識的評估對象進行進一步的明確。馬克思認為：“占統(tǒng)治地位的個人除了必須以國家的形式組織自己的力量外，他們還必須給予他們自己的由這些特定關系所決定的意志以國家意志即法律的一般表現(xiàn)形式?！盵5]378故法律是統(tǒng)治階級意識（國家意識）的一種體現(xiàn)，也象征著國家對于法治的認識與實踐，整體法治意識的評估對象也應明確為國家制定的法律，《實施綱要》中也提出了“完善社會重要領域立法”的要求，將法律納為法治社會建設的對象。

在國家意識層面，意識除了直接表現(xiàn)為某種具體制度（包括法律制度）外，還表現(xiàn)在對文化的制約和影響上，而文化背后所體現(xiàn)的文明程度也影響著對群體和個體意識的培養(yǎng)，作為整體的法治意識也表現(xiàn)于法治文化之中。

有學者認為法治評價活動是法律文化的現(xiàn)實載體[6]，其意義在于在法治評估中應該遵循中國自身的法律文化，在中國法治話語體系下進行表達。但同樣，法治文化體現(xiàn)了法治思維的模式，傳達了法治理念的價值追求，而中國傳統(tǒng)法治思想的資源也埋藏在法治文化之中，更為重要的是一個國家的法治文化代表著這個國家的法治品格，因此法治文化作為法治精神的一種外在表現(xiàn)也應該成為整體法治意識評價的另一個對象。

(二)群體法治意識

法治社會的評估主要是在社會的范疇內進行，不同的社會形態(tài)賦予了原本抽象的法治觀念更多不同的色彩，而同一社會內的不同群體的權利與義務也有些許的不同，對于法治意識的要求也不盡相同，因此我們需要在評估群體的法治意識前先界定不同的評價對象。

《實施綱要》中五次出現(xiàn)了對“國家工作人員”的特別規(guī)定，包括加強憲法教育、帶頭尊法學法守法用法、增強依法辦事的意識和能力，其中還三次重點強調增強“領導干部”的法治意識。由此可見對于行使公權力的群體，因為權力的特性，對其法治意識的要求會更高，也體現(xiàn)出法治限權的根本價值。所以行使公權力的群體成為群體法治意識的第一個評估對象。

在行政法領域，我們強調權力來源于法律的賦予，也常常用“法無授權不可為”來表達，而在判斷具體的行政行為時，我們也會將合理性納入評判的標準中，而對權力行使的程序，雖然尚無統(tǒng)一的程序法典，但也可以在若干的法律文本中找到依據(jù)。所以對于這一群體而言，除了應該具有其作為基本公民所應該具有的法治意識外，還應該具有權力的理性精神，即權力的合價值觀、合法觀和行使觀。而對于這三個要素的考察，基于對法治政府評估的研究已經(jīng)做得較為細致和完備，可以予以借鑒。

人民團體和社會組織是社會群體中另一個重要的組成部分，《實施綱要》也明確提出“發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的作用”，要求其“強化規(guī)則意識，倡導契約精神，維護公序良俗，引導公民理性表達訴求，自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任”[1]。因此，就其法治意識層面而言，可以分為合規(guī)意識、引導意識和普法意識。合規(guī)意識體現(xiàn)在《實施綱要》中對社會誠信建設的要求，包括降低企業(yè)違反相關金融法規(guī)的案發(fā)率、企業(yè)違約失信的比例，以及各類行業(yè)協(xié)會商會自律制度的建立等，因此以企業(yè)為代表的各類市場經(jīng)濟主體是群體法治意識評估的另一個對象。區(qū)別于普法意識，引導意識更多的是關注媒體對各類具體法律事件進行傳播時，是否對大眾有積極、良好、向上的影響，有無存在造謠傳謠的情況?！秾嵤┚V要》中明確提出“加強對社會熱點案（事）件的法治解讀評論，傳播法治正能量”[1]，因此引導意識主要考察的對象是媒體，這里的媒體可以分為傳統(tǒng)媒體和新興媒體，對互聯(lián)網(wǎng)領域的各自媒體因為《實施綱要》中專門強調“依法治理網(wǎng)絡空間”的要求而應重點關注。普法意識的主體有很多，實際上機關、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學校、企業(yè)、單位都具有相應的普法責任。在實踐中，應該以“八五”普法規(guī)劃為總綱，逐一確定評價對象。對于政府機構而言，各地相繼出臺的《普法責任清單》可以為我們進一步明確評估的對象，而其他國家機關則可以按照“誰執(zhí)法誰普法”的責任制進行明確。至于各社會團體，除了學校作為傳統(tǒng)的普法基地外，新社會階層、社會工作者和志愿者等也應成為普法的力量。除此以外，《實施綱要》還提出了“智慧普法”平臺建設的要求，這些都可以作為群體法治意識考察的對象。

(三)個體法治意識

由于人的意識系統(tǒng)是開放性系統(tǒng)，個體法治觀念系統(tǒng)中諸要素的形成就是人腦在一定的社會環(huán)境里對各種法律信息不斷認識和反映的過程，而該功能受到認識主體意識性質和特點的影響，所以在對外界法律信息進行認識和反映時，因個體意識的差別會產(chǎn)生不同的結果。而且公民認識的對象雖然是一個完整的法制體系，但除非法律專業(yè)人士，絕大部分公民對法律體系的認識是片面和不系統(tǒng)的，因此不同個體在對所認識的法律信息進行分析和建構的基礎上形成的公民自身的法治觀念也會因為主體分析和建構能力的差異而不同。所以個體的法治意識是法治意識評估中最為重要又最為復雜的對象，在確定個體法治意識的評估對象時，也需要對其進行科學的劃分。

年齡是劃分個體法治意識的一個標準。無論在民法上還是刑法上，都將年齡作為劃分行為能力和責任能力的一個標準，在對個體法治意識進行評估時，這樣的劃分標準同樣具有意義?！秾嵤┚V要》里面專門規(guī)定“加強青少年法治教育”，將其與成年人相區(qū)別，進行單獨的要求。因此，作為個體法治意識的評價對象，首先應該分為未成年人和成年人，對其的評估指標、評估方法應有所區(qū)別。

除了根據(jù)年齡對個體法治意識評價對象進行區(qū)分外，根據(jù)個體所在區(qū)域的不同也應有所區(qū)分。對于區(qū)域的劃分，不是簡單地從地理學上進行劃分，而是根據(jù)所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的不同來劃分。針對不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)，其評價的標準應該有所差異，因為在不同的區(qū)域，“法治意識”的表現(xiàn)形態(tài)是不一樣的。世界正義工程（WJP）的法治指數(shù)中包含了一個“非正式司法”的內容，所謂“非正式司法”指的是在不發(fā)達國家，由于法律資源的匱乏，公民更多選擇用其他解決糾紛的途徑來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的司法途徑。實際上，這樣的情況在我國部分欠發(fā)達地區(qū)同樣存在。例如我國經(jīng)濟發(fā)達的廣東省擁有的法官人數(shù)遠比西藏擁有的法官人數(shù)多，且法官人均辦案量也遠遠高于西藏，但是從比例來看兩個地區(qū)每萬人受理案件的數(shù)量卻相差不太多，而且廣東法官人均服務群眾的比例還低于西藏，人民調解員的數(shù)量也低于西藏。對此有學者認為在廣東由法官解決的糾紛，在西藏更可能由人民調解員解決[7]11-15。因此，僅從訴訟的數(shù)量無法判斷一個地區(qū)公民法治意識的高低，需要針對不同的地區(qū)的特點分別進行考察，并制定有針對性的評價指標，在考察個體法治意識的時候也應將處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的個體分別作為考察對象。

二、法治意識評估的內容與界定邏輯

法治意識評估的內容，常與評估的客體、評估的對象產(chǎn)生混淆，但仔細分析還是能看出這三者間的區(qū)別。就評估的客體而言，有學者從法治政府評估的角度將其界定為“指具體指標設計所指向的政府的行為、職權和組織機構”[8]112，因而，參考該學者的敘述范式，法治意識評估的客體應該是指具體指標設計所指向的國家、社會群體以及個人的意識和行為。至于評估的對象，前文已經(jīng)有所論證，是指承載法治意識的主體，包括國家制度及文化、社會群體和個人。而法治意識評估的內容，有學者認為“法治評估的內容是指法治評估的具體指標設計所指向的實質性內容”[9]。但是，對于“實質性”內容究竟為何，如何實現(xiàn)法治意識的概念化，以一種怎樣的邏輯去回應“何為法治意識”的追問，是確定法治意識評估內容的前提。

(一)評估內容的界定邏輯

2018年5月，江蘇省出臺了《江蘇法治社會建設指標體系(試行)》，從該文本中我們可以看到，對于法治宣傳效果的考察（可以理解為法治意識培養(yǎng)的效果）是從“不發(fā)生侵害群眾合法正當權益的有重大影響的事件”“民事判決執(zhí)結率逐年上升”“無重大群體事件”“無重大責任事故”等幾個結果事實進行判斷的[10]。但僅僅從以上幾個層面似乎很難對法治意識有一個完整的考察，其原因在于將法治意識作為法治建設中培養(yǎng)的對象進行研究，是按照一個從無到有、從有到強的順序展開的，目標是實現(xiàn)某種狀態(tài)，此時我們可以更加關注結果。而將法治意識納入到評估的范疇中進行研究，則是對一種既有狀態(tài)的逆向考察，而且更為重要的是這種既有狀態(tài)很有可能并非是按照評估者最初預設的路徑形成的。例如我們認為公民運用訴訟解決爭議的比例過低是法治意識不強的表現(xiàn)，但其實有可能其是受到社會觀念中人際關系因素的影響，就像日本法學家川島武宜在《現(xiàn)代化與法》一書中所認為的那樣①。

因此，對于法治意識評估內容的確定不能僅僅從結果入手，也不能僅僅關注靜態(tài)的對象，而是應該觀察法治意識形成的全過程，尋找到該意識產(chǎn)生的邏輯路徑，對其各個環(huán)節(jié)的內容進行評估，或許最終能夠得到一個較為完整的判斷。對此有學者在論證法治政府評估的內容時也持這樣的觀點②。

就法治意識形成的全過程而言，需要厘清法治意識是什么、怎么產(chǎn)生的以及能產(chǎn)生怎樣的后果。從辯證唯物主義認識論的角度出發(fā)，意識的形成以物質信息為前提，形成主觀意識后作用于實踐，因此對法治意識評估內容的確定也應按照對意識形成基礎的評價—對意識形成過程的評價—對意識形成結果的評價邏輯展開。

(二)法治意識評估的內容

1.對法治意識形成基礎的評價

一般而言“法治觀念首先是制度創(chuàng)設和制度變遷的前提”[11]197，制度的產(chǎn)生依賴于意識，但仔細考察發(fā)現(xiàn)，作為并未參與制度創(chuàng)設的普通公民，其意識的產(chǎn)生卻反而受到現(xiàn)有制度的影響，“（觀念）是伴隨制度變革的深入發(fā)展而逐步完成更新的”[12]，因此法治社會中法治意識的產(chǎn)生恰恰是各項制度作用的產(chǎn)物，這也是為什么《實施綱要》在規(guī)定公民法治觀念的時候不停地強調各項制度的建立或完善的原因。所以評價法治意識產(chǎn)生的基礎可以從對相關制度的評價著手，而且從前文對法治意識評估對象分類的論述來看，整體的法治意識和部分群體的法治意識也往往以某種制度的形式表現(xiàn)出來③。

首先就是對法律制度的評價。從法治的實體價值論上看，法律應該是合乎理性的，符合絕大多數(shù)人的價值標準和觀念體系，就像亞里士多德所說的那樣：“法治包括兩層含義，已成立的法律為大家所服從，而大家所服從的法律又是制定得良好的法律。”[13]167-168何為“良法”，有學者認為對其的判斷可以從科學評價、現(xiàn)實評價和價值評價三個標準出發(fā)，同時指出“法治評估，無論是科學評價、現(xiàn)實評價還是價值評價，都取決于是否能達成共識”[14]。基于此，對“良法”的評估需要涵蓋法律文本、法律實施和法律價值。其中法律文本應該具有合規(guī)性，法律實施應該具有有效性，法律價值應該具有合理性。而且這“三性”不能僅僅從應然的標準出發(fā)，還需要考慮其所處的社會環(huán)境，考慮到不同區(qū)域間的差異。就上述三個方面具體的評估內容而言，目前國內已經(jīng)有了較為成熟的各類立法評估，可以為進行法律評估提供參考。

其次，除了法律制度，《實施綱要》中就其他制度建設的目標而言，一般體現(xiàn)為建立或者完善某一制度。根據(jù)不同的制度內容，可以將各項制度分為五個大類④，而其中與法治意識的培養(yǎng)密切相關的主要體現(xiàn)在法治宣傳與教育制度上。具體包括對國家工作人員特別是各級領導干部的憲法教育制度、“12·4”國家憲法日和“憲法宣傳周”集中宣傳活動制度化、國家工作人員學法用法制度、日常學法制度、法治副校長制度、“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制、以案釋法制度、媒體公益普法制度等。

要評估這些制度建立的情況如何，需要以明確何為制度為前提，從制度的本質中尋找到一套能夠盡量適用于各種制度考察的模式。對于制度的定義，凡勃倫最早從舊制度經(jīng)濟學的角度將其概括為一種思想習慣，康芒斯認為制度是集體行為控制個體行為，艾爾森納把制度定義為一種決策或行為規(guī)則，諾思則從新制度經(jīng)濟學的角度將制度定義為規(guī)范個人行為的規(guī)則。因此，無論是從舊制度經(jīng)濟學出發(fā)，還是從新制度經(jīng)濟學出發(fā)，制度都可以被認為是對個人行為實現(xiàn)規(guī)范作用的各種規(guī)則。規(guī)則的建立需要三個要素：制定規(guī)則的主體、規(guī)則的具體內容以及規(guī)則的執(zhí)行力。而對《實施綱要》中若干制度目標的考察也應該緊緊圍繞著“規(guī)則”展開，但倘若僅僅將制度視為一種規(guī)范則顯得有些粗淺，其需要經(jīng)歷一個從“規(guī)范”走向“實證”的過程，即對于制度建設的考察應首先以制度是否有明確的制定主體為出發(fā)點，而后再觀察制度的內容是否完整，至于該制度會帶來怎樣的價值影響等，則放在法治意識形成的范疇中考察更為妥當。

按照上述的考察范式，對《實施綱要》中的各項法治宣傳和法治教育制度的評價應先考察制度的制定主體是否明確，倘若制定主體缺失或者混淆，則很難實現(xiàn)制度的建立、完善。不同于法治政府的建設，法治社會中若干制度的制定主體紛繁復雜，甚至會有多個主體的情況⑤，這就需要按照《實施綱要》中的要求將各項制度進行細化，并列出各行政區(qū)域的實施清單，明確各制度的制定或者完善主體。具體而言，可以將主體分為國家各機關、社會組織兩個大類，按照“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，國家行政機關、國家司法機關、其他黨政機關以及承擔社會管理、社會服務職能的人民團體和有關社會組織都有普法的職責，那么具體哪些機關或組織承擔著哪些普法制度的制定或者完善都需要有一個明確的規(guī)定，這樣在對制度建設、完善的考察中才能有的放矢。

對于制度具體內容的考察，根據(jù)制度的表現(xiàn)形式可以從規(guī)范性文件形式的制度規(guī)定和非規(guī)范性文件形式的制度規(guī)定兩個大類進行考察。對于以規(guī)范性文件為形式的制度規(guī)定，其制定主體為行政機關和法律、法規(guī)、規(guī)章授權管理公共事務的組織，針對此類涉及法治宣傳和法治教育制度的規(guī)范性文件可以參照《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）以及各級行政機關出臺的《行政規(guī)范性文件管理辦法》來考察。而一些社會團體所制定的不以規(guī)范性文件形式存在的制度規(guī)定，則可以參照上述規(guī)定從七個方面進行評估：包括制度的目的、制度的依據(jù)、制度的具體目標、制度的適用對象和范圍、制度的具體措施、制度的保障以及制度的解釋主體和時效。

不過由于考察的對象是法治意識，制度僅僅是作為意識產(chǎn)生的基礎被納入評估的范圍，因此無論針對以上何種類型制度的考察都往往只能從形式上進行，更多的是關注制度是否合法、完備、清晰和規(guī)范，對于實質效果的考察就如同前文所述，需要從法治意識形成的結果去評價。

最后是對法治文化的評估。對于法治文化的評估，需要明確法治文化建設的要求，《實施綱要》中強調“建設社會主義法治文化”，包括“弘揚社會主義法治精神”“豐富法治文化產(chǎn)品”“開展群眾性法治文化活動”以及“加強法治文化陣地建設”[1]。而對于上述要求的細化也有了官方權威的規(guī)定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2021年4月印發(fā)的《關于加強社會主義法治文化建設的意見》對法治文化的建設提出了若干詳細的目標：包括深入學習宣傳貫徹習近平法治思想；完善中國特色社會主義法治理論；大力弘揚憲法精神；在法治實踐中持續(xù)提升公民法治素養(yǎng)；推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展；繁榮發(fā)展社會主義法治文藝；加強社會主義法治文化陣地建設；加強法治文化國際交流[15]。因此對法治文化的評價可以按照該文本的規(guī)定逐一進行。

2.對法治意識形成過程的評價

對法治意識形成過程的評價需要先明確法治意識是怎么產(chǎn)生的。就法治精神的形成而言，有學者認為法治信仰是按照“法治素養(yǎng)—法治意識—法治思維—法治文化”的程序展開的，能夠進行評估的是學法與守法領域[16]。還有學者提出了“六論”，認為法治精神的形成至少有本體、動力、對象、路線、結構、方法等六個關鍵要素⑥，而在這六個方面，對本體論以及動力論很難進行一個可量化的考察，但對對象論、路線論、結構論和方法論的考察則具有可行性。實際上，法治意識的形成是一個從客觀走向主觀的過程，而對法治意識形成過程的評估則可以從“學法”和“尊法”兩個環(huán)節(jié)考察，其中“學法”是法治精神形成的開始，是獲取物質信息的過程，“尊法”是物質信息內化的過程，是法治精神形成的實現(xiàn)。

“學法”的主要目的之一是明確法律的內容、邊界和程序，而根據(jù)“私權利法無禁止即可為、公權力法無授權不可為”的理念，對行使公權力的人學習法律的要求更高，因此相對于公民，公職人員特別是領導干部其法治思維的培養(yǎng)顯得更為重要。從可量化、可評估的角度出發(fā)，領導干部的“學法”可以從是否有效地開展了法治教育等方面展開，一方面考察是否建立了長效的教育機制，各級領導干部是否進行了有效、可持續(xù)的學法過程，另一方面考察是否建立了一套有針對性的考評制度，以科學有效的方式考核領導干部掌握、運用法律的能力和水平。對于公民“學法”的考察，則可以參照前文所述對各項法律宣傳制度的考察，例如考察在政府層面各級政府是否出臺了類似《普法主體責任單位普法責任清單》的文件，該文件中是否有明確的普法內容、普法對象、普法目標和具體舉措，公民是否積極參與了相關的普法活動；在學校層面是否開展了有效的法治教育，法治副校長的配置、教材、課程設置和師資是否健全合理；在社會層面，各社會團體、組織是否建立了法治培訓的相關制度。在建立公民學法長效機制的基礎之上，可以探索對公民法治水平考察的模式，通過談話、問卷等方式評估公民知法、懂法的情況，并將考察結果納入法治社會評價的范疇中。

從邏輯上講，尊重是以知曉和認可為前提，由外在的被動順從內化為自身的主觀觀念。因此，“尊法”的前提是認可法律文本、法律制度以及法治社會的建設，而評估則可以通過對法律文本和法律制度滿意度的各種社會調查來實現(xiàn)，《實施綱要》中也明確提出“健全群眾滿意度測評制度，將群眾滿意度作為檢驗法治社會建設工作成效的重要指標”[1]。對法治社會建設的認可度可以分城市和農(nóng)村兩個區(qū)域進行評估，城市內可以考察市民的安全感程度和社區(qū)法治建設狀況滿意度，而農(nóng)村地區(qū)則可以考察村民的安全感程度和農(nóng)村基層法治建設狀況滿意度。

相比于對法律認可的判斷，如何評估公民心中是否真正尊重法律是一個較為難以解決的問題。對于尊重的判斷往往無法在正常的情況下進行，其很有可能被順從所替代，因此考察對于法律的尊重也很難在公民處于一種“平和”的狀態(tài)下進行。相反，或許只有當公民的合法權益受到侵犯時甚至遭受法律不公正對待時仍然選擇信任法律并通過法律途徑尋求救濟，才能在一定程度上體現(xiàn)出公民對法律的尊重。就如同德國社會學家尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）曾指出的“法律規(guī)范所涉及的是一整套通過標志而一般化的期望的結構”[17]65，而所謂一般化的期望的意義就在于即使遭遇失望（法律不公、無效或者無能），人們仍然堅持期望（信任法律）[2]。

對于信任法律的判斷可以從事實信任和程序信任兩個方面進行，事實上的信任是對某種既成的法律狀態(tài)或者訴訟結果的認同，程序上的信任是對法律作為工具的認同，即選擇通過法律的途徑產(chǎn)生將來的某種事實或狀態(tài)。實踐中，通過問卷調查考察公民的法律制度在內心的地位、對生活中某些法律現(xiàn)象的觀點以及對法律功能的認識是一種途徑，而考察一個區(qū)域內公民對救濟途徑的選擇，究竟是選擇法律途徑多一點，還是類似于上訪等非法律途徑多一點，在一定程度上可以體現(xiàn)公民對法律的信任，而這個信任背后也體現(xiàn)著對法律的尊重。不過，如前文在討論個體法治意識時所闡釋的，由于不同區(qū)域的群體在選擇解決糾紛的路徑時會因為習慣而不同，因此在進行評估時也需要結合當?shù)氐奈幕土曀住?/p>

3.對法治意識形成結果的評價

人的內心活動只能通過其外在行為表現(xiàn)出來，同樣，法治意識是否真正在公民心中形成，也需要從公民的行為中進行判斷，只有公民自覺遵守法律，并將法律作為一種“工具”運用到實際生活中時，法治意識才發(fā)揮了真正的作用。因此“守法”和“用法”為我們提供了法治意識外化的評價內容。

“守法”是法治意識指導人們實踐的一種表現(xiàn)，“實時、全面、客觀地評估全民守法的實況，有助于科學把握法治信仰目標的實現(xiàn)進度”[16]。守法的維度有很多，可以從立法、執(zhí)法和司法三個環(huán)節(jié)進行考察，各個不同的環(huán)節(jié)也包含不同的守法主體。在立法環(huán)節(jié)，對守法的評估包括考察立法機關是否按照法定的程序和權限制定、修改和廢止各項法律文件，是否存在下位法與上位法相沖突等情況，而這些情況可以從各備案審查工作報告中進行判斷。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，涉及行政主體和行政相對人，對行政主體主要評估其是否依法行政，對于這部分的考察可以參考相對較為成熟的對法治政府的評價，還可以參考當?shù)匦姓V訟案件的敗訴率。而對行政相對人而言，守法本身應該是公民基于內心自愿產(chǎn)生的、是一種主觀積極的心理傾向，是個體法治意識中最為重要的部分，包括對法律文本和法律制度的遵守。除了一般意義上的守法考察外，還應關注行政相對人對行政主體合法（合理）的行政行為—無論是抽象還是具體—的配合程度，例如可以調查在行政執(zhí)法過程中，行政相對人暴力抗法的發(fā)生率。對于司法環(huán)節(jié)，需要考察法院是否依法獨立行使審判權，檢察院是否依法獨立行使監(jiān)督權，且因為司法活動涉及形式正義與實體正義的實現(xiàn)，所以還應從程序和結果兩個方面進行考察。而對于其他主體而言，守法主要表現(xiàn)在對司法活動的配合、對審判結果的履行。

“用法”是法治思維外化的另一種形式，是從被動走向主動的一個過程。在對“用法”進行考察時，需要對不同的主體分別進行考察，一類主體是行使公權力的人員，一類則是各類民間組織和公民。在法治社會建設的范疇內進行考察，我們更應該關注后者“用法”的情況，因為相對于邊界較為清晰的公權力，私權利的行使更不容易把握，而公民法治意識的強弱也體現(xiàn)在其參與用法的過程中，實際上“公民法治精神培育的最佳方式是參與。人民群眾在參與中得到法治啟蒙”[18]。

公民用法的途徑有很多，貫穿于法律的制定、法律的適用以及法律的監(jiān)督全過程。在法律的制定階段，公民對立法的參與程度是一個重要的考察對象，其體現(xiàn)了公民“用法”的積極性，可以以公民參與基層立法聯(lián)系點和立法論證、聽證會以及法律草案公開征求意見等制度的活躍程度為評估目標。在法律的適用階段，公民往往是法律的被適用者，而人民陪審員制度提供了公民參與法律適用的途徑，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確要求拓寬人民群眾有序參與司法的渠道，因此公民是否積極參與人民陪審員制度是衡量公民用法的另一個途徑。在法律的監(jiān)督階段，公民是否有效行使監(jiān)督權是一個重要的評價內容，《中華人民共和國憲法》第四十一條賦予了公民一系列的監(jiān)督權，公民是否積極參與監(jiān)督聽證會是一個重要的考察內容。

綜上所述，法治意識的評估內容應該是一個邏輯嚴密、結構合理且覆蓋面較廣的整體，無論是法治意識產(chǎn)生的基礎（法治宣傳和法治教育制度）、法治意識產(chǎn)生的過程（學法、尊法）還是法治意識產(chǎn)生的結果（守法、用法）都是需要評估的內容。

三、法治意識評估的原則

對法治意識的評估是一個系統(tǒng)且嚴謹?shù)墓こ蹋瑧M量避免評估過于主觀和隨意，因而在評估中應當遵循怎樣的原則是后續(xù)確定評價指標體系和實現(xiàn)評估科學合理的重要保障。目前學界對評估原則的研究大多是圍繞著評價指標的設計展開⑦，評價指標的設計為確定法治意識評估的原則提供了參考和借鑒，但不同之處在于評價指標是一套標準體系，是評估的一個組成部分，而作為評估本身則既是一種靜態(tài)的工具又是一個動態(tài)的過程，因此從評估的工具性和過程性入手，能夠確定其應當遵循的基本原則。

(一)評估作為工具應當遵循的原則

評估作為一種工具“不僅可以對觀測到的社會變革進行終結性的測量、分析和評價，也可以為過程的合理調控生成形成性的數(shù)據(jù)”[19]2。由此可以發(fā)現(xiàn)評估至少具有分析和調整兩個作用。從分析的作用出發(fā)，要求其設計應該是全面且系統(tǒng)的，而從調整的作用出發(fā)，則要求評價是可操作的，且具有導向性，作為評估學中的法治意識評估也同樣適用這些原則。

第一，全面原則。全面原則首先要求我們在對法治意識進行評估時應該盡可能地全面，在評估對象上能夠覆蓋整體的法治意識、群體的法治意識和個體的法治意識，在評估內容上能夠囊括法治意識形成的基礎、法治意識形成的過程以及法治意識形成的結果，不能僅僅從一些預設的法治意識形成路徑進行考察⑧。其次，評價指標體系也應該考慮到法治意識的各項因素、各指標之間應該具有邏輯性、差異性和系統(tǒng)性，能夠涵蓋表象與實質、宏觀與微觀、主觀與客觀、定性與定量、一般與特殊，避免評價范圍的不全面也要防止出現(xiàn)重復評價的情況。最后，除了內容和指標外，評價結果也應該全面，評價結果不應僅僅體現(xiàn)為某一具體的數(shù)字（分值），還應闡釋這個結果的來源和組成，更重要的是需要分析這一結果產(chǎn)生的原因并能夠給出完善的建議。

第二，系統(tǒng)原則。法治意識評估應該是一個系統(tǒng)的評價工具，對評估的各要素以及其相互關系都應有一定的要求。按照“評估誰—為什么評估—根據(jù)什么標準評估—誰評估—怎么評估”的模式，一個完整的評價體系應該包含明確的評估對象、清晰的評估目的和任務、科學的評價指標體系、適格的評估主體以及可行的評估方法和路徑，而各要素自身也應完備且合乎邏輯。除此之外，各要素間還應有邏輯對應關系，即評估主體能夠使用評估方法通過評估路徑按照評價標準有效地衡量評估對象并最終實現(xiàn)評估目的。因此，在設計法治意識評估體系時，需要運用多種學科的知識作為理論支持，以大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術手段為工具，在設計評估各環(huán)節(jié)時選擇合適的評估方法⑨。

第三，具可操作性原則。法治意識的評估不能僅僅停留在理論階段，作為一種工具，可操作性是其價值實現(xiàn)的根本。具體而言可操作性包含三個方面的內容。其一，法治意識評估所設計的各項指標能夠準確反映評估對象的情況，只有這樣得出的結論才有意義，這就需要考慮在完成了法治意識概念化的過程后，依據(jù)怎樣的測量技術和程序實現(xiàn)法治意識評估的可操作化。其二，各項指標是可以進行測量和分析的，這也是法治評估工作實現(xiàn)“可量化的正義”的前提，其中可測量涉及到定性的問題，可分析涉及到定量的問題。對于法治意識的評估，有些評估內容基于實證主義是可以定量的，如各種案件的履行度、人民的各種滿意度等，但有些內容卻只能從詮釋社會科學的角度出發(fā)，實現(xiàn)定性的判斷，如在考察“尊法”的過程中，通過問卷調查往往只能實現(xiàn)定性的判斷。其三，法治意識評估所適用的測量和分析的過程不應過于專業(yè)和復雜，應當具有一定的便利性，且該評估體系能夠有效地用于不同地區(qū)法治意識的評估工作，否則該評估體系的適用性和效率就會大大降低，且會使不少評估主體因為缺乏專業(yè)的知識而被排斥在外。其四，法治意識評估的結果應該具有可利用性。法治意識評估的結果不應只是一系列數(shù)據(jù)的羅列，或者是就數(shù)據(jù)進行的簡要分析，而應該是通過通俗易懂的話語翻譯復雜的評估結果，實現(xiàn)評估結果被一般民眾所理解。

第四，具導向性原則。法治意識的評估不應僅僅發(fā)揮判斷的作用，在“以評促建”的理念下，評估更應該對法治意識的培養(yǎng)起到導向和推動的作用，最終以實現(xiàn)《實施綱要》中提出的“推動全社會增強法治觀念”的目的。因此法治意識評估的結果無論在宏觀、中觀還是微觀上都應發(fā)揮作用。宏觀上能夠在法治國家、法治政府、法治社會三位一體建設中發(fā)揮作用，“通過量化形式促進國家治理的精準化、精細化”[20]；中觀上能夠對某一行政區(qū)域內政府在法治社會建設中的成果做出真實的評價，并對未來建設的調整提供參考；微觀上能夠找出某一地區(qū)公民法治意識的培養(yǎng)存在的問題并找出解決的辦法。不過值得注意的是，法治意識評估的導向性強弱與該評估的正當性有著很大的關系，涉及到評價的啟動權、組織權和實施權的來源，因此確定正當?shù)脑u估權也是設計評估體系的重要環(huán)節(jié)。

(二)評估作為過程應當遵循的原則

法治的不確定性和法治意識的主觀性使得對法治意識的評估過程很難僅僅按照形式邏輯三段論的模式展開，其很大程度上是一個從定性走向量化的過程，而在過程中為了確保定性的準確、量化的科學以及最終結果的真實，同樣需要遵循一定的原則。

第一，公開原則。對法治意識進行評估應該以公開的方式進行，包括對評價標準的公開、對評估主體的公開、對評估過程的公開以及對評估結果的公開，只有這樣才能盡可能保證評估的真實。評價標準、評估過程和評估結果的公開可以使得社會各主體明確地知曉評估的結果是基于哪些標準產(chǎn)生的，以及是按照怎樣的程序產(chǎn)生的，這既可以增強公民對評價結果的信服，也在一定程度上為公民提升法治意識提供方向。對評估主體的公開使得評估者有被監(jiān)督的可能，為的是保障評估者在整個評估過程中的公正和誠實。評估畢竟是一個主觀性的過程，無論評價指標體系構建得如何科學合理，倘若評估主體在評估過程中無法做到客觀公正，那么評估的結果很大程度上會背離事實，實際上美國評估協(xié)會采納的《評估者守則》（American Evaluation Association）也將評估者的正直/誠實作為五項原則之一⑩。

第二，多主體參與原則。相比于對法治政府的評估，法治社會評估的范圍更為廣大，這就要求應該盡量讓更多的主體參與到評估的過程中。就法治意識評估主體而言，其結構應該合理，且具有多樣性和代表性。雖然目前大部分的法治評估都傾向于采用第三方評估的模式，但評估主體的單一無論在評估范圍、標準和方法上都存在一定的局限性，“第三方評價可由專業(yè)人士或公眾進行綜合性評價，如治安狀況、案發(fā)率等客觀指標可衡量特定條件特定區(qū)域罪案發(fā)生情況，度量標準復雜，不如公眾對治安滿意度指標更直接、全面、可靠”[21]。從另一個方面來講，加強評估的參與可以促進社會成員對法治意識的重視，對此彼得·羅希將其定義為“評估的概念性作用”，認為評估的間接影響會使“個體和團體對當前的社會問題（評估的客體）變得敏感”[22]286。除了盡可能豐富評價主體之外，在擬定評價指標體系時也應充分聽取各方面意見，讓更多的人參與到評價指標的擬定中。值得一提的是，其中評估對象的意見尤為重要，因為其一方面可以豐富指標的內容，避免出現(xiàn)評價指標過于空洞和不切實際，另一方面由于被評估者參與了評價指標的擬定，其對評價指標的認可會更高，就像美國學者詹姆斯·E.·安德森曾提出的法是公民“自我實現(xiàn)的預言”，評價指標體系作為評估范疇內的“法”也應讓評價對象充分參與到制定的過程中，最終的評價結果也更能被評估的對象認可。

第三，中立性原則。法治意識評估的過程需要保持客觀和中立，這是實現(xiàn)評估結果客觀、公正的前提。首先評價主體需要保持評估的獨立性，這就要求評估的啟動權應與組織權和實施權相分離。如同對法治政府的評估，法治社會的評估也應由政府啟動，在評估的主要責任主體確定后，該主體按照《實施綱要》中規(guī)定的目標和要求獨立組織評估團隊、制定評價指標體系并實施，其評估的過程不應受第三方的影響。其次，評估主體的廣泛性使得一些原本作為評估對象的主體也被納入到了評估主體的范圍中，因此在涉及到對具體的對象進行考察時，可以參考訴訟中的回避制度，即該主體不再參與其作為評估對象的某一項具體評估工作。例如在對法官、檢察官“以案釋法”普法制進行考察時，司法機關若為評估主體之一就不應該參與對此項制度的評估。最后，評估結果也應保持客觀、中立。在對收集的數(shù)據(jù)進行分析時，應運用大數(shù)據(jù)等各種調查分析的方法去甄別其中夸大（或縮?。┖筒徽鎸嵉臄?shù)據(jù)，盡可能反映客觀的社會情況，在評估結論的描述中，其觀點應該是基于評價指標得分的分析基礎上形成的，不應參雜評估主體個人的主觀感情和態(tài)度。

第四，監(jiān)督性原則。就評估而言，其往往起到對評估對象的監(jiān)督作用，但對評估本身的監(jiān)督卻很少，區(qū)別于公開原則能起到一定的監(jiān)督作用，監(jiān)督性原則對評估實施的要求范圍更為寬泛。對法治意識評估的監(jiān)督首先需要明確監(jiān)督評估的主體，即由誰來監(jiān)督評估的實施。雖然法治意識評估的發(fā)起者為政府，但其評估對象卻包含了各種組織，評估報告也向社會公布，因此其監(jiān)督責任主體既包括政府也應該包括社會公眾，構建一個由政府和社會團體共同組成的監(jiān)督組織是一個較為合理的措施。其次，法治意識評估需要在開展評估前制定清晰的評估程序，并將該程序向監(jiān)督主體和社會公開，這樣才便于監(jiān)督主體對其實施過程的各個環(huán)節(jié)進行有效的監(jiān)督。除了明確監(jiān)督主體和監(jiān)督對象外，還應設立問責和懲罰機制，在評估主體違反相關程序或原則進行評估時，監(jiān)督主體可以對其失責行為進行處罰。最后，倘若評估主體在評估過程中出現(xiàn)采用外包工作的情況，例如委托某些專業(yè)單位對一些專業(yè)技術性問題進行調查，那么監(jiān)督主體還應該負責審查外包組織的資格和能力，確保法治意識評估的外包工作符合評估的整體要求。

結語

早在古希臘時期，哲學家畢達哥拉斯就提出萬物皆數(shù)，試圖用純數(shù)字去解釋世界?！霸谖覈?，自余杭法治指數(shù)初創(chuàng)以來，法律人便開始持續(xù)探索量化法治的實踐路徑”[23]，在抽象的社會科學和具體的自然科學之間尋找契合點。法治并非不可以被評估量化，但由于法治評估有著復雜的背景淵源，橫跨于形式法治理論和實質法治理論之間，因此對法治的評估不能簡單地進行數(shù)字化，而是需要通過一套科學的評估體系予以實現(xiàn)。本文只是對法治社會評估中的法治意識評估進行初步的探索，目的也只在于明確法治意識評估的對象、內容以及原則，且僅從法學角度出發(fā)進行研究也存在一定的局限性，至于依照怎樣的理念（理論基礎），以怎樣的標準（評價指標體系），通過什么樣的工具（評估方法）進行評估，還需要未來進一步的研究，也待未來實證的檢驗。

注釋：

①川島武宜認為調停制度與日本人的法意識相一致，訴訟卻為人們所忌諱和回避。參見[日 ]川島武宜：《現(xiàn)代化與法》，王志安等譯，北京：中國政法大學出版社1994年版，第158—207頁。

② 有學者在論證法治政府評估的內容時認為：“以組織作為法治評估功能的承載對象，不是將組織作為靜態(tài)、固定的物理實體或場所，而是在法治建設和實踐過程中動態(tài)地把握政府組織和社會組織本身的結構特性及其運作秩序的特征、內部人員的行為態(tài)度及其相互關系，以及與社會環(huán)境的互動回應，多層次多面向地透視法治建設和實踐的具體過程?！眳⒁娡鹾?《論我國法治評估功能的類型化》，載《河北法學》2018年第12期，第164頁。

③整體的法治意識表現(xiàn)為一定的法律制度，而群體的法治意識中例如普法意識也往往通過制定一定的普法制度予以體現(xiàn)。

④ 第一類是法治宣傳與教育制度，第二類是社會領域制度，第三類是權利保障制度，第四類是社會治理制度，第五類是網(wǎng)絡法律制度。

⑤ 例如在制定“誰執(zhí)法、誰普法”的制度中，法官、檢察官和律師都有可能成為制定主體。

⑥ 本體是法治思想的啟蒙，動力是法學學派的形成，對象是規(guī)范公權力運行，路線是人民高度參與，結構是權力向社會下放，方法是法治納入國民教育。參見錢弘道：《法治精神形成六論》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第1期，第37—51頁。

⑦ 相關學者觀點參見徐漢明、張新平：《社會治理法治建設指標體系的設計、內容及其評估》，載《法學雜志》2016年第6期，第31—43頁；張德淼，李朝：《中國法治評估指標體系的生成與演進邏輯》，載《理論與改革》2015年第2期，第126—133頁；侯學賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設計的思想維度》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2013年第5期，第3—11頁。

⑧ 例如《四川省依法治省第三方評估報告（2017）》中第七章專門就“社會法治”做出了報告。但其中涉及法治意識的也就僅僅從法治宣傳教育著手。參見中國社會科學院國家法治指數(shù)研究中心、中國社會科學院法學研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組：《四川省依法治省第三方評估報告(2017)》，中國社會科學出版社，2018年版，第11頁。

⑨ 目前常用的評估方法可以分為統(tǒng)計調查法、層次分析法、量化值加權函數(shù)法、德爾菲法、績效評估法、線性計算法等。其中統(tǒng)計調查法主要是用于收集數(shù)據(jù)，層次分析法和量化值加權函數(shù)法用于設計評價指標體系，績效評估法用于推斷和計算各指標的得分，線性計算法用于統(tǒng)計和整合各指標分數(shù)。

⑩ 五項原則包括：系統(tǒng)調查、能力、正直/誠實、尊重他人、對大眾和公共福利負責。參見[美]彼得·羅希等《評估：方法與技術》，邱澤奇等譯，重慶大學出版社，2007年版，第283—284頁。