徐 勇 崔開云

（1.中共南京市委黨校、南京市行政學(xué)院，南京 210046；2.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，南京201123）

一、理性選擇理論對地方政府購買公共服務(wù)的解釋

20世紀(jì)90年代，政府購買公共服務(wù)運動在西方國家達(dá)到高潮。近年來，隨著中國治理體系現(xiàn)代化的不斷推進和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深化，以及社會需求的日漸多元化，政府購買公共服務(wù)得到快速發(fā)展。對此，學(xué)界從不同學(xué)科領(lǐng)域和角度作了廣泛而又較為深入的研究，形成了相對穩(wěn)定的解釋范式。其中，理性選擇理論因其精巧的論證體系和較強的解釋力迅速成為研究政府購買公共服務(wù)的主流范式。在理性選擇理論的解釋框架下，公共服務(wù)供給模式及其交易特征由機構(gòu)性質(zhì)、產(chǎn)品特征和市場結(jié)構(gòu)共同決定。交易成本被視為解釋政府自產(chǎn)還是購買、如何購買，以及向誰購買等問題的關(guān)鍵[1]。

（一）機構(gòu)性質(zhì)對公共服務(wù)供給模式及其交易特征的影響

理性選擇理論學(xué)家認(rèn)為，機構(gòu)性質(zhì)的差異性是政府選擇向私營機構(gòu)購買公共服務(wù)的重要原因之一。在提供服務(wù)時，公共部門處于壟斷地位，而私營部門通常處于競爭環(huán)境中。公共部門的壟斷地位會限制其公共服務(wù)提供能力，而競爭可以使合同外包，從而達(dá)到花費更少的錢得到更多回報的目的[2]。從私營部門采購公共服務(wù)，可以迫使?jié)撛诟倶?biāo)者回應(yīng)政府的偏好，以更接近真實成本的價格投標(biāo)，進而提高公共服務(wù)效率[3]。競爭性購買對于財政表現(xiàn)欠佳的政府來說尤為重要，因為競爭帶來的額外收益能夠緩解政府所面臨的財政壓力。

機構(gòu)性質(zhì)的差異性同樣體現(xiàn)在機構(gòu)采用的激勵機制上。私營部門采用激勵合約鼓勵經(jīng)理人實現(xiàn)投資人的最佳收益。雇員激勵主要采用以工作業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)支付工資的績效工資制，但這種以績效考核為核心的激勵機制在公共部門會受到諸多限制。公共服務(wù)承接商擁有項目資金的支配權(quán)，可以建立更加靈活的激勵機制，使資金的使用和分配擺脫很多公法規(guī)則的制約。

此外，公共部門的目標(biāo)通常是多元分散的，而私人部門的目標(biāo)則更為集聚[4]。除了追求效率和經(jīng)濟增長之外，公共部門還追求社會公正、收入平等、環(huán)境保護等其他目標(biāo)[5]。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量目標(biāo)之間的相對重要性，因此，多目標(biāo)性易使公共服務(wù)目標(biāo)受到其他目標(biāo)的干擾，公共服務(wù)供給穩(wěn)定性無法得到保證。不僅如此，公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量還難以界定和測量，這會進一步激勵政府官員將更多的精力和資源投入到便于量化考核的事務(wù)領(lǐng)域，進而導(dǎo)致政府對公共服務(wù)的投入不足。而在公共服務(wù)購買中，合同約束機制可以幫助公眾獲得更加穩(wěn)定的公共服務(wù)。

受利潤底線原則的制約，私營部門不會輕易承接那些無法產(chǎn)生預(yù)期利潤的項目。受組織目標(biāo)的多元性、委托人構(gòu)成的復(fù)雜性、獲取資源的非交換性等諸多因素的影響，公共部門普遍缺乏成本底線意識[6]。政府向私營部門購買公共服務(wù)有利于嵌入利潤底線意識，謹(jǐn)防無利潤公共服務(wù)項目的泛濫。

（二）產(chǎn)品特征對公共服務(wù)供給模式及其交易特征的影響

受威廉姆森交易費用理論的啟示，很多理性選擇理論學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)品特征是影響公共服務(wù)供給模式和購買合同治理結(jié)構(gòu)的決定性因素。產(chǎn)品特征會對公共服務(wù)供給方式產(chǎn)生影響。公共服務(wù)產(chǎn)品特征由服務(wù)的資產(chǎn)專用性和產(chǎn)品的復(fù)雜性共同界定，可以得到低專用性低復(fù)雜性、高專用性高復(fù)雜性、低專用性高復(fù)雜性與高專用性低復(fù)雜性等4種不同組合的公共服務(wù)類型。低專用性低復(fù)雜性的公共服務(wù)最適合外包，高專用性高復(fù)雜性的公共服務(wù)則最適合政府直接提供，低專用性高復(fù)雜性與高專用性低復(fù)雜性的公共服務(wù)則介于兩者之間。由于專用性與復(fù)雜性可以相互替代，即低專用性（低復(fù)雜性）可以緩解高復(fù)雜性（高專用性）所導(dǎo)致的風(fēng)險，因此，政府傾向于通過市場購買的方式提供公共服務(wù)[7]。

公共服務(wù)產(chǎn)品特征是影響政府選擇承接商的關(guān)鍵因素。公共服務(wù)承接商包括營利機構(gòu)和非營利機構(gòu)。在服務(wù)績效和創(chuàng)新性方面，營利機構(gòu)被認(rèn)為比非營利機構(gòu)更具優(yōu)勢。但在營利動機的驅(qū)使下，“創(chuàng)新”很可能異化為服務(wù)品質(zhì)的降低和承接商的撇脂行為[8]。與之相比，非營利機構(gòu)沒有賺取高額利潤的動機，更加關(guān)注質(zhì)量。但正因如此，非營利機構(gòu)往往被認(rèn)為在服務(wù)績效和創(chuàng)新能力等方面不如營利機構(gòu)。如果某項公共服務(wù)的績效水平易于界定和測量，且對創(chuàng)新的要求較高，那么，該項服務(wù)適合由營利機構(gòu)提供，如垃圾清理等。如果某項公共服務(wù)的績效水平不易界定和測量，但對服務(wù)品質(zhì)的要求較高，那么，該項服務(wù)更加適合由非營利機構(gòu)提供，如養(yǎng)老服務(wù)等。

公共服務(wù)產(chǎn)品特征同樣塑造了購買合同特征。公共服務(wù)的公共性特征使得私人不愿為此類服務(wù)付費，且弱勢群體也無力為其所接受的服務(wù)支付費用。對于大多數(shù)公共服務(wù)來說，政府是唯一的買家，無法形成類似于私人產(chǎn)品的供需市場，這給購買合同中的價格約定與關(guān)注內(nèi)容帶來了影響。依據(jù)合同價格的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，公共服務(wù)交易合同通常分為成本補償合同和固定價格合同。在成本補償合同中，政府確定供應(yīng)商的利潤額，并對其合理的生產(chǎn)成本加以補償。這類合同雖然會增加生產(chǎn)成本，但能降低交易成本。在固定價格合同中，政府給定合同總價，而對供應(yīng)商可能獲得的利潤額不作限定。這類合同雖然會增加交易成本，但能降低生產(chǎn)成本。按照合同條款關(guān)注內(nèi)容的不同，公共服務(wù)交易合同又可分為過程性合同和績效合同。過程性合同主要關(guān)注服務(wù)提供的主體資格、程序方法、場地時限，以及對象選擇等因素的合規(guī)性?？冃Ш贤饕P(guān)注服務(wù)的產(chǎn)出和結(jié)果，尤其是服務(wù)給對象所帶來的現(xiàn)實改變。

理性選擇理論關(guān)于公共服務(wù)購買合同治理結(jié)構(gòu)的理想方案是“績效合同+固定價格合同”。公共服務(wù)購買合同接近完全合同的要求，明確說明了合同價格和交易雙方各自職責(zé)。該方案可以有效控制服務(wù)的交易成本和生產(chǎn)成本，“不僅適用于普通的政府服務(wù)，如固體廢物收集、街道清理、保管、車隊維護，而且也適用于專業(yè)性服務(wù)，如研究和開發(fā)，知識創(chuàng)新及其他內(nèi)容”[9]。

（三）市場結(jié)構(gòu)對公共服務(wù)供給模式及其交易特征的影響

在理性選擇理論的解釋框架下，市場結(jié)構(gòu)是影響公共服務(wù)購買的另一個重要因素，包括社區(qū)居民構(gòu)成和市場競爭程度兩個核心變量。Weisbrod提出的政府失靈理論認(rèn)為，民主社會中的公共服務(wù)供給主要由政治過程決定。在沒有選票交易的簡單模型下，投票結(jié)果往往只能反映中位選民的偏好，政府直接提供服務(wù)只能滿足部分人的需求[10]。社會的異質(zhì)性程度越高，中位選民的數(shù)量越少，需求得不到滿足的群體規(guī)模越大。人們需求的多樣性與政府提供服務(wù)的同質(zhì)性之間的矛盾日益加劇，社會組織的存在成為必要。在移民、成立次級政府等選擇無法輕易實現(xiàn)的條件下，政府與社會組織之間存在相互替代性。“一旦政府可以提供這些服務(wù)，并在形式上及數(shù)量上符合公民需求時，則非營利組織可扮演的角色所剩無幾。雖然在人口組成相當(dāng)歧異時，滿足多數(shù)的需求可能會使少數(shù)人不滿，但此時，非營利組織卻可以順理成章地成為提供公共形式服務(wù)的替代機制。社會的同質(zhì)性愈高，其公民的偏好就愈相似，則對非營利組織的需求就愈少?！盵11]進而言之，在居民構(gòu)成異質(zhì)性程度高的社區(qū)，政府購買服務(wù)的必要性越強，反之亦然。

市場競爭程度對公共服務(wù)供給模式及其交易特征的影響起初并沒有引起人們的足夠關(guān)注。在市場充分競爭的理論預(yù)設(shè)下，供應(yīng)商之間的充分競爭可以確保政府實現(xiàn)理性購買和公共服務(wù)的高效供給。隨著研究的深入，人們發(fā)現(xiàn)上述預(yù)設(shè)并不符合實際，不同地區(qū)和領(lǐng)域之間的市場競爭程度存在顯著差異，這對公共服務(wù)供給方式提出了不同要求。在人口眾多的大型社區(qū)，合格的服務(wù)供應(yīng)商數(shù)量眾多，競爭充分，購買是較為理想的公共服務(wù)供給方式，可以提升公共服務(wù)的績效和品質(zhì)。但在人口稀疏的偏遠(yuǎn)地區(qū)，供應(yīng)商數(shù)量稀少，無法形成充分競爭。例如，在美國，競爭的非充分性不僅普遍存在于地方層面，而且在州和聯(lián)邦層面也不少見。Hefetz和Warner發(fā)現(xiàn)，平均每個地方政府只有大約1.67個潛在的公共服務(wù)供應(yīng)商可供選擇，與理想的市場競爭條件相距甚遠(yuǎn)[12]。在這些地區(qū)，購買的相對成本優(yōu)勢被大大削弱，預(yù)期績效和品質(zhì)無法得到保障。

在競爭不充分的市場中，政府不僅需要管理合同，還需要管理市場，以培育、提升和維持其競爭性[13]。例如，通過項目切割讓更多符合條件的供應(yīng)商參與分享政府合同[14]，或者通過既造又買策略在政府與私人供應(yīng)商之間制造競爭等[15]。借助這些手段，政府可能會獲得諸多收益，但也會產(chǎn)生大量的交易成本，從而降低服務(wù)購買凈收益。

另一種因應(yīng)之策是利用規(guī)模經(jīng)濟降低服務(wù)成本。該策略關(guān)注生產(chǎn)要素的集中程度與服務(wù)績效之間的關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)擴大服務(wù)規(guī)?？梢越档头?wù)成本，提升服務(wù)績效，進而促使地方政府向大服務(wù)商購買服務(wù)或者聯(lián)合購買。例如，在美國聯(lián)邦政府的合約中，2000—2007年供應(yīng)商合并比例翻了一倍，中型公司獲得聯(lián)邦合同的比例由1995年的44%下降至2005年的33%[16]。聯(lián)合購買是指在單個地方政府對特定公共服務(wù)的需求量較少，單獨購買服務(wù)無法滿足供應(yīng)商對規(guī)模經(jīng)濟要求的情況下，不同地方政府共同出資購買第三方服務(wù)的行為。在兩個或多個地方政府共同出資購買的情況下，供應(yīng)商可以在更大范圍內(nèi)提供同種服務(wù)，進而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

當(dāng)然，在市場競爭不充分的情況下，地方政府也不排除在現(xiàn)有體系內(nèi)部解決問題的可能。具體策略通常有直接提供和府際合同兩種。直接提供是地方政府應(yīng)對市場競爭不充分的直接反應(yīng)。這不僅可以實現(xiàn)政府對公共服務(wù)項目的直接控制，而且有利于維持和提升公職人員的自信心等。如果地方政府因轄區(qū)規(guī)模、人口數(shù)量，以及財力水平等因素?zé)o法實現(xiàn)高效率直接提供，那么，府際合同（不同政府之間通過合同方式提供公共服務(wù)）將成為替代選擇。在市場競爭不充分的條件下，府際合同具有以下優(yōu)勢：機構(gòu)性質(zhì)和目標(biāo)的一致性會減少府際合同的機會主義風(fēng)險；聯(lián)合組建的服務(wù)機構(gòu)同時為兩個或多個地方政府提供服務(wù)，具有明顯的規(guī)模效應(yīng)；不排斥單個地方政府的自治權(quán)限和相關(guān)責(zé)任，使得服務(wù)的地方特色得以保留[12]。府際合同更適用于中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的公共服務(wù)供給，因為相較于大城市，這些地方的私人供應(yīng)商市場更加匱乏[17]。

二、理性選擇范式存在的缺陷及其深層原因

（一）理性選擇范式有關(guān)購買動因分析存在的缺陷

在理性主義者看來，緩解財政壓力和提升服務(wù)績效是政府購買公共服務(wù)的兩大主要動因。然而，該論斷的經(jīng)驗基礎(chǔ)并不牢固。雖然實踐中有些地方政府出于緩解財政壓力的考慮外購服務(wù)，但也有證據(jù)顯示，很多地方政府在購買公共服務(wù)時財政狀況良好。無論財政狀況如何，近年來公共服務(wù)購買在所有城市中都得到了快速發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)達(dá)、財政狀況良好城市的公共服務(wù)購買規(guī)模通常比經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、財政狀況較差城市大?？梢?，財政壓力并非地方政府購買公共服務(wù)的主要動因，至少不具有普遍解釋力。同樣，服務(wù)績效與服務(wù)購買之間的關(guān)聯(lián)性在經(jīng)驗領(lǐng)域中的表現(xiàn)遠(yuǎn)沒有規(guī)范研究所得出的結(jié)論那樣明晰。關(guān)于服務(wù)購買是否有利于提升服務(wù)績效，理論界尚無定論，經(jīng)驗證據(jù)混亂[18]。市場競爭與公共服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)對服務(wù)績效的影響并無普適性的規(guī)律可言[19]。甚至一些研究發(fā)現(xiàn)，政府購買公共服務(wù)似乎并非出于對經(jīng)濟理性的信仰，而更像是一種象征性的政治行為，它并不追求競爭和降低成本，只是表明“政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫出來了，它并不侵占私人市場，變得越來越小，越來越有效”[20]。

尼斯坎南認(rèn)為，進入官僚效用函數(shù)的變量可能包括工資、辦公室津貼、公眾聲譽、權(quán)力、獎金、官僚機構(gòu)的輸出、變革的難易度、管理官僚機構(gòu)的難易度?！俺俗詈髢蓚€變量以外，其他所有這些變量都是該官僚機構(gòu)的總預(yù)算的正相關(guān)函數(shù)”[21]，效用最大化的官僚同時也是預(yù)算最大化者。包括服務(wù)購買在內(nèi)的變革運動將公共財政預(yù)算轉(zhuǎn)入私人部門，這不僅會增加官員所面臨的不確定性和風(fēng)險，創(chuàng)造更為敵對的外部環(huán)境，而且也會使中低層官員承受實質(zhì)性的福利損失，并且大大減少高層官員所能控制的項目數(shù)和人員數(shù)、所享有的任免權(quán)和特權(quán)機會，以及升遷前景和薪資等。按照此邏輯，“所有級別的官員都應(yīng)該徹底地反對私有化”[22]。但該結(jié)論與過去30年來公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)生的巨大變革存在明顯沖突，因為各級官僚機構(gòu)正是這些改革運動的主要推動者。

（二）理性選擇范式有關(guān)購買內(nèi)容和形式分析存在的缺陷

根據(jù)理性選擇理論的解釋，交易成本越低的購買行為越有可能發(fā)生。但經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，購買比率最高的服務(wù)并不都是理論上適合外包的項目，而經(jīng)常是那些被認(rèn)為是交易成本高、公共性強的服務(wù)[23]。若地方政府嚴(yán)格按照理性原則行事，那么，以下兩個推論就是合理的。

第一，所有地方都會根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展和社會需求決定購買什么和如何購買，要素間的差異將決定不同地方政府的購買內(nèi)容和形式應(yīng)當(dāng)有所不同。同樣，該結(jié)論難以獲得經(jīng)驗事實的支持。雖然很多地方政府之間的要素差異明顯，但公共服務(wù)供給模式卻顯著同構(gòu)。除了項目經(jīng)費會經(jīng)常因地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的不同而有所差異之外，購買形式、購買程序、承接商的資質(zhì)要求和購買內(nèi)容都大同小異，無法充分體現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展之差異。

第二，所有地方都將形成一套與市場原則相符的最優(yōu)制度安排。但在現(xiàn)實中，各種有違市場原則的“非最優(yōu)制度安排”并不少見。例如，很多地方政府在購買服務(wù)時明確要求承接商必須在本轄區(qū)內(nèi)登記注冊，并將其作為承接商獲得政府合同的基本要件。該項規(guī)定顯然有違理性選擇理論所強調(diào)的開放市場和充分競爭原則，不利于實現(xiàn)公共服務(wù)的高效與優(yōu)質(zhì)。更有甚者，各種反競爭原則的形式化購買現(xiàn)象充斥于公共服務(wù)購買市場。

（三）理性選擇范式有關(guān)購買合同治理分析存在的缺陷

其一，理性選擇范式無法就公共服務(wù)購買合同治理中廣泛存在的混合特征給出有說服力的解釋。混合特征主要指服務(wù)購買合同條款設(shè)置中的兩種“特異”現(xiàn)象：績效與過程并重現(xiàn)象、繁瑣與不完全并存現(xiàn)象。理性選擇理論將政府購買公共服務(wù)的合同區(qū)分為績效合同與過程合同?？冃б子诮缍ê蜏y量的“硬”公共服務(wù)的交易適用于績效合同，而與之相對的“軟”公共服務(wù)的交易則與過程合同更加匹配。現(xiàn)實中，針對不同類型和性質(zhì)的公共服務(wù)所設(shè)置的合同之間的區(qū)別遠(yuǎn)沒有理論所描述的那樣涇渭分明。過程性條款不僅普遍存在于“軟”公共服務(wù)的購買合同中，在“硬”公共服務(wù)的購買合同中也不少見，絕大多數(shù)服務(wù)購買合同都是績效合同與過程合同的混合。

很多地方政府的購買合同條款設(shè)計得非常繁瑣。政府不僅對供應(yīng)商的服務(wù)績效提出要求，而且對供應(yīng)商生產(chǎn)服務(wù)的具體程序和步驟，以及機構(gòu)資質(zhì)和內(nèi)部管理提出要求；不僅明確合同總價，而且對供應(yīng)商的薪資分配、志愿者補貼，以及項目活動的財務(wù)預(yù)算提出要求。這些要求可謂面面俱到，甚至有干涉組織自治之嫌。然而，合同設(shè)計在某些方面又顯得相當(dāng)粗陋，對交易雙方的權(quán)責(zé)規(guī)定過于模糊，缺乏實際可操作性。在長期合作中，為避免不確定性因素帶來的損害，交易雙方經(jīng)常會簽訂富有彈性的不完全合同，甚至口頭約定。由此可見，公共服務(wù)合同模糊處理交易雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系似乎具有合理性。但是，受公共財政預(yù)算制度等因素的制約，公共服務(wù)購買合同大多屬于不超過一年期的短期合同，履約環(huán)境相對穩(wěn)定。按照交易成本理論的觀點，在這種情況下，交易雙方應(yīng)盡可能地簽訂較為完備的合同，詳細(xì)規(guī)定各方權(quán)責(zé)關(guān)系，而非簽訂不完全合同。

其二，理性選擇范式無法對合同執(zhí)行過程中準(zhǔn)一體化現(xiàn)象給出合理解釋。在市場交易中，合同執(zhí)行通常僅限于明示條款。但在地方政府購買公共服務(wù)的交易中，政府的行動范疇經(jīng)常會突破該限制，如利用承接商的人力資源協(xié)助政府處理日常事務(wù)，要求承接商提供合同范圍之外的服務(wù)，根據(jù)自身議程變化要求承接商延遲或加快項目進程，甚至在不提供任何補償?shù)那闆r下停止執(zhí)行項目等，購買服務(wù)異變?yōu)橘徺I組織。地方政府與承接商的關(guān)系與古典合同理論所描述的平等交易伙伴關(guān)系相去甚遠(yuǎn)，而與官僚體系中的上下級關(guān)系有著更多的共通之處。雖然承接商在名義上依然擁有獨立的法人資格和財務(wù)系統(tǒng)，但這種關(guān)系結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上類似于企業(yè)縱向一體化[24]。一體化的成因可以通過資產(chǎn)專用性、不確定性，以及交易頻率等要素加以說明。大量的公共服務(wù)交易行為并不涉及或很少涉及專用性資產(chǎn)，履約環(huán)境和過程相對穩(wěn)定，似乎并不存在一體化的技術(shù)條件。

（三）理性選擇范式缺陷得以存在的深層原因

其一，理性選擇范式堅持了錯誤的本體論立場。它認(rèn)為行動者才是真實存在的，而其他的機構(gòu)、制度、角色、規(guī)范等概念工具只是談?wù)撉罢叩慕輳絒25]。在公共服務(wù)購買中，政府和承接商被視為擁有相對穩(wěn)定偏好的理性人。他們按照這些偏好構(gòu)建行為目標(biāo)和治理規(guī)則，以追逐自身利益最大化。服務(wù)購買的過程同時也是交易雙方理性算計的過程。制度源于交易主體的主觀構(gòu)建和理性選擇，并服務(wù)于他們的利益。單項合同條款被視為特定交易主體之間利益關(guān)系的反映，而公共服務(wù)交易規(guī)則被視為所有公共服務(wù)交易主體整體利益關(guān)系的反映。制度的穩(wěn)定性依賴于現(xiàn)實利益關(guān)系的均衡性。當(dāng)固有的利益均衡被打破時，相關(guān)利益方就會采取行動推動制度變遷，其中，既包括微觀層面的購買形式和合同條款的調(diào)整，也包括宏觀層面的法律法規(guī)的重建。

視行動者為唯一真實存在的本體論將制度和規(guī)則看成行動者之間的博弈均衡。賴克曾指出：“那些必須是均衡的事物是行動的選擇——也就是與物理學(xué)中的力相類似的意向。當(dāng)行動者以最有利的方式進行選擇，已知其他人的選擇，而且實現(xiàn)了他們所希望的結(jié)果的時候，社會的均衡就產(chǎn)生了。也就是說，他們不愿意進行不同的選擇，因為這實現(xiàn)了的結(jié)果就是他們在這種環(huán)境下所能達(dá)到的最好結(jié)果。”理性選擇理論學(xué)家的主要任務(wù)就是鑒別出均衡存在的充要條件。但是，現(xiàn)實中的單質(zhì)均衡很少能夠被鑒別，并且經(jīng)常會出現(xiàn)很多種可能的均衡，甚至沒有均衡。此時，理性選擇的解釋模式就會存在高度不確定性[26]33。在公共服務(wù)購買中，每一種具體的購買形式都意味著特定均衡關(guān)系的存在，而不確定性導(dǎo)致理性選擇理論無法對豐富多彩的購買形式作出合理解釋。

其二，理性選擇范式對公共部門作了經(jīng)濟人的錯誤假設(shè)。公共部門與私營部門之間的本質(zhì)差異是將組織經(jīng)濟學(xué)用于分析公共部門行為選擇時遇到的最主要障礙。如果私營機構(gòu)的行動目的在于自身利益最大化的假設(shè)尚能接受，那么，對公共部門作同樣的行為假設(shè)就顯然有違社會事實。人們創(chuàng)設(shè)現(xiàn)代政府本來就不是出于營利的目的，效率原則并不是公共部門的首要原則。Derthic發(fā)現(xiàn)，美國民主制的突出特點（權(quán)力分立、定期選舉、多數(shù)統(tǒng)治）與效率原則相背離，“美國政府最為人稱道的結(jié)構(gòu)特征阻礙了其良好的行政”。Moe也明確指出，政治中需要妥協(xié)，因此，公共官僚機構(gòu)的設(shè)計更多的考慮是權(quán)宜而非效率[27]。即便在新公共管理等思潮的鼓動下，官僚機構(gòu)近年來越來越強調(diào)效率原則，公平和正義等原則依然處于優(yōu)先地位。雖然中國的政治制度和規(guī)制與美國在很多方面有著本質(zhì)性差異，但在不以效率為根本原則這方面卻是共通的。理性選擇理論在解釋公共服務(wù)購買時所犯的很多錯誤是因為忽視了公平和正義等原則對政府行為選擇的規(guī)范作用，以及其相對于效率原則的優(yōu)先性。該優(yōu)先性使得政府在購買公共服務(wù)時甘愿以效率的部分損失為代價來換取更高水平的公平正義。

其三，理性選擇范式還存在高估交易雙方理性能力和理性意愿之虞。任何決策都是一項立足于現(xiàn)實卻又面向未來的活動。人們在進行決策時，還沒有產(chǎn)生未來信息，未來情境也無法被準(zhǔn)確預(yù)知，因此，任何決策行動本質(zhì)上都是不確定的。這決定了所有行為體的理性能力都是有限的，即便技術(shù)變革能夠提升人們的預(yù)測能力，但決策的不確定性并不會因此發(fā)生改變。事實上，行為體不僅無法獲得未來信息，而且其所能獲取的既有信息并不充分，甚至無法準(zhǔn)確表達(dá)自身的價值偏好和利益訴求，進一步限制了行為體的理性能力。在公共服務(wù)購買中，交易雙方可能無法準(zhǔn)確預(yù)測合同的執(zhí)行環(huán)境及其后果。在某些特定的情境中，政府既無法就購買內(nèi)容和購買目標(biāo)作出明確表述，也不能建立一套完整的供應(yīng)商績效評估體系?；诖朔N原因，各種“有悖常理”的購買合同得以大量出現(xiàn)。

有限理性的另一層含義是理性意愿的有限性。根據(jù)西蒙的觀點，人們并不試圖搜尋所有可能的信息，甚至沒有打算作出最優(yōu)決策，而是在其認(rèn)為已獲得的信息能夠滿足決策需求或者得到較為滿意的方案時，就會停止搜尋。政府在決定購買什么和向誰購買等重要事項時，會努力搜尋相關(guān)信息，分析各種可能的購買方案。通常情況下，公共財政的軟約束、服務(wù)績效難以測量、服務(wù)購買時間緊迫，以及服務(wù)的公有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)等因素會給政府的理性意愿帶來不同程度的抑制效應(yīng)。無論是確定購買內(nèi)容，還是選擇供應(yīng)商，以及簽訂購買合同等決策活動都會更加契合次優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，而非最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。

三、對理性選擇范式的超越

雖然很多從理性選擇理論視角探討公共服務(wù)購買的研究論證精巧，結(jié)論富有啟示性，但也存在諸多缺陷。因此，為了更加合理地解釋地方政府購買公共服務(wù)行為，超越現(xiàn)有的理性選擇范式實屬必要。

（一）完善理性選擇范式的既有努力及其局限性

其一，理性選擇范式內(nèi)部的自我調(diào)整及其局限性。理性選擇范式由于忽視制度要素的原因而存在諸多缺陷，因此，應(yīng)強調(diào)制度對公共服務(wù)購買過程的影響。事實上，部分學(xué)者已經(jīng)注意到制度在公共服務(wù)購買中的重要性。他們以理性選擇制度主義為基礎(chǔ)，強調(diào)理性與制度要素對公共服務(wù)購買行為選擇的影響，視制度要素為購買的外在變量，而實際的購買行為則是交易雙方在既定制度條件下的理性選擇。相較于將制度視為行為體派生物的觀點來說，強調(diào)制度作用使得此類研究更加貼合實際，更具解釋力。但是，人們對制度內(nèi)涵的豐富性及制度在公共服務(wù)購買中作用的認(rèn)知不夠充分。一是對制度類型的多樣性缺乏足夠關(guān)注，重法律、規(guī)則和合同條款等制度類型，輕習(xí)俗、慣例、傳統(tǒng)、文化等制度類型對交易行為的影響。二是對制度影響交易行為選擇功能的多樣性缺乏應(yīng)有重視，重約束和激勵功能，輕規(guī)范構(gòu)建和認(rèn)知塑造功能。三是對制度影響交易行為程度的差異性缺乏應(yīng)有關(guān)注。四是重與公共服務(wù)購買直接相關(guān)的法律法規(guī)的影響，輕政治規(guī)范和社會規(guī)則扮演的角色。

費雷約翰認(rèn)為，理性選擇理論應(yīng)該由其他理論（如文化理論）的某些部分來完善。因為人的行動是處在受理性計算的邏輯所約束的行動領(lǐng)域和受“更微妙的觀念化邏輯”所約束的目的領(lǐng)域的邊界上的，“不解釋這兩個領(lǐng)域”就不能解釋人的行動。所以，文化理論可以通過使研究者能夠揭示在理性選擇理論預(yù)測的許多均衡中的哪一個將事實上發(fā)生這樣的方式來補充理性選擇理論。還有學(xué)者對理性選擇理論的適用范圍進行了探討，并強調(diào)該理論解釋僅僅在政治生活的某些領(lǐng)域是成功的。莫茲曾指出，理性選擇范式在那些所受壓力既不特別高也不特別低的情景中更能獲得成功。埃爾斯特則認(rèn)為，當(dāng)行為者面臨的選擇是固定的而不是隨他人可能采取的行動而定時，理性選擇的解釋更可能正確[26]38。上述研究關(guān)注行為選擇中的文化、規(guī)范和情境等相關(guān)制度要素，拓展了公共服務(wù)研究的理論視野，為該領(lǐng)域的理論創(chuàng)新提供了更多可能。

其二，新制度主義的引入及其局限性。新制度主義為研究公共服務(wù)購買提供了豐富的理論啟示。與理性選擇理論一樣，新制度主義不是單純的理論，而是綜合性的理論家族，其在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和歷史性等學(xué)科中都有分支。不過，新制度主義大多源于社會學(xué)有關(guān)制度問題的討論，主要是對社會學(xué)遺產(chǎn)的繼承[28]。它們的共同特征是強調(diào)制度在行為選擇過程中的作用，認(rèn)為制度既為行動提供舞臺，也為行動設(shè)定邊界，并最終決定行為體的行為選擇?！罢沃黧w的選擇，是在對備選方案、決策后果、偏好（利益）和策略選擇進行權(quán)衡比較的基礎(chǔ)上作出的，而所有這些因素，都受到組織制度框架的強烈影響，政治主體就是在制度框架允許的范圍內(nèi)進行決策的?！盵29]政治決策不是個體偏好的聚集，而是決策規(guī)則直接影響到?jīng)Q策結(jié)果[30]。在新制度主義的解釋框架中，制度具有本源性，而行為體則更多地體現(xiàn)出派生性特征。

將制度要素納入行為選擇的分析框架可以彌補理性選擇理論的諸多不足，解釋理性選擇理論無法解釋的現(xiàn)象。但是，很多新制度主義的相關(guān)文獻又走向了另一極端，即對行為體主觀能動性的無視。行為體被邊緣化為制度和結(jié)構(gòu)的“附屬”，他們“沒有思考能力”[31]，“墨守成規(guī)”，且“過于社會化”。由于沒有賦予有目的的行為體合適的角色，新制度主義容易陷入制度決定論的窠臼，并最終成為“沉悶枯燥的科學(xué)”。過度強調(diào)制度對行為選擇的決定性作用，雖然可以對制度的穩(wěn)定性作出解釋，但無法對行為體的“違規(guī)”現(xiàn)象和制度變遷作出合理解釋。在公共服務(wù)購買的研究中，使用新制度主義取代理性選擇理論同樣會遇到上述困境。例如，若我們忽視了交易主體的能動作用，就無法對公共服務(wù)供給規(guī)則和購買制度何以構(gòu)建、為何發(fā)生改變等問題作出合理解釋。

（二）超越理性選擇范式的可能路徑

首先，重構(gòu)地方政府公共服務(wù)購買研究的本體論基礎(chǔ)。改良版范式反對一元化的本體論立場，認(rèn)為行動者與制度都具有本體論價值，但同時又彼此互構(gòu)。一方面，行動者是制度的主體，制度是行動者構(gòu)建的產(chǎn)物，“是人類的創(chuàng)造物，它們演化著，并為人類所改變”[32]。制度構(gòu)建包括兩種基本模式：一是人們在使用“地方性知識”的過程中對制度所作的“無意識”的邊際調(diào)適，后者隨著時間的流逝最終匯集成“自生自發(fā)的社會秩序”；二是人們基于某種特定需求充分調(diào)動自身理性能力對社會制度所作的有意識的整體設(shè)計。另一方面，制度是一種具有本體特征的構(gòu)成性力量，塑造甚至決定著行為體的行為選擇，而行為體在一定程度上屬于制度構(gòu)建的產(chǎn)物?！肮蚕淼恼J(rèn)知系統(tǒng)盡管是由人類的互動創(chuàng)造的，但會被日益視為客觀的和外部的結(jié)構(gòu)，并對實在具有界定的作用。認(rèn)知范疇和信念系統(tǒng)越是被制度化，人類行為就越是為‘一種更為寬泛的視若當(dāng)然的層面或領(lǐng)域所界定’。”[33]事實上，制度與行為體之間不僅相互構(gòu)建，而且相互依賴。脫離了制度的行為體充其量只能是會運動的實體，而不再是行為體；而離開行為體，制度亦不復(fù)存在。

其次，以上述本體論為基礎(chǔ)，探討制度環(huán)境與地方政府購買行為的交互影響及其后果。公共服務(wù)購買的制度環(huán)境是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，在橫向上可以劃分為不同要素類型，在縱向上可以劃分為不同層面。斯科特認(rèn)為制度包含管制要素、規(guī)范要素和文化—認(rèn)知要素等3種類型，其“為社會生活提供穩(wěn)定性和意義”[34]。不同類型的制度要素影響公共服務(wù)購買的實現(xiàn)機制不同。其中，管制要素通過發(fā)揮激勵和懲戒功能確保制度遵從。政府違規(guī)購買會受到懲罰，承接商高質(zhì)量地完成合同約定事項會獲得獎勵，兩者都屬于管制要素發(fā)揮作用的具體表現(xiàn)。規(guī)范要素通過發(fā)揮身份構(gòu)建和利益界定功能塑造公共服務(wù)購買交易雙方的行為選擇。強烈的職業(yè)自豪感和公共責(zé)任感會激勵公職人員成為“精明的買家”，充滿社會責(zé)任感的供應(yīng)商即便在信息嚴(yán)重不對稱的情境下也會提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。文化—認(rèn)知要素是人們關(guān)于社會實在的共同理解和構(gòu)建意義的認(rèn)知框架，通過發(fā)揮“透鏡”和“腳本”功能框定交易雙方看待公共服務(wù)供給的可能角度及其行動選擇。當(dāng)某種主流的價值觀念獲得社會共識地位時，就會成為人們觀察和判斷公共服務(wù)實踐的“透鏡”。人們視那些與此共識相合者為天然正當(dāng)，而對其他的可能選擇則輕易排斥，或者視而不見。例如，當(dāng)效率受到全社會的追捧而具有了天然正當(dāng)性后，公共服務(wù)供給的制度設(shè)計和合同約定都會圍繞服務(wù)效率展開，而公平性很容易遭到忽視。

地方政府購買公共服務(wù)的制度環(huán)境大致可以分為3個層面。第一，公共部門外環(huán)境。該層面的制度環(huán)境主要包括：（1）國際社會關(guān)于公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的主流觀念、范式、制度和法律等；（2）國人關(guān)于公與私、國家與社會、政府與市場之間關(guān)系的基本共識，他們對公共服務(wù)領(lǐng)域中政府與市場角色所持的基本觀點，以及民眾的社會契約意識等；（3）與公共服務(wù)相關(guān)的稅收和金融體制、公共服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，以及價格等方面的管制、公共服務(wù)購買形式和程序等方面的法律法規(guī)等。第二，公共部門間環(huán)境。該層面的制度環(huán)境由兩個維度構(gòu)成：（1）縱向維度主要體現(xiàn)為不同層級政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)（包括政治關(guān)系、行政關(guān)系、財政關(guān)系和人事關(guān)系等）、制度體制，以及相應(yīng)的法律法規(guī)等；（2）橫向維度包括兩個層面的內(nèi)容：一是相同層級與交叉層級政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，通過示范、競爭、合作等機制對地方政府購買公共服務(wù)的行為選擇構(gòu)成影響；二是同級地方政府中的黨政關(guān)系、人大與政府的關(guān)系，以及職能部門之間的關(guān)系及其制度規(guī)定。第三，公共部門組織內(nèi)環(huán)境。該層面的制度環(huán)境具體包括：（1）特定公共部門的組織使命、組織文化和行為規(guī)范；（2）公職人員的身份認(rèn)同、責(zé)任感、榮譽感等；（3）公務(wù)員道德規(guī)范和法律法規(guī)等。

從理性選擇理論視角探討公共服務(wù)購買的文獻雖然具有強烈的效率導(dǎo)向特征，但其對制度的強調(diào)則將相關(guān)研究引向合法性話題。制度主體告知地方政府購買公共服務(wù)行為正確與否的判定標(biāo)準(zhǔn)，以及遵從或違背制度要求的相對損益。獲取和鞏固合法性被視為地方政府在購買公共服務(wù)過程中諸多行為選擇的首要動機。合法性邏輯要求地方政府購買公共服務(wù)的行為選擇滿足各種成文或不成文規(guī)則規(guī)范的要求，符合基本的政治社會結(jié)構(gòu)和觀念共識，以及普遍的社會期待。研究發(fā)現(xiàn)，中國地方政府購買公共服務(wù)的動因主要來自于政策和法律的強制力，而非提升服務(wù)績效的現(xiàn)實需求[35]；中央高層強調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”，迫使地方政府通過購買確保公共服務(wù)的有效供給[36]。為了獲得制度環(huán)境的支持，地方政府甚至不惜犧牲服務(wù)效率和品質(zhì)。如果某項旨在提升公共服務(wù)效率和品質(zhì)的計劃須以違背法律規(guī)定或者對抗上級指令才能實現(xiàn)，那么，該計劃能夠引起地方政府興趣的可能性很低。相反，即使某項購買計劃會導(dǎo)致服務(wù)效率和品質(zhì)的降低，但只要其能夠獲得制度環(huán)境中關(guān)鍵行動者的支持，就有機會進入地方政府的公共服務(wù)購買議程。

雖然制度環(huán)境影響著地方政府的公共服務(wù)購買行為，但這并不意味著地方政府沒有任何自主決策空間。決策空間的大小在一定程度上取決于制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)特征。當(dāng)所有的制度要素向地方政府發(fā)出的信息和指令高度一致和明確時，地方政府將很難按照自己所偏好的方式提供公共服務(wù)。相反，若不同的制度要素所提供的信息和指令模糊不清或彼此沖突，那么，將有助于擴大地方政府自主決策空間。此外，行為體自主空間的大小也與地方政府的權(quán)力、地位、資源[37]，以及理念[31]等要素相關(guān)。地方政府所處的制度環(huán)境以及自身的權(quán)力、地位、資源、理念等要素共同構(gòu)成其購買公共服務(wù)的特定情境。情境不同，地方政府采用的行動策略不同。依據(jù)對制度環(huán)境遵從程度之強弱，可以將策略行動分為僵守策略、規(guī)避策略、管理策略和對抗策略等4種基本類型。

僵守策略的關(guān)鍵特征是嚴(yán)格照章辦事，即便規(guī)章制度與本地區(qū)公共服務(wù)供需實際嚴(yán)重錯位亦是如此。僵守策略的本質(zhì)是規(guī)則與目標(biāo)倒錯，規(guī)則成為目標(biāo)本身。僵守規(guī)則的動機復(fù)雜，既可能是出于某種回報期待或懲罰規(guī)避的考慮，也可能是官僚文化長期熏陶的結(jié)果。僵守規(guī)則誘使地方政府不根據(jù)實際情況購買服務(wù)，或者采用不適合本地實踐的購買形式。法律法規(guī)和上級指令是地方政府行動的唯一依據(jù)，其受關(guān)注的程度遠(yuǎn)甚于本地實踐。即便法律法規(guī)和上級指令給予地方政府自由裁量的空間，但地方政府往往也會給出更加接近上級政府意愿而非本地實際需要的解釋。

規(guī)避策略是指組織在面對外部制度壓力時，既不順從，亦不對抗，而是通過各種方式對制度所要求的問題加以重構(gòu)，使其嚴(yán)重性大為降低甚至消失，或者不為人知[38]。如果嚴(yán)格按章辦事，地方政府可能會因為這些規(guī)則與本地實際不符而遭到公眾或同僚的抵制，但若公然違抗制度要求，又容易遭到制度主體的懲罰。規(guī)避是地方政府應(yīng)對上述兩難情境的策略選擇，而外形化則是回應(yīng)策略的典型形式，即構(gòu)建表面看來與制度要求高度吻合的外部購買形態(tài)，但在實際運作中按照原有方式開展購買活動。當(dāng)?shù)胤秸m然基于法律要求建有完整的招投標(biāo)體系，但依然按原有方式確定服務(wù)承接商時，就使用了外形化策略。除了外形化，規(guī)避策略還包括需求重構(gòu)、滿意度管理和功能替代等多種表現(xiàn)形式。

管理策略的關(guān)鍵特征是選擇性遵從，且經(jīng)常伴隨交換行為的發(fā)生，即用某項制度要求對抗其他制度要求，并試圖用從選擇性遵從中獲得的收益來彌補因?qū)蛊渌贫纫笏馐艿降膿p失。當(dāng)公共服務(wù)購買方案遭到原有壟斷供給者或者普通公眾的反對時，地方政府很可能會聲稱市場化和競爭性供給是國際慣例來為其進行辯護。相反，如果地方政府試圖抵制公共服務(wù)的市場化改革，就會大肆渲染公眾對市場化改革的擔(dān)憂和不滿情緒。需要強調(diào)的是，地方政府管理制度環(huán)境的動機既存在理性算計的成分，也有觀念偏好的因素。地方政府之所以遵從某種制度要求而反對其他制度要求，并不一定是完全基于對功利后果的考量，很可能僅僅是因為其認(rèn)為前者在道德上優(yōu)于后者。

在運用管理策略的過程中，當(dāng)?shù)胤秸纯怪贫戎黧w所提出的要求時，就已經(jīng)采取了對抗策略。然而，對抗策略一般不涉及交換，即行為主體并不打算通過遵從某項制度來對抗其他制度主體所提出的要求。地方政府采取對抗策略既可能是出于現(xiàn)實公共利益的考慮，也可能是為了自身收益最大化，抑或是僅僅為了滿足自身的價值偏好。

策略行動既可能使地方政府獲得獎勵，也可能使其遭到懲罰；既可能強化制度環(huán)境對地方政府行為選擇的構(gòu)建能力，也可能促成規(guī)則體系的調(diào)整和重置，以及社會認(rèn)知的變化。制度要求與策略行動之間的交互關(guān)系亦是諸多購買風(fēng)險得以滋生和蔓延的重要誘因。例如，管理策略雖然可以幫助地方政府在復(fù)雜的制度環(huán)境中增強行動的自主性，提升公共服務(wù)供給效率和品質(zhì)，但也可能滋長公共責(zé)任流失的風(fēng)險。地方政府通過對抗策略打破公共服務(wù)的壟斷供給慣例可能會導(dǎo)致服務(wù)效率和品質(zhì)的提升，甚至?xí)俪上嚓P(guān)領(lǐng)域的制度變革，但也容易將盟友變成敵人，置自身于高度不確定的情境中，并最終導(dǎo)致公共服務(wù)供給失敗。更為嚴(yán)重的是，發(fā)生在公共服務(wù)領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象大多因?qū)怪贫拳h(huán)境而起，其中尤以對法律法規(guī)的挑釁為甚。

四、結(jié)語

成為“精明的買家”是人們對地方政府購買公共服務(wù)的期待。對于何謂“精明”，理性選擇范式從效率的角度給出了解釋。該解釋是目前學(xué)界的主流解釋，但無法就實踐中存在的大量公共服務(wù)購買行為給出合理解釋。正如其他的社會行動一樣，地方政府購買公共服務(wù)行為總是發(fā)生在特定的社會情境中。技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境，以及地方政府的自身資源是構(gòu)成社會情境的核心要素，而豐富多樣的公共服務(wù)購買行為正是這些要素之間互動的產(chǎn)物。其中，技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境分別要求地方政府按照效率主義和合法性原則購買公共服務(wù)，而地方政府的自身資源則為其如何購買公共服務(wù)提供了可能的自主空間。從這個意義上講，“精明”一詞不僅指高效率，同時也意味著地方政府對合法性要求的高度滿足，以及在確保自主性的基礎(chǔ)上對各種資源的靈活運用。這恰恰構(gòu)成了超越地方政府公共服務(wù)購買研究理性選擇范式的現(xiàn)實動力。