劉豪龍

（內(nèi)蒙古大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

當(dāng)前，規(guī)范礦業(yè)權(quán)主體資格的法律大多屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，在行政機(jī)關(guān)的實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)的主體資格僅限于“法人”這一類民事主體，有些在實(shí)踐中得到廣泛適用的規(guī)章不僅與上位法《礦產(chǎn)資源法》及其細(xì)則相沖突，存在嚴(yán)重違反法理的問(wèn)題，而且減損了公民權(quán)益，有違憲的嫌疑。由于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)受行政審批調(diào)控機(jī)制的干預(yù)過(guò)強(qiáng)，在沒(méi)有與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)商的前提下，連法院都無(wú)權(quán)以判決直接確定礦業(yè)權(quán)權(quán)屬，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)糾紛往往難以解決；此外，法人出讓人與自然人、非法人組織受讓人簽訂了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，自然人、非法人組織受讓人難以通過(guò)行政審批，在其權(quán)益保障缺位的同時(shí)，也致使礦產(chǎn)資源閑置和浪費(fèi)。規(guī)范礦業(yè)權(quán)人主體資格的現(xiàn)行法律制度存在諸多不完善之處，只有進(jìn)一步完善相關(guān)立法，才能更好地處理礦業(yè)權(quán)糾紛，更好地維護(hù)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益。

1 透過(guò)一起典型案例分析法人以外的民事主體被禁止成為礦業(yè)權(quán)人的制度原因

1.1 案情簡(jiǎn)介

在于紅巖與錫林郭勒盟隆興礦業(yè)有限責(zé)任公司的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案中，錫林郭勒盟隆興礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“隆興公司”）與于紅巖對(duì)有償轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)形成合意，簽訂了轉(zhuǎn)讓合同。2012年10月，由于隆興公司未依約定辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，雙方當(dāng)事人發(fā)生糾紛訴訟至錫林郭勒盟中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“錫盟中院”）。

錫盟中院認(rèn)為雙方當(dāng)事人的合同已依法成立，但該合同需履行行政審批手續(xù)，屬于效力待定的合同；該院還認(rèn)為，判斷自然人于紅巖是否符合礦業(yè)權(quán)的主體要求，屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，而不屬于法院的職權(quán)。最終，錫盟中院判令隆興礦業(yè)于判決生效后十五日內(nèi)，按照合同約定為于紅巖辦理礦權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。

隆興公司不服，向內(nèi)蒙古高級(jí)法院（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)蒙高院”）提起上訴，但上訴法院以同樣的理由維持了原判。判決后，于紅巖向錫盟中院申請(qǐng)立案執(zhí)行，但隆興公司逾期未自動(dòng)履行，故錫盟中院向錫盟國(guó)土資源局發(fā)出了協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)，請(qǐng)求其協(xié)助辦理礦權(quán)過(guò)戶手續(xù)。錫盟國(guó)土資源局以于紅巖是自然人、不符合礦業(yè)權(quán)人的主體資格為由，作出了“協(xié)助不能”的答復(fù)。

隨后于紅巖成立自然人獨(dú)資企業(yè)作為其礦業(yè)權(quán)的權(quán)利繼受人，并請(qǐng)求法院將申請(qǐng)執(zhí)行人變更為法人，法院以該法人不是判決書(shū)確定的權(quán)利主體為由，駁回了其請(qǐng)求。于紅巖再向內(nèi)蒙高院申請(qǐng)復(fù)議，內(nèi)蒙高院以證據(jù)不足為由，駁回于紅巖的復(fù)議申請(qǐng)。于紅巖不服內(nèi)蒙高院的復(fù)議裁定，向最高院申訴。

最終，最高院認(rèn)定錫盟中院以及內(nèi)蒙高院的裁定無(wú)誤，符合相關(guān)法律。

1.2 礦業(yè)權(quán)行政審批調(diào)控機(jī)制砌起了礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的行政壁壘

本案當(dāng)事人于紅巖陷入了一個(gè)尷尬的局面——礦業(yè)權(quán)成了“燙手山芋”。自然人于紅巖作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的受讓方，由于礦業(yè)權(quán)行政審批中采納的部分部門規(guī)章禁止自然人成為礦業(yè)權(quán)人，當(dāng)糾紛發(fā)生而尋求司法救濟(jì)后，即使憑借法院的有效判決也無(wú)法順利完成權(quán)屬變更登記；在得知自然人無(wú)法通過(guò)行政審批后，于紅巖又成立了自然人獨(dú)資企業(yè)，請(qǐng)求繼受該礦業(yè)權(quán)，但由于該法人不是判決書(shū)確定的權(quán)利主體，其請(qǐng)求遭法院駁回。上述局面的出現(xiàn)主要是由于現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)審批調(diào)控機(jī)制存在明顯缺陷，具體內(nèi)容如下：

第一，礦業(yè)權(quán)屬于特殊的用益物權(quán)，由于礦業(yè)權(quán)審批調(diào)控機(jī)制多采用行政機(jī)制，市場(chǎng)的作用較小，導(dǎo)致原本屬于意思自治的民事領(lǐng)域顯現(xiàn)出公權(quán)力與私權(quán)利嚴(yán)重混淆的趨向，民事主體的行為自由無(wú)法得到充分保障，尤其是在礦業(yè)權(quán)主體資格的問(wèn)題上，受到行政權(quán)力的極大規(guī)制。

第二，由于我國(guó)規(guī)范礦業(yè)權(quán)的有關(guān)法律大多屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，且判斷申請(qǐng)者主體資格是否合法合規(guī)屬于行政審批職責(zé)，只有經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，才能完成礦業(yè)權(quán)的最終轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致法院在處理礦業(yè)權(quán)主體資格糾紛上發(fā)揮的作用十分有限。法院只審查合同的有效性，即使在自然人成立自然人獨(dú)資企業(yè)，并將該法人作為礦業(yè)權(quán)的繼受人后，法院也無(wú)職權(quán)直接判令采礦權(quán)歸屬于該法人，而必須與行政管理機(jī)關(guān)協(xié)商溝通獲得批準(zhǔn)，才能完成采礦權(quán)的實(shí)際移轉(zhuǎn)，這導(dǎo)致相關(guān)民事法律無(wú)法充分發(fā)揮“定分止?fàn)帯弊饔谩?/p>

第三，行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中大多采納效力等級(jí)較低且與上位法相沖突的行政法規(guī)和部門規(guī)章來(lái)審查礦業(yè)權(quán)主體資格，且法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等各層級(jí)的法律關(guān)于礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容缺少協(xié)調(diào)配合，甚至部分行政機(jī)關(guān)僅以行政法規(guī)和部門規(guī)章為依據(jù)，完全否認(rèn)了自然人和非法人組織成為礦業(yè)權(quán)人的可能性，而無(wú)視了其上位法之規(guī)定。

2 行政機(jī)關(guān)僅允許法人成為礦業(yè)權(quán)人的合法性分析

2.1 行政審批管理機(jī)關(guān)禁止自然人和非法人組織成為礦業(yè)權(quán)人的理由

從我國(guó)礦業(yè)政策的歷史來(lái)看，在建國(guó)早期，自然人等非法人主體并未被禁止成為礦業(yè)權(quán)人，只是其可享有的礦業(yè)權(quán)的范圍受到了限制。但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，礦產(chǎn)資源由國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一勘探和開(kāi)采，隨后一段時(shí)間內(nèi)私人擁有礦業(yè)權(quán)被禁止。

改革開(kāi)放后，為了調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)活力，礦業(yè)投資主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但礦業(yè)相關(guān)法律的不完善以及行政主管部門監(jiān)督的缺位給礦業(yè)市場(chǎng)帶來(lái)了很大的亂象，許多的企業(yè)和個(gè)人、非法人組織鋌而走險(xiǎn)，無(wú)證開(kāi)采、超額開(kāi)采、私自開(kāi)采等非法開(kāi)采行為屢禁不止，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，存在著極大的生產(chǎn)安全隱患，也直接損害了礦區(qū)周圍居民的健康權(quán)和國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不利于礦產(chǎn)資源的有序開(kāi)發(fā)和合理利用。

在上述背景上，為進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查健康有序發(fā)展和礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用，國(guó)土資源部分別于2009年和2011年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]200號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》”）、《關(guān)于進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕14號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《完善采礦權(quán)登記的通知》”）。兩部規(guī)章的頒布禁絕了自然人和非法人組織通過(guò)礦業(yè)權(quán)審批的可能性，以自然人和非法人組織的身份申請(qǐng)礦業(yè)權(quán)登記將不會(huì)得到行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。

2.2 行政機(jī)關(guān)禁止自然人和非法人組織成為礦業(yè)權(quán)人與上位法相沖突

從現(xiàn)行立法來(lái)看，承認(rèn)自然人和非法人組織可以成為礦業(yè)權(quán)人的主要是《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》（以下簡(jiǎn)稱“《礦產(chǎn)資源法》”）及其實(shí)施細(xì)則、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》;否認(rèn)自然人和非法人組織可以成為礦業(yè)權(quán)人的主要是國(guó)土資源部發(fā)布的兩部部門規(guī)章《規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》、《完善采礦權(quán)登記的通知》。

其中，《規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》第一條第三項(xiàng)規(guī)定“探礦權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人”，《完善采礦權(quán)登記的通知》第十三條、三十七規(guī)定“申請(qǐng)采礦權(quán)應(yīng)具有獨(dú)立企業(yè)法人資格”、“申請(qǐng)人到登記管理機(jī)關(guān)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)出具企業(yè)法人執(zhí)照”。兩部文件均直接否定了自然人成為礦業(yè)權(quán)人的可能性。但上位法《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條規(guī)定“取得勘查許可證的單位或者個(gè)人稱為探礦權(quán)人”、“ 取得采礦許可證的單位或者個(gè)人稱為采礦權(quán)人”，明確承認(rèn)了個(gè)人可以成為礦業(yè)權(quán)人。此外，另一部上位法《礦產(chǎn)資源法》第三十五條也允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)。

《立法法》第九十六條規(guī)定，當(dāng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下位法違反上位法規(guī)定的情形的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則屬于上位法，優(yōu)于國(guó)土資源部發(fā)布的兩部規(guī)章，理應(yīng)采取上位法對(duì)礦業(yè)權(quán)人范圍的規(guī)定，但在實(shí)踐中卻恰恰相反，國(guó)土資源部發(fā)布的上述兩部規(guī)章是我國(guó)對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行行政審批的主要依據(jù)，在實(shí)踐中得到了廣泛適用，且至今國(guó)務(wù)院也未改變或者撤銷這些與上位法相沖突的部門規(guī)章。

2.3 行政機(jī)關(guān)禁止個(gè)人成為礦業(yè)權(quán)人直接違反了立法法，與憲法相抵觸

我國(guó)《立法法》第八十條第二款還規(guī)定，沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，《規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》、《完善采礦權(quán)登記的通知》直接剝奪了自然人作為礦業(yè)權(quán)人的主體資格，違反了《立法法》，減損了公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，同時(shí)與憲法的原則與內(nèi)容相抵觸，更有違憲之嫌疑。

3 在未來(lái)立法中，礦業(yè)權(quán)人主體資格范圍的發(fā)展方向

3.1 趨勢(shì)一—收縮化

2019年3月15 日，自然資源部發(fā)布公告，向全社會(huì)發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》并向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿第三條規(guī)定：“依法取得礦業(yè)權(quán)的法人稱為礦業(yè)權(quán)人。探礦權(quán)人原則上為依法登記的營(yíng)利法人或者非營(yíng)利法人中事業(yè)單位法人。采礦權(quán)原則上為依法登記的營(yíng)利法人?！笨梢?jiàn)，該文將礦業(yè)權(quán)人的范圍僅局限于法人，而其他非法人組織、自然人均不具備礦業(yè)權(quán)人的主體資格。故從行政機(jī)關(guān)的立場(chǎng)來(lái)看，礦業(yè)權(quán)主體資格的范圍將呈進(jìn)一步縮小的趨勢(shì)。

3.2 趨勢(shì)二—明晰化

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》于2009年修訂，距今已十年有余，且2009年修訂版《礦產(chǎn)資源法》對(duì)于相關(guān)法律條款并無(wú)實(shí)質(zhì)性修改。自黨的十八大提出“依法治國(guó)”以來(lái)，隨著立法背景的變化和礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、管理等工作面臨的新形勢(shì)，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》已難以適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，修改《礦產(chǎn)資源法》的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈，對(duì)于《礦產(chǎn)資源法》中對(duì)礦業(yè)權(quán)主體資格的界定，各地人大代表以及學(xué)者已早有呼聲，紛紛建議明確化礦業(yè)權(quán)主體資格的范圍。

3.3 趨勢(shì)三—淘汰化

2017年10月18 日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。此后，綠色礦山建設(shè)已經(jīng)被提上議程，《非金屬行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》即將出臺(tái)。未來(lái)，我國(guó)綠色礦山建設(shè)將不局限于試點(diǎn)地區(qū)，而是在全國(guó)范圍內(nèi)建立綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，無(wú)法達(dá)標(biāo)的企業(yè)將責(zé)令停產(chǎn)整改，粗放型礦業(yè)權(quán)主體將會(huì)被淘汰，走深加工路線、確保資源高效利用的礦業(yè)權(quán)主體才會(huì)獲得生存。從此來(lái)看，礦業(yè)權(quán)主體資格的要求將會(huì)更加嚴(yán)格，資金少、力量小、技術(shù)能力薄弱的個(gè)人成為未來(lái)法律上的礦業(yè)權(quán)主體資格的可能性已經(jīng)不大。

4 由相關(guān)案例和立法引發(fā)的建議

4.1 在立法方面，要緊跟時(shí)代潮流，嚴(yán)格限縮礦業(yè)權(quán)人的范圍

我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值極高，且其開(kāi)采技術(shù)難度和危險(xiǎn)程度也都較高，需要對(duì)礦業(yè)權(quán)這一用益物權(quán)的權(quán)利人予以一定的門檻限制。

面對(duì)新時(shí)代對(duì)礦業(yè)市場(chǎng)提出的新要求，自然人和非法人組織顯然不具備承擔(dān)礦業(yè)權(quán)所帶來(lái)的投資風(fēng)險(xiǎn)和法定義務(wù)所需的物質(zhì)、人力和技術(shù)等條件，為了適應(yīng)礦業(yè)市場(chǎng)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，避免各層次法律的相互沖突，順應(yīng)礦業(yè)權(quán)人主體資格的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查健康有序發(fā)展和礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用，建議修改相關(guān)立法，排除個(gè)人的礦業(yè)權(quán)人資格，將礦業(yè)權(quán)人主體資格限縮為“法人”，即把《礦產(chǎn)資源法》中“單位和個(gè)人”的表述更改為“法人”，把《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條中對(duì)探礦權(quán)人和采礦權(quán)人定義中的“單位或者個(gè)人”更改為“法人”。

4.2 在行政體制方面，要簡(jiǎn)政放權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

礦業(yè)權(quán)屬于特殊的用益物權(quán)，在其流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，受到公權(quán)力的干預(yù)是不可避免的，但問(wèn)題是目前礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)受到的行政干預(yù)過(guò)強(qiáng)。在適度的監(jiān)管措施下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)允許利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，在礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)充分貫徹意思自治的原則，簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)的行政審批措施，減少不必要的行政干預(yù)，使礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)程序更加經(jīng)濟(jì)、方便、快捷、高效。

但這并不意味著礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)都要交由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控，相反，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，堅(jiān)持礦業(yè)權(quán)以“自由轉(zhuǎn)讓為原則而以特別禁止為例外”的原則，必要時(shí)要求交易者對(duì)具有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行變更登記，使礦產(chǎn)資源在不同主體間得到充分利用，從而優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置，更充分地體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

5 結(jié)論

規(guī)范礦業(yè)權(quán)主體資格的各類效力位階的法律均存在著相互沖突的規(guī)定，由于上位法長(zhǎng)久不修訂，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了上位法讓步于下位法的現(xiàn)象。從現(xiàn)行立法看，作為上位法《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則是允許個(gè)人成為礦業(yè)權(quán)人的，只是對(duì)個(gè)人礦業(yè)權(quán)的范圍進(jìn)行了限制——“允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)”，甚至國(guó)土資源部發(fā)出的《暫行規(guī)定》也承認(rèn)個(gè)人成為礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利。根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，理應(yīng)采取上位對(duì)礦業(yè)權(quán)人的定義，即允許個(gè)人成為礦業(yè)權(quán)人。但由于礦業(yè)相關(guān)法律的不完善以及行政主管部門監(jiān)督的缺位，礦業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)了無(wú)證開(kāi)采、超額開(kāi)采、私自開(kāi)采等諸多亂象，再加上礦業(yè)權(quán)審批調(diào)控機(jī)制多采用行政機(jī)制，行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)及部門規(guī)章往往對(duì)個(gè)人采礦“一刀切”，自然人和非法人組織作為礦業(yè)權(quán)人在實(shí)踐中往往遭到行政管理機(jī)關(guān)的完全否定。

目前，《礦產(chǎn)資源法》及其配套行政法規(guī)都面臨修訂，再加上我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新階段，綠色發(fā)展是重要的發(fā)展理念，根據(jù)自然資源部發(fā)布公告的《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》、《非金屬行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等文件，未來(lái)走深加工路線、確保資源高效利用的礦業(yè)權(quán)主體才會(huì)不被淘汰，而個(gè)人無(wú)論是人力、物力、財(cái)力以及技術(shù)力量都無(wú)法滿足這一要求，成為未來(lái)法律上的礦業(yè)權(quán)主體資格的可能性已經(jīng)不大，法人將成為礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)上的唯一交易主體。

此外，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)受到的行政干預(yù)過(guò)多，這對(duì)于礦業(yè)市場(chǎng)的長(zhǎng)久健康發(fā)展也是非常不利的。礦業(yè)權(quán)屬于民事法律權(quán)利是不可置疑的，因此，筆者在此強(qiáng)調(diào)和呼吁，只有在明晰礦業(yè)權(quán)主體資格的門檻的前提下，充分貫徹意思自治的原則，減少不必要的行政干預(yù)，并放寬行政審批調(diào)控政策，才能真正吸引更多的資金進(jìn)入礦業(yè)市場(chǎng)，保障礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的持續(xù)繁榮發(fā)展。