秦伯約

（圣路易斯華盛頓大學(xué)法學(xué)院，美國圣路易斯63112）

2020年12月7日，新華社全文發(fā)布了中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》（下稱《法治社會建設(shè)實施綱要》或“綱要”）［1］。綱要對包含法治社會建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要原則、總體目標以及具體實施要求等方面進行了提綱挈領(lǐng)的闡述。通讀綱要全文，就會發(fā)現(xiàn)“人民群眾”的概念在這一綱要中尤為突出。這樣的特點既反映出我國法制建設(shè)步入新時代的背景，更反映出在新的時代背景下，人民是法治建設(shè)新時代的中心。

一、法治建設(shè)步入新時代

2020年11月16日至17日，在北京召開了中央全面依法治國會議。會議明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國中的指導(dǎo)地位。習(xí)近平法治思想作為馬克思主義中國化的最新成果，是社會主義法治思想在理論層面所取得的歷史性成就，并將成為推動我國未來全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的指導(dǎo)思想。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》作為對未來五年進行法治社會建設(shè)偉大實踐的具體行動指南也應(yīng)運而生。如果說習(xí)近平法治思想指導(dǎo)地位的確立讓我國法治建設(shè)步入新時代［2］，那么這個新時代中最具有標志性、也將在未來的法律實踐中影響最大的思想成果，當屬“堅持以人民為中心”［3］。尤其將《法治社會建設(shè)實施綱要》的內(nèi)容與《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》［4］和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》［5］兩份在我國依法治國戰(zhàn)略實踐過程中有著重要地位的文件內(nèi)容進行對比，更能夠充分地證明“堅持以人民為中心”的標志性地位。

首先，在原則部分的文字表述方面進行比較?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》與《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》在文字的表述上是一以貫之的。在文件的“原則”部分的表述均為“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“堅持人民主體地位”“堅持法律面前人人平等”“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”“堅持從中國實際出發(fā)”。這種文字表述的高度一致性充分表明兩份文件的誕生時間是在我國社會主義法治國家建設(shè)的同一階段內(nèi)。而與上述兩份文件不同，《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》在綱要主要原則的文字表述則有著明顯的區(qū)別。由“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”變成“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；由“堅持人民主體地位”變成“堅持以人民為中心”；由“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”變成“堅持法治、德治、自治相結(jié)合”，并且加入了“堅持以中國特色社會主義法治理論為指導(dǎo)”“堅持尊重和維護憲法法律權(quán)威”“堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”與“堅持社會治理共建共治共享”四項原則［1］。如果說新加入的原則尚且能夠以社會主義法治建設(shè)進一步發(fā)展以及法治社會建設(shè)的獨特要求來解釋；在三份文件中均涉及到的三項原則在文字表述上的變更則不能這樣輕易帶過?！皥猿贮h的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”是對于“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”具體形式的細化，但“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的本質(zhì)沒有變化，暫且不論?！皥猿忠匀嗣駷橹行摹毕噍^于此前“堅持人民主體地位”，顯然將人民放到了更重要的地位。同時，相較于與“客體”相對的“主體”這種表述，“中心”更具有核心地位，也更具有獨立性和創(chuàng)造性，這也與由“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”變成“堅持法治、德治、自治相結(jié)合”相呼應(yīng)——在“法治、德治”之外，加上“自治”的表述，更體現(xiàn)了人民群眾自我約束、自我管理的新要求，這也是對人民群眾中心地位的肯定。所以僅僅從原則的表述中，就可以發(fā)現(xiàn)“以人民為中心”這一原則的重要性。事實上，“堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”與“堅持社會治理共建共治共享”這兩項原則，也都是基于人民群眾在法治社會建設(shè)中需要扮演更具有積極性、主動性、創(chuàng)造性的角色這一前提而產(chǎn)生的原則。因為更具有主動性，所以要堅持權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則；因為更具有創(chuàng)造性，所以才能做到社會的“共建共治共享”。

其次，在具體內(nèi)容上比較。固然由于側(cè)重點不同，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》不會像《法治社會建設(shè)實施綱要》一樣主要闡述社會生活層面的法治建設(shè)，但是這也恰恰說明了全面依法治國戰(zhàn)略實施的重心，將由“建成法治政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ǔ煞ㄖ紊鐣?，而與法治政府建設(shè)過程中，人民群眾主要以“監(jiān)督政府行為”“參與行政決策”和“接受政府服務(wù)”這種間接性參與建設(shè)不同，建設(shè)法治社會要以人民為中心，人民自身不但是法治建設(shè)成果的享有者，也是法治社會的建設(shè)者，甚至是法治社會建設(shè)中的被管理者。以人民為中心的法治社會建設(shè)，要求人民做到“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”。法治社會建設(shè)中人民地位的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)了“以人民為中心”原則在法治建設(shè)新時代的標志性地位。

最后，在立法工作方向上比較?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要》中明確要求完善社會重要領(lǐng)域立法，包括教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、安全生產(chǎn)、道路交通、扶貧、慈善、社會救助等領(lǐng)域和退役軍人、婦女、未成年人、老年人、殘疾人正當權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)［1］，這種針對人民切身利益領(lǐng)域的立法方面的傾向性是前所未有的。此處不妨對比此前數(shù)年我國的立法工作：《中國法治建設(shè)年度報告（2019）》顯示，立法的首要側(cè)重點是完成貫徹新發(fā)展理念的一系列法律，如制定資源稅法，修改固體廢物污染環(huán)境防治法、森林法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法，起草并審議長江保護法草案［6］；《中國法治建設(shè)年度報告（2018）》則表明該年主要制定了監(jiān)察法、英雄烈士保護法、人民陪審員法、電子商務(wù)法、土壤污染防治法、國際刑事司法協(xié)助法等法律［7］；2017年，根據(jù)《中國法治建設(shè)年度報告（2017）》，則是制定了民法總則、國家情報法、核安全法、國歌法，修改了紅十字法、水污染防治法、中小企業(yè)促進法、反不正當競爭法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等重要法律［8］。不難發(fā)現(xiàn)，這些立法固然也十分重要，但是與普通民眾的直接關(guān)系卻并不緊密。當然，民法典的編纂始終在進行并且在2020年最終完成，這也充分體現(xiàn)了社會主義法治社會建設(shè)遵循“以人民為中心”的原則。

二、人民是法治社會建設(shè)的中心

從《法治社會建設(shè)實施綱要》的內(nèi)容出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)人民是法治社會建設(shè)的中心。人民既是法治社會建設(shè)的出發(fā)點，也是法治社會建設(shè)的落腳點；既是法治社會建設(shè)的主體，又是法治社會建設(shè)的對象；建設(shè)法治社會既是為了人民，又要依靠人民，這些特征都體現(xiàn)在綱要文本中。

一方面，綱要在開篇便開宗明義，明確說明建設(shè)社會主義法治社會“是增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措?！保?］可見，人民福祉正是建設(shè)社會主義法治社會的出發(fā)點，社會主義法治社會是為了人民的幸福，而這樣的表述在其后的綱要內(nèi)容中也是多次出現(xiàn)。

在第一部分總體要求的指導(dǎo)思想中，在堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)下，綱要也說明要“保障人民權(quán)利”；在主要原則中，則強調(diào)要“堅持以人民為中心”“堅持社會治理共建共治共享”；而在總體目標中，則明確到2025年，法治社會建設(shè)要使“公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障”，形成“人民群眾滿意的法治社會建設(shè)生動局面”［1］。

以這樣的總體要求為核心，《法治社會建設(shè)實施綱要》其后的具體內(nèi)容中也處處體現(xiàn)了“法治社會建設(shè)是為了人民，人民是法治社會建設(shè)出發(fā)點”的特征。

在“健全社會領(lǐng)域制度規(guī)范”這一部分的“完善社會重要領(lǐng)域立法”中，綱要要求“完善教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、安全生產(chǎn)、道路交通、扶貧、慈善、社會救助等領(lǐng)域和退役軍人、婦女、未成年人、老年人、殘疾人正當權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)，不斷保障和改善民生?！保?］這充分體現(xiàn)未來立法要向民生方向傾斜，在更多與人民群眾切身利益息息相關(guān)的重要領(lǐng)域要完善立法。

在“加強權(quán)利保護”這一部分中，“健全公眾參與重大公共決策機制”要求采取多種形式聽取群眾意見，暢通民眾參與重大公共決策，以保障人民的合法權(quán)益；“保障行政執(zhí)法中當事人合法權(quán)益”則要求執(zhí)法要尊重和維護人民群眾的合法權(quán)益，發(fā)展出人民群眾監(jiān)督評價體系，并依法公開涉及人民權(quán)利義務(wù)的行政文件及各項行政決定等；“加強人權(quán)司法保障”則要求司法層面加強對公民合法權(quán)益的保護，加大涉民生案件的查辦力度，并將科技創(chuàng)新成果與司法工作融合，建設(shè)便民利民的訴訟服務(wù)體系；“為群眾提供便捷高效的公共法律服務(wù)”則要求到2022年，我國要基本形成現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，保障廣大人民群眾，尤其是困難群體、特殊群眾的基本公共法律服務(wù)權(quán)益［1］。

此外，在“推進社會治理法治化”這一部分中，則要求“增強社會安全感”，在嚴厲打擊犯罪的同時，加強基層社會心理服務(wù)工作，發(fā)展社會心理服務(wù)人才，加強社會的人文關(guān)懷。同時，“依法治理網(wǎng)絡(luò)空間”也要求打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，保障人民網(wǎng)絡(luò)安全。

可見，《法治社會建設(shè)實施綱要》以人民為中心，表現(xiàn)了法治社會建設(shè)要以人民的利益為出發(fā)點。

另一方面，人民是法治社會建設(shè)的中心不僅體現(xiàn)在“人民是法治社會建設(shè)的出發(fā)點”，也體現(xiàn)在“人民是法治社會建設(shè)的落腳點，法治社會建設(shè)要以人民為對象”，這一特征同樣是貫穿綱要的核心特征。在“總體要求”中，綱要明確要求“推動全社會尊法學(xué)法守法用法”，并且將“堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一；堅持法治、德治、自治相結(jié)合；堅持社會治理共建共治共享”作為綱要的主要原則［1］；同時，“法治觀念深入人心”也是綱要的總體目標的重要部分。由此可見，法治社會建設(shè)的重要目標之一，就是讓人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下樹立法治意識，增強法治觀念，做到全民學(xué)法、懂法、守法、用法，培育全社會的法治信仰。

“人民是法治社會建設(shè)的落腳點”的特征，在綱要的第二部分“推動全社會增強法治觀念”中得到了集中體現(xiàn)。這一部分從“維護憲法權(quán)威”“增強全民法治觀念”“健全普法責任制”“建設(shè)社會主義法治文化”四個方面，邏輯嚴謹、內(nèi)容豐富地闡述了如何引導(dǎo)全體人民“做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”［1］。憲法是國家的根本大法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，因而在法治宣傳教育的體系中，對于憲法要格外重視，增強憲法意識是增強法治觀念的基礎(chǔ)與核心；在進一步推動對憲法精神學(xué)習(xí)教育的前提下，也要采取多種宣傳教育活動增強民眾的法治觀念，比如宣傳與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)，要求國家工作人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法學(xué)法，加強青少年法治教育，運用新技術(shù)進行普法等；在明確了普法教育的對象與方法的同時，綱要也通過“健全普法責任制”的形式，明確了“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任；最后，則是從“普法教育”升華為“法治文化”，在全社會范圍內(nèi)擴大法治文化的覆蓋面和影響力。

“推動全社會增強法治觀念”這一部分突出體現(xiàn)了“人民是法治社會建設(shè)的落腳點”的特征，但作為貫穿綱要全文的重要特征，在其后的內(nèi)容也得到明確體現(xiàn)?！敖∪鐣I(lǐng)域制度規(guī)范”中，“促進社會規(guī)范建設(shè)”以“推動社會成員自我約束、自我管理、自我規(guī)范”為目標；“加強道德規(guī)范建設(shè)”則要求深入開展道德教育，從家庭美德與個人道德、正向引導(dǎo)與反向警示等多方面增強人們踐行社會主義道德的自覺性［1］。在“依法治理網(wǎng)絡(luò)空間”這一部分，綱要要求要加強青少年網(wǎng)絡(luò)安全教育，引導(dǎo)網(wǎng)民文明上網(wǎng)，并樹立正確的網(wǎng)絡(luò)安全觀［1］。

這些內(nèi)容共同體現(xiàn)了法治社會建設(shè)不但要以人民為出發(fā)點，同時也要以人民為落腳點，積極進行法律教育，引導(dǎo)人民樹立社會主義法治意識，提升社會主義法治觀念?？梢姡谏鐣髁x法治社會的建設(shè)過程中，既要做到以人民為中心，保障人民利益；也要將教育、引導(dǎo)人民增強法制觀念作為法治社會建設(shè)的中心問題。兩個方向缺一不可，共同構(gòu)成了“以人民為中心”的社會主義法治社會。

三、群眾路線必將成為法治建設(shè)新時代的新抓手

在明確了人民是法治社會建設(shè)的中心這一核心特征的前提下，可以看到《法治社會建設(shè)實施綱要》同時也蘊含著“人民是法治社會建設(shè)的主體，法治社會建設(shè)要依靠人民”的特征，而這一特征，則充分體現(xiàn)了黨的群眾路線在社會主義法治社會中的重要意義。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的闡述，黨的群眾路線就是“黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動”。［9］群眾路線是黨的根本工作路線，這也體現(xiàn)在《法治社會建設(shè)實施綱要》中。

綱要的指導(dǎo)思想要求“增強全社會厲行法治的積極性和主動性，推動全社會尊法學(xué)法守法用法”［1］，充分體現(xiàn)了“把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動”的特點，而這恰恰也是建設(shè)法治社會的總體目標和重要手段。

推動全社會增強法制觀念，要求黨引導(dǎo)人民成為社會主義法治的自覺遵守者；健全社會領(lǐng)域制度規(guī)范，要求制訂自律性的社會規(guī)范，增強人民道德規(guī)范建設(shè)；加強權(quán)利保護，要求群眾積極參與社會公共事務(wù)，承擔社會責任；推進社會治理法治化，要求形成“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［1］；依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，要求引導(dǎo)民眾文明上網(wǎng)、安全用網(wǎng)，樹立良好的網(wǎng)絡(luò)法治意識；加強組織保障，也同樣要求加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分調(diào)動全社會各方力量采取多種形式參與法治社會建設(shè)，發(fā)揮人民群眾在建設(shè)法治社會中的積極作用。

由此可見，社會主義法治社會的建設(shè)過程，實際上是一個以習(xí)近平法治思想領(lǐng)導(dǎo)新時代法治中國建設(shè)，發(fā)動群眾、依靠群眾，最終在全社會范圍內(nèi)使社會主義法治觀念深入人心的過程。在這個過程中，要毫不動搖地堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，同時也要堅持法治、德治、自治相結(jié)合，堅持共建共享的社會治理理念。因此，我們看到在《法治社會建設(shè)實施綱要》中，社會力量扮演著重要的角色。

在普法教育方面，綱要在落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的同時，也強調(diào)要健全媒體公益普法制度，引導(dǎo)多種多樣的媒體履行普法責任［1］；同時也要求壯大普法志愿者的隊伍，形成人民群眾參與普法、人民給人民普法的格局。建設(shè)社會主義法治文化，同樣要求社會范圍內(nèi)豐富法治文化產(chǎn)品，開展群眾性法治文化活動與法治文化基層行活動。在制度建設(shè)方面，綱要不僅明確了立法對與群眾切身利益相關(guān)領(lǐng)域的傾向性，同時更要求人民群眾加強居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社會組織章程等社會規(guī)范建設(shè)，形成自我管理、自我約束的社會格局；還進一步強調(diào)了道德規(guī)范的教育、評價、監(jiān)督等功能，也體現(xiàn)了對人民群眾自我管理的期待。在加強權(quán)利保護方面，要求保障人民群眾廣泛地參與到立法、行政、司法的程序中，無論是在公共決策中建言獻策，抑或是以司法聽證、人民陪審員等多種形式參與司法活動，無不體現(xiàn)綱要對于民眾參與社會活動加強自身權(quán)利保護的要求。在社會治理法治化領(lǐng)域，綱要則要求人民團體和社會組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下積極投身于法治社會建設(shè)，充分發(fā)揮社會組織在提供公共服務(wù)中的作用；堅持和發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗”，完善社會糾紛預(yù)防化解機制，努力將矛盾化解在基層。在加強組織保障領(lǐng)域，則要求統(tǒng)籌規(guī)劃，加強理論研究和輿論引導(dǎo)，調(diào)動社會各方力量參與建設(shè)法治社會，打造全民關(guān)心、支持法治社會建設(shè)的氛圍。

通過對《法治社會建設(shè)實施綱要》文本的分析，不難發(fā)現(xiàn)，法治建設(shè)新時代的重要特點就是全民參與，黨和政府不是大包大攬，而是以習(xí)近平法治思想為旗幟，通過針對性的制度完善，激活社會力量積極投身法治社會建設(shè)。所以可以預(yù)見的是，在未來法治社會建設(shè)的過程中，黨的群眾路線必將成為法治建設(shè)新時代的新抓手。而這樣不僅僅節(jié)約了社會成本，人民群眾也能夠在一次次參與法治建設(shè)的實踐中認識與學(xué)習(xí)法律、遵守并運用法律，最終達成法治觀念深入人心、全社會尊法學(xué)法守法用法的新局面，為基本建成法治國家打下堅實的基礎(chǔ)。

綜合以上三個方面，以人民為中心既是法治建設(shè)步入新時代的標志，也是建設(shè)法治社會的出發(fā)點與落腳點，更是社會主義法治社會建設(shè)的主體力量?？梢?，人民是法治建設(shè)新時代的中心。正如習(xí)近平總書記強調(diào)：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益。”［10］只有堅持習(xí)近平法治思想在全面依法治國中的指導(dǎo)地位；堅持以人民為中心，堅持為了人民、依靠人民，才能做到不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；才能把社會公平正義這一法治價值追求貫穿到立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程和各方面，讓公平正義的陽光照進人民的心田。