郭學(xué)旺

(西安翻譯學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 西安 710105)

學(xué)前教育是我國教育事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是國民素質(zhì)整體提升的奠基性工程。農(nóng)村學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，不僅關(guān)系著農(nóng)村學(xué)前兒童的健康成長和億萬農(nóng)民文化素質(zhì)的提高，而且關(guān)系到整個農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定的全局?；诖?，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”[1]的要求。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印刷的《中國教育現(xiàn)代化2035》提出把“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育”作為教育現(xiàn)代化整體狀態(tài)中的一個重要方面，進一步強調(diào)“以農(nóng)村為重點提升學(xué)前教育普及水平，建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制，大力發(fā)展公辦園，加快發(fā)展普惠性民辦幼兒園”。[2]2020年，中共中央一號文件也明確指出：“重視農(nóng)村學(xué)前教育，多渠道增加普惠性學(xué)前教育資源供給?！盵3]黨和國家對農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的高度重視和一系列頂層制度設(shè)計，針對我國基礎(chǔ)教育發(fā)展中的新情況和新問題，進一步明確了新時代農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展目標和任務(wù)。但是，長期以來我國農(nóng)村基層在推進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的過程中，一直沒有形成科學(xué)健全的管理體制，政府管理責(zé)任不明確、不到位，學(xué)前教育在得到一定程度發(fā)展的同時，管理體制所面臨的許多重要問題也逐漸顯現(xiàn)，諸多影響學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵性因素嚴重制約和困擾著學(xué)前教育改革與發(fā)展的進程。本文基于對當前我國農(nóng)村學(xué)前教育改革和發(fā)展的基本認識，試從制度創(chuàng)新的視角來對農(nóng)村學(xué)前教育管理體制中的一些問題進行分析和探討，提出農(nóng)村學(xué)前教育健康發(fā)展和質(zhì)量提升的大致思路。

一、當前農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的現(xiàn)實困境及制約因素

學(xué)前教育管理體制是關(guān)于統(tǒng)籌對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、組織、整體協(xié)調(diào)和管理的基本體系與制度，其實質(zhì)是明確管理者的權(quán)責(zé)范圍及其之間的相互關(guān)系?？茖W(xué)健全的學(xué)前教育管理體制，可以充分保證各級政府及職能部門切實履行相關(guān)職責(zé)，對學(xué)前教育的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、隸屬關(guān)系、權(quán)力劃分和機制運行等提供有力保障和指明方向，促使學(xué)前教育事業(yè)積極推進、改革創(chuàng)新與持續(xù)健康的發(fā)展。然而，由于我國農(nóng)村教育發(fā)展起點低、受教育人口眾多、區(qū)域發(fā)展不平衡，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、短板明顯、瓶頸突出，在多重因素綜合影響下，農(nóng)村學(xué)前教育普及率不高、資源不足、質(zhì)量低下，成為不爭的事實。與此同時，“我國農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過程中，長期存在著政府職責(zé)定位不明、權(quán)責(zé)配置不合理、管理機構(gòu)與人員配置欠缺等問題，成為制約農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)積極健康發(fā)展的體制機制性障礙”。[4]雖然黨和國家對群眾普遍反映的學(xué)前教育發(fā)展中的突出問題給予高度重視，出臺了一系列文件，對農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展進行了頂層制度設(shè)計和安排部署，并且明確了發(fā)展目標、任務(wù)，提出了具體落實的辦法和措施，但各級政府在學(xué)前教育管理體制方面的問題一直沒有得到很好的解決，現(xiàn)實中面臨著一系列困境。

(一)政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)不明確，管理體制不健全

隨著近年來學(xué)前教育在城市中和一些經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的加速發(fā)展及其所取得的重要成就，學(xué)前教育的價值意義在人們心目中已經(jīng)形成普遍共識，學(xué)前教育在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位變得越來越突出。我國政府出臺和制定相關(guān)法律法規(guī)與政策措施已明確學(xué)前教育是整個國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)，但在具體運行中一些政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)對此問題缺乏正確的理解和認識，或責(zé)任心不強，或有意回避，在社會轉(zhuǎn)型和教育體制改革中沒有充分重視學(xué)前教育的改革與發(fā)展問題，忽視了學(xué)前教育在基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)中的重要作用，導(dǎo)致在學(xué)前教育管理體制改革方面遠遠滯后于義務(wù)教育階段的體制改革，尤其是在許多農(nóng)村地區(qū)甚至把學(xué)前教育體制改革邊緣化。目前，在全國各個城市中，普惠性學(xué)前教育已經(jīng)得到基本普及，成效顯著，而在廣大農(nóng)村，學(xué)前教育發(fā)展推進緩慢，仍然還是基礎(chǔ)教育中的短板和薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在各級政府之間權(quán)責(zé)配置不合理、對主導(dǎo)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的職責(zé)不到位?！按蟛糠值貐^(qū)提出了‘以縣為主，縣鄉(xiāng)共管’的原則，然而實際的管理主體和管理責(zé)任仍然落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，管理責(zé)任主體重心過低?！盵5]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔管理主體責(zé)任的能力有限，使得教育行政部門責(zé)大權(quán)小等問題普遍存在。具體而言，在縱向的政府間關(guān)系上，上級政府對發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)不清晰，也缺乏硬性要求，導(dǎo)致實際運行中權(quán)責(zé)配置隨意性較大，主體責(zé)任重心過低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又無力統(tǒng)籌，壓力過大。在橫向職能協(xié)調(diào)方面，政府各部門之間，對推進農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)不到位，許多方面還存在著職責(zé)模糊、職權(quán)交織、管理缺位或多頭管理等問題。還有一些地方對農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展缺少整體考慮和長遠規(guī)劃，甚至放棄對學(xué)前教育的宏觀調(diào)控和管理責(zé)任，完全依靠市場化運作，呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。許多地方的幼兒園主要建立在經(jīng)濟比較好的村落或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，而偏遠地區(qū)方圓十多公里都沒有幼兒園，造成學(xué)齡兒童接受學(xué)前教育的不便，嚴重地影響著鄉(xiāng)村學(xué)前教育的普及與發(fā)展。

(二)推進學(xué)前教育發(fā)展的財政投入與保障能力嚴重不足

早在2010年11月，國務(wù)院關(guān)于《當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中就明確要求，各級政府要把學(xué)前教育經(jīng)費投入列入年度財政的總預(yù)算，但實際情況是國家財政經(jīng)費一般都投向縣級公辦幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，而農(nóng)村中的幼兒園基本上得不到各級政府的財政支持，其日常運轉(zhuǎn)只能靠自行收費來解決。國家相關(guān)政策中一再強調(diào)的“發(fā)展學(xué)前教育”“加大學(xué)前教育經(jīng)費投入”，只是成為縣級以下政府的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為學(xué)前教育經(jīng)費的主要出資者和直接承擔人。但在農(nóng)村廣大地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政基礎(chǔ)薄弱，財力不達，使得發(fā)展學(xué)前教育的經(jīng)費投入難以保障。這種學(xué)前教育經(jīng)費投入重心的整體下移，而一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的行政管理能力與財政保障能力又十分有限的狀況，必然導(dǎo)致發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的經(jīng)費嚴重短缺，各種保障措施得不到落實，由此帶來的一系列問題使農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的目標任務(wù)往往難以實現(xiàn)。

(三)學(xué)前教育管理機構(gòu)設(shè)置不合理與專職管理人員配置嚴重缺位

關(guān)于學(xué)前教育行政管理機構(gòu)的設(shè)置及相關(guān)人員的配置，現(xiàn)有國家政策的規(guī)定比較寬泛，沒有提出嚴格的標準和要求，農(nóng)村基層政府如何比照執(zhí)行針對性不強，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的學(xué)前教育管理機構(gòu)、人員配置數(shù)量、專兼職編制、行政隸屬、主要職責(zé)等缺乏規(guī)范，直接導(dǎo)致了學(xué)前教育管理隨意性大，目標任務(wù)落實難度也大。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，對學(xué)前教育的管理一般都是由管基礎(chǔ)教育的干事代管或兼管，甚至一些地方?jīng)]有幼教管理人員，遇到事情臨時隨意指派，草率處理。這種情況極大地弱化了對農(nóng)村學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)與組織，致使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的總體目標、具體規(guī)劃、推進措施、評估督導(dǎo)等失去基本保障。同時，學(xué)前教育管理體制中的專業(yè)教育人員數(shù)量不足，教師的數(shù)量和素質(zhì)得不到保證，尤其是在編教師數(shù)量少、待遇低、職稱晉升機會少，導(dǎo)致教師隊伍不穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)范化管理難度大，也成為當前農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革中亟待解決的重要問題。

上述我國當前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展面臨的困境是由多重因素造成的，其中學(xué)前教育立法工作的相對滯后、學(xué)前教育法律地位的不明確和缺少相應(yīng)的法律法規(guī)支持是一個主要的方面。構(gòu)建學(xué)前教育健康發(fā)展與良性運行的法律體系，做到有法可依，有章可循，是推進學(xué)前教育發(fā)展、保障學(xué)前教育質(zhì)量提升的必要舉措，然而我國法律在關(guān)于學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、管理體制、辦園要求、經(jīng)費投入、教師待遇和設(shè)施條件改善等方面，還存在著許多法律空白點。正確認識農(nóng)村學(xué)前教育的價值意義，是政府積極承擔責(zé)任的前提條件，雖然近年來各級政府和教育行政部門為促進農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展做出了許多努力，但總體而言其認識和重視程度還不到位，沒有充分認識到“幼兒教育的發(fā)展受到多種因素的影響，其中的核心因素是政府的支持和投入”，[6]同時也是各級政府義不容辭的職責(zé)。各級政府間的責(zé)任歸屬問題是目前制約農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，但國家政策對政府的責(zé)任規(guī)定比較模糊，尤其是縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府責(zé)任界限不是很明確。在國外發(fā)達國家或我國經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，“學(xué)前教育逐漸成為公眾的責(zé)任和社會公共事業(yè)的一部分”“并等同或參照義務(wù)教育的思路來發(fā)展學(xué)前教育”。[7]但由于基層政府官員任期的有限性以及對自身發(fā)展前途“自利性”思維的影響，使他們偏向于追求近期的經(jīng)濟效益而忽略了重視學(xué)前教育對社會發(fā)展穩(wěn)定的長遠利益與戰(zhàn)略價值。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和進步，廣大人民群眾追求美好生活的愿望持續(xù)增強，適齡兒童接受學(xué)前教育的需求不斷增長，“辦好人民滿意教育”的呼聲日益高漲，農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)也面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，進一步改革與完善農(nóng)村學(xué)前教育管理體制，加快學(xué)前教育的發(fā)展與質(zhì)量提升，已成為當務(wù)之急。

二、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的目標指向

我們應(yīng)當看到，現(xiàn)行的我國學(xué)前教育管理體制是在新時期改革開放與社會轉(zhuǎn)型的大背景下進行探索和不斷發(fā)展的，經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟體制下的“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”到后來的“地方負責(zé)制”轉(zhuǎn)變，在改革與發(fā)展中確實取得了一定的成效。但是，由于經(jīng)濟體制改革的進一步深化與市場化管理機制的不斷推進，以及政府間的經(jīng)濟職能與政治職能分離，各級政府在引導(dǎo)、支持和管理學(xué)前教育方面出現(xiàn)了職能弱化的現(xiàn)象，對學(xué)前教育的公益性被忽視或認識上的不足，導(dǎo)致了學(xué)前教育管理體制改革的滯后及發(fā)展中的一系列問題。尤其在我國農(nóng)村的廣大地區(qū)，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展面臨的不平衡、不充分矛盾問題更為突出，呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的局面?；谖覀兊难芯颗c思考，在新的歷史條件下，對農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展亟待準確定位，盡快提出行之有效的目標和發(fā)展方向，以實現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育的“跨越式”發(fā)展和健康運行，是農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的重要目標指向。

(一)充分認識和體現(xiàn)農(nóng)村學(xué)前教育在經(jīng)濟社會發(fā)展中的價值功能及重要意義

促進基礎(chǔ)教育的發(fā)展“必須具有超前性，即樹超前理念、辦超前學(xué)校、育超前人才，用前瞻性的教育理念來引領(lǐng)經(jīng)濟社會超前發(fā)展”。[8]當今世界，人才問題成為人們關(guān)注的焦點，而作為人才培養(yǎng)起點的學(xué)前教育，則成為各個國家的一項重要發(fā)展戰(zhàn)略，也是我們與國外發(fā)達國家軟實力較量的重要支點。學(xué)前教育在提升農(nóng)村整體教育發(fā)展，并為更高層次教育提供優(yōu)質(zhì)生源方面具有基礎(chǔ)性功能。目前，我國學(xué)前教育的短板和薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村，滯后的農(nóng)村學(xué)前教育，不僅制約著基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展，還可能在整個國民教育和人才培養(yǎng)根基上出現(xiàn)偏差。加強和推進農(nóng)村學(xué)前教育，不僅肩負著塑造農(nóng)村兒童健康人格、形成良好的學(xué)習(xí)生活習(xí)慣、培養(yǎng)具備基礎(chǔ)知識和技能合格公民的戰(zhàn)略任務(wù)，而且對于提高農(nóng)村人口的文化素質(zhì)，追求健康的生活方式，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，起著極為重要的作用。農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，將成為阻隔農(nóng)村貧困代際傳遞的重要途徑，寄托著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的希望和每一個農(nóng)村家庭對美好生活的期盼，是農(nóng)村兒童改變?nèi)松\，創(chuàng)造出彩人生的最重要通道，也是實現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教”，滿足最廣大人民群眾教育需求，辦好人民滿意教育的重要內(nèi)容。

(二)促進公平、保障質(zhì)量，不斷提升農(nóng)村學(xué)前教育的水平

促進學(xué)前教育的公平性，就是要使農(nóng)村中的幼兒在規(guī)定的年齡階段都能夠接受學(xué)前教育；保障學(xué)前教育的質(zhì)量，即有效性，就是要在農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的過程中，充分發(fā)揮幼兒教育的價值功能，從各個方面對幼兒的成長產(chǎn)生積極的影響。教育公平的實現(xiàn)和教育質(zhì)量的提升，應(yīng)該同時成為農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基本價值訴求。在這里，公平性是當前農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的基礎(chǔ)性目標，有效性則表現(xiàn)為對農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展過程與結(jié)果的更高層次追求，也是農(nóng)村學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的重要標準。以上兩個方面在學(xué)前教育管理體制中相輔相成、相互促進，密不可分。教育公平與教育質(zhì)量的提高，一直是人們普遍關(guān)注的維護社會公平正義最主要的手段和工具，也是人們始終不懈追求的價值目標。只有堅持教育公平，保障每一個社會成員在公平合理的前提下實現(xiàn)教育資源共享、教育機會均等、素質(zhì)教育理念貫穿始終，才有利于縮小農(nóng)村社會的差距，促進農(nóng)村社會的和諧與發(fā)展。農(nóng)村學(xué)前教育是社會公益性事業(yè)的重要體現(xiàn)，是關(guān)乎千家萬戶切身利益的民生工程。因此，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革，應(yīng)以解決普惠性幼兒園供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾為著力點，以提供豐富的教育資源為突破口，以“促進公平、保障質(zhì)量”和實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育“一體化”為目標指向，體現(xiàn)管理能力的綜合提升。這不僅是農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的重要責(zé)任，也是促進學(xué)前教育公共服務(wù)體系構(gòu)建和完善的基本保障。

(三)明確政府主導(dǎo)責(zé)任、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，重新配置農(nóng)村學(xué)前教育管理職責(zé)

在以往學(xué)前教育發(fā)展過程中，由于對其公益性認識不足，導(dǎo)致各級政府在學(xué)前教育的引導(dǎo)、管理和支持的職能被弱化，而社會資本卻敏銳地感覺到學(xué)前教育的商機并投入其中，造成了按照市場機制運作學(xué)前教育的局面，一些民辦幼兒教育機構(gòu)過度逐利，擾亂了學(xué)前教育正常發(fā)展的秩序。近年來，加強普惠性幼兒園建設(shè)為學(xué)前教育發(fā)展指明了方向，但進展緩慢，學(xué)前教育供需結(jié)構(gòu)性矛盾仍然非常突出，尤其在農(nóng)村廣大地區(qū)“入園難、入園貴”的問題依然存在。因此，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的改革，還必須強化和落實政府的主導(dǎo)責(zé)任，在加強管理、資金投入、規(guī)范辦園、落實幼兒教師待遇等方面，必須而且只能由政府來承擔責(zé)任。要盡快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，準確界定政府主導(dǎo)職責(zé)，做到政府職責(zé)的合理配置，確保學(xué)前教育事業(yè)資源支持的穩(wěn)定性、持續(xù)性和安全性。要依據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則有效配置政府對于學(xué)前教育管理的權(quán)責(zé)，嚴格進行績效管理和規(guī)范運作。這里所講的“事權(quán)”是指賦予政府“辦事”的權(quán)力，是各級政府在發(fā)展學(xué)前教育中公共責(zé)任履行和權(quán)力運作的具體化，而“財權(quán)”則是在法律規(guī)定和允許的范圍內(nèi)，各級政府關(guān)于資金的籌集與支配的財政權(quán)力。農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中政府的最佳運作機制應(yīng)該是事權(quán)與財權(quán)大致匹配，以及政府之間的公共服務(wù)職責(zé)和支出管理責(zé)任分別與其財權(quán)和財力相匹配。在此基礎(chǔ)上，不斷加強和優(yōu)化政府對于農(nóng)村學(xué)前教育管理的公共服務(wù)理念，構(gòu)建公共服務(wù)體系，明確目標定位，并在實踐中不斷推進體制機制創(chuàng)新。

(四)把加強教師隊伍管理作為農(nóng)村學(xué)前教育管理體系中的“硬件”工程

農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵不僅僅是資金和設(shè)備，更重要的是優(yōu)質(zhì)教師資源的配置。一個相對穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)合理、具有較高素質(zhì)的幼兒教師隊伍，是農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的基石，也是學(xué)前教育質(zhì)量提升的“硬件”工程。因此，在農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)管理體制內(nèi)部，建設(shè)強大的師資力量，以優(yōu)秀的教師隊伍為基礎(chǔ)，更新教學(xué)理念，注重全方位育人，切實提升教育質(zhì)量，才是農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革的正確方向和重要途徑。農(nóng)村學(xué)前教育的產(chǎn)出成效與幼兒教師的個人素質(zhì)和教學(xué)能力密切相關(guān)，要注重將幼兒教師隊伍的管理視為管理體制改革的一個突破口，在課程教學(xué)人才、安全教育人才、醫(yī)療與保育人才等建設(shè)方面，協(xié)同發(fā)力，改善他們的福利待遇，解決其后顧之憂。同時，要設(shè)置長期科學(xué)合理的幼兒教師培訓(xùn)計劃，組織他們外出學(xué)習(xí)考察，開闊視野，提高境界，吸取先進的教學(xué)理念與教學(xué)方法，為提高教學(xué)質(zhì)量和穩(wěn)定教師隊伍奠定堅實的基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村學(xué)前教育管理體制改革要以制度創(chuàng)新為著力點

新的歷史條件下，創(chuàng)新成為促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要引擎，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的改革也應(yīng)該如此。然而，一切管理體制的改革只有以制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，在制度建設(shè)方面著力，才能真正取得實效。針對當前農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中的困境與問題及其管理體制改革的目標指向和價值訴求，筆者認為，農(nóng)村學(xué)前教育管理體制方面的制度創(chuàng)新，應(yīng)當找準和抓住如下幾個著力點。

(一)形成一種農(nóng)村學(xué)前教育管理制度創(chuàng)新的社會氛圍

實踐證明，任何創(chuàng)新活動都離不開環(huán)境因素的影響和制約。創(chuàng)新的客觀環(huán)境包括創(chuàng)新主體所處的社會歷史條件，也就是要形成激勵創(chuàng)新、引導(dǎo)人們主動創(chuàng)新的社會氛圍。制度是用來規(guī)范人們行為的重要指南和運作模式，制度的建立可以界定和規(guī)范人們的主觀選擇空間，形成人們共同遵循的辦事規(guī)程和行為準則，其目的是約束人與人、個體與社會之間的關(guān)系，促進協(xié)調(diào)、安全、有效率的社會活動以及社會資源的科學(xué)安排與合理配置，從而減少社會行為的不確定性，推動社會的良性運行和健康發(fā)展。然而，現(xiàn)實生活中，所運行的某些制度往往阻撓著人們的創(chuàng)新，在這種情況下，進行制度創(chuàng)新，加強制度建設(shè)就顯得尤為重要。所謂制度創(chuàng)新，其實質(zhì)是一種新的制度安排，是支配人們行為和相互關(guān)系規(guī)則的變更，也就是要革除一切與現(xiàn)實要求不相符合、與時代發(fā)展不相適應(yīng)的成規(guī)陳說。制度創(chuàng)新必須以觀念變革為前提，必須堅持公平與效率相統(tǒng)一，必須適應(yīng)客觀社會條件的發(fā)展與變化。推進農(nóng)村學(xué)前教育管理體制的改革，要大力營造支持制度創(chuàng)新的社會氛圍與工作環(huán)境，使新制度的產(chǎn)生能夠提升和改善學(xué)前教育的管理方式及行為模式。制度創(chuàng)新需要全社會的共同關(guān)心，共同參與，只有形成一種農(nóng)村學(xué)前教育管理制度創(chuàng)新的社會氛圍，才能促進各級政府和各職能部門成為新制度執(zhí)行的責(zé)任人，才能創(chuàng)新工作思路，解決工作中的實際問題，進而成為新制度保障的踐行者和維護人。

(二)強化政府在農(nóng)村學(xué)前教育管理中的主導(dǎo)責(zé)任是制度創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

農(nóng)村學(xué)前教育管理體制機制的創(chuàng)新，要進一步明確中央政府與地方各級政府的教育管理權(quán)限和責(zé)任范圍，建立有效的行政職責(zé)運行機制并強化各級政府間的問責(zé)制，在此基礎(chǔ)上著力破解學(xué)前教育發(fā)展中不合時宜的體制障礙與制度瓶頸。要改變過去“地方負責(zé)，分級管理”運行模式，進一步強調(diào)和明確“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的制度化安排，對各級政府的管理職責(zé)進行重新劃分，其核心是要加大省級政府對省域內(nèi)學(xué)前教育的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和縣級政府對縣域內(nèi)學(xué)前教育的管理指導(dǎo)責(zé)任，“重點應(yīng)該是在管理主體重心和財政保障重心的‘雙上移’，行政管理重心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升到縣級政府，統(tǒng)籌管理的重心進一步提升到省級政府”。[9]要把發(fā)展學(xué)前教育納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃之中，“健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的教育資源動態(tài)調(diào)配機制”。[10]確立政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，并形成相應(yīng)的制度，以保證學(xué)前教育的穩(wěn)步發(fā)展。同時，要加強和改善農(nóng)村學(xué)前教育的辦學(xué)條件，保證學(xué)前教育設(shè)施按規(guī)劃建設(shè)和幼兒園后勤活動的正常運行；設(shè)立學(xué)前教育專項經(jīng)費供給制度，把農(nóng)村學(xué)前教育的公益性、公平性作為制度安排的基礎(chǔ)性目標；建立全新的幼兒教師錄用制度、分配制度和激勵機制，對學(xué)前教育機構(gòu)的從業(yè)人員，尤其是對幼兒教師的資格認定、準入登記、職稱評定、培訓(xùn)、社會保障等問題，要形成合理化的制度設(shè)計和政策規(guī)定，確保學(xué)前教育人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和幼教機構(gòu)教育質(zhì)量的不斷提升。

(三)不斷優(yōu)化農(nóng)村學(xué)前教育機構(gòu)的管理模式與管理策略

農(nóng)村學(xué)前教育管理制度創(chuàng)新，必須注重幼兒園自身管理模式的優(yōu)化，實施科學(xué)有效的管理策略。幼兒園教育管理水平直接關(guān)系到辦園質(zhì)量，是幼兒園和家長最為關(guān)心的問題。為了更好地實現(xiàn)幼兒教育的預(yù)期目標，必須因地制宜、與時俱進，采取科學(xué)的管理模式，通過更新觀念、強化教育功能、改革方式方法，構(gòu)建民主、開放、精細的現(xiàn)代管理模式。要借鑒國外發(fā)達國家和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗，積極推進園長負責(zé)制、拓展教育內(nèi)涵、優(yōu)化教學(xué)環(huán)境、實行家園合作、發(fā)揮新媒體作用、強化安全措施、滲透精細化管理方法。在幼兒園內(nèi)部管理方面，建立和完善對教師、保育員、后勤工作者等一系列相配套的制度化保障體系，規(guī)范幼兒園管理，使相關(guān)人員明確工作目標與相關(guān)責(zé)任。在幼兒園管理策略方面，進一步強化以人為本，轉(zhuǎn)變教育方式，樹立自我管理意識，注重情感管理，落實績效與獎懲掛鉤，充分激發(fā)教職員工的工作熱情，不斷提高管理水平和管理質(zhì)量。

(四)加強農(nóng)村學(xué)前教育管理的法制化建設(shè)，建立和完善督導(dǎo)和評估機制

農(nóng)村學(xué)前教育健康發(fā)展必須尋求法制化建設(shè)做保障，針對目前我國學(xué)前教育立法相對滯后的狀況，緊緊圍繞“幼有所育、學(xué)有所教”，積極回應(yīng)農(nóng)村社會成員對立法工作的期盼。要從農(nóng)村學(xué)前教育的源頭規(guī)劃、實施過程、效果控制等方面，補齊和強化相關(guān)立法短板，完善法制措施，通過立法來解決學(xué)前教育發(fā)展中的深層次難題和關(guān)鍵性體制機制問題，以法律形式保證政府在農(nóng)村學(xué)前教育供給中的主體地位和主導(dǎo)作用。尤其對學(xué)前教育經(jīng)費投入做到定性與定量相結(jié)合，并規(guī)定最低限度，創(chuàng)新相應(yīng)制度，確保學(xué)前教育供給在法治環(huán)境下健康運行。

加強對學(xué)前教育機構(gòu)的督導(dǎo)與評估，是推進學(xué)前教育發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。政府相關(guān)部門要盡快建立健全各種制度，出臺相關(guān)文件，制定相應(yīng)標準，構(gòu)建教育監(jiān)測與評估一體化機制，對學(xué)前教育機構(gòu)和辦學(xué)質(zhì)量進行督導(dǎo)和評價。這些標準應(yīng)該包括：合格的保教人員，合理的師幼比率，足夠的辦學(xué)空間，滿足兒童需要的各種資源，促進兒童情感、身體、社會性和智力發(fā)展的活動，安全的設(shè)施，合格的家具、設(shè)備和玩具，預(yù)防疾病傳染的措施，兒童的特殊需要，以及家庭與幼兒園的互動關(guān)系等。督導(dǎo)與評估機構(gòu)要對這些情況做出客觀的評價，每個年度應(yīng)作出相關(guān)評估報告，指出不足與改進意見，并反饋給辦學(xué)機構(gòu)。只有達標的機構(gòu)，才有資格繼續(xù)辦學(xué)，并接受政府給予的辦學(xué)補助經(jīng)費。各級政府和教育行政部門一定要非常重視學(xué)前教育督導(dǎo)與評估的價值意義，從實際出發(fā)，完善學(xué)前教育質(zhì)量評估的體制機制，建立各種措施配套的監(jiān)管體系，通過督導(dǎo)和評估，帶動鄉(xiāng)村學(xué)前教育質(zhì)量的整體提升。

總之，新的歷史條件下我國農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，已經(jīng)深度融入教育體制改革和推進教育現(xiàn)代化的大潮之中。面對許多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，亟需出臺一系列具有創(chuàng)新意義的農(nóng)村學(xué)前教育管理體制機制及其規(guī)章制度。我們應(yīng)該本著實事求是、與時俱進的原則，針對不同地區(qū)、不同情況，積極探索科學(xué)合理的農(nóng)村學(xué)前教育管理體系，保障農(nóng)村學(xué)前教育的健康有序發(fā)展，為農(nóng)村更多適齡兒童提供公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。