陳 鵬

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241002）

物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算的興起及其日漸成熟，加速了人類生產(chǎn)方式和生活方式的變革，推動(dòng)著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)。同時(shí)，人工智能深度學(xué)習(xí)算法取得的重大突破及其應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展，使得作為人工智能基石之一的數(shù)據(jù)的價(jià)值日漸凸顯，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的戰(zhàn)略資源，依據(jù)數(shù)據(jù)處理和分析的結(jié)果來(lái)識(shí)別問(wèn)題、分析問(wèn)題和尋求問(wèn)題的解決方案正逐漸成為政府、企業(yè)和社會(huì)組織決策和行為時(shí)的重要路徑。伴隨數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重要性的日漸彰顯，掌握海量數(shù)據(jù)并擁有數(shù)據(jù)處理技術(shù)優(yōu)勢(shì)的資本，在國(guó)家治理和全球治理中的影響力和控制力不斷增強(qiáng)，一種新型的技術(shù)權(quán)力形態(tài)——數(shù)據(jù)權(quán)力正日漸興起。數(shù)據(jù)權(quán)力表象上是一種技術(shù)權(quán)力，彰顯了數(shù)據(jù)在國(guó)家治理、社會(huì)治理和市場(chǎng)治理等領(lǐng)域的重要作用，數(shù)據(jù)權(quán)力成為市場(chǎng)和社會(huì)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的有效利器。但同時(shí)，數(shù)據(jù)權(quán)力的背后潛藏著資本的身影，資本憑借其在數(shù)據(jù)資源的獲取、存儲(chǔ)、處理和分析上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)實(shí)施數(shù)據(jù)歧視、數(shù)據(jù)欺詐、數(shù)據(jù)黑箱、數(shù)據(jù)霸權(quán)等手段來(lái)重塑資本與社會(huì)、資本與國(guó)家的關(guān)系格局，使得傳統(tǒng)上由政府主導(dǎo)的國(guó)家治理體系和由主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)的全球治理秩序發(fā)生著深刻地變革。面對(duì)影響力和控制力日漸增強(qiáng)的數(shù)據(jù)權(quán)力，在積極推動(dòng)數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展、深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值來(lái)為國(guó)家治理水平和國(guó)家治理能力提升服務(wù)的同時(shí)，也需要對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)力的掌握者和使用者進(jìn)行有效地規(guī)制，以確保數(shù)據(jù)權(quán)力在保障國(guó)家安全和全球治理秩序穩(wěn)定的前提下得到廣泛而深度地應(yīng)用。

一、數(shù)據(jù)權(quán)力：一種新型的權(quán)力形態(tài)

數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式之一。受到保存技術(shù)和存儲(chǔ)成本等因素的影響，人類社會(huì)的數(shù)據(jù)量在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都處于緩慢的增長(zhǎng)狀態(tài)。計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，使得電子數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)成本更低，傳輸也更加便捷。物聯(lián)網(wǎng)的興起和移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的到來(lái)，使得數(shù)據(jù)的類型更加豐富，數(shù)據(jù)傳輸?shù)乃俣炔粩嗉涌?，整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)量呈現(xiàn)出爆炸式增長(zhǎng)的狀態(tài)，推動(dòng)著傳統(tǒng)數(shù)據(jù)時(shí)代向大數(shù)據(jù)時(shí)代的轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，使得數(shù)據(jù)從一種信息表現(xiàn)形式變成了異常重要的戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了深刻的變化?！按髷?shù)據(jù)是一種價(jià)值觀、方法論，面臨的不是隨機(jī)樣本，而是全體數(shù)據(jù)；不是精確性，而是混雜性；不是因果關(guān)系，而是相關(guān)關(guān)系。這是一場(chǎng)思維的大變革，更是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程——你可以用不同的角度不同的方式做大數(shù)據(jù)，并得到不一樣的結(jié)果與好處。”［1］

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深度應(yīng)用，不僅僅是數(shù)據(jù)技術(shù)的重大進(jìn)步，而且也帶來(lái)了國(guó)家治理體系和全球治理格局的深刻變革，“原本孤立、冰冷的數(shù)據(jù)的價(jià)值被不斷深度挖掘，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析和處理的結(jié)果來(lái)解決政府治理遇到的難題成為政府治理的常態(tài)”。［2］伴隨近些年來(lái)人工智能技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，作為人工智能基石之一的數(shù)據(jù)的價(jià)值和作用不斷呈現(xiàn)，數(shù)據(jù)擁有者和使用者利用數(shù)據(jù)對(duì)特定主體所能施加的影響力和控制力也不斷增強(qiáng)。目前，“數(shù)字技術(shù)掀起了一場(chǎng)革命，讓企業(yè)家們利用光纖在一個(gè)不受管轄的世界里憑空建立起他們的王國(guó)。他們已經(jīng)向政府和它的傳統(tǒng)權(quán)威發(fā)起了挑戰(zhàn)”，［3］XII數(shù)據(jù)權(quán)力作為一種新型的權(quán)力形態(tài)開(kāi)始登上人類歷史的舞臺(tái)。數(shù)據(jù)權(quán)力作為一種技術(shù)形態(tài)的權(quán)力，是指特定的主體憑借其在數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)、處理和使用上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，而擁有的對(duì)政府、公民、企業(yè)以及社會(huì)組織的決策和行為等方面的影響力和控制力。

（一）數(shù)據(jù)權(quán)力表象上是一種技術(shù)形態(tài)的權(quán)力

數(shù)據(jù)權(quán)力是伴隨數(shù)據(jù)獲取、存儲(chǔ)、處理和使用技術(shù)以及人工智能算法發(fā)生的重大變革而出現(xiàn)的權(quán)力類型，其技術(shù)形態(tài)的特征較為明顯。首先，數(shù)據(jù)權(quán)力的出現(xiàn)，與數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨之前，作為一種信息表現(xiàn)形式的數(shù)據(jù)，雖然在人類的決策和行為等方面發(fā)揮著較為重要的作用，但由于整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)量有限，數(shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)傳輸?shù)某杀居州^高，致使數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用受到較大的限制，數(shù)據(jù)的權(quán)力特性尚不明顯。而互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等技術(shù)的出現(xiàn)，使得整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)量在快速增長(zhǎng)的同時(shí)，數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理和傳遞的成本也不斷降低，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性日漸凸顯，擁有數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理技術(shù)優(yōu)勢(shì)的主體對(duì)其他個(gè)體和組織的影響力與控制力也隨之不斷增強(qiáng)。其次，數(shù)據(jù)權(quán)力的強(qiáng)化，也與人工智能深度學(xué)習(xí)算法技術(shù)取得的重大突破緊密相連。數(shù)據(jù)和算法是人工智能的兩大基石，二者之間存在密切的關(guān)聯(lián)。人工智能深度學(xué)習(xí)算法的發(fā)展既得益于大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，同時(shí)也推動(dòng)著數(shù)據(jù)資源價(jià)值的提升和數(shù)據(jù)權(quán)力特性的凸顯。一方面，由特定類型的數(shù)據(jù)所構(gòu)成的數(shù)據(jù)集是人工智能機(jī)器自主學(xué)習(xí)的原料，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的反復(fù)學(xué)習(xí)和強(qiáng)化訓(xùn)練，擁有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能機(jī)器的自主決策和行為能力得以不斷提升。另一方面，人工智能自主決策和行為能力的提升，推動(dòng)著人工智能應(yīng)用場(chǎng)景的進(jìn)一步拓展和應(yīng)用程度的進(jìn)一步加深，作為人工智能自主決策和行為依據(jù)的數(shù)據(jù)的價(jià)值也隨之得到更大程度的彰顯，數(shù)據(jù)的權(quán)力特性日漸凸顯。

（二）數(shù)據(jù)權(quán)力的背后潛藏著資本的權(quán)力

作為一種技術(shù)形態(tài)的權(quán)力類型，誰(shuí)是數(shù)據(jù)權(quán)力真正的擁有者，主要取決于整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)、處理和使用格局。從全社會(huì)數(shù)據(jù)資源配置的格局來(lái)看，政府雖擁有數(shù)量龐大的公共數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但由于政府內(nèi)部數(shù)據(jù)孤島問(wèn)題的存在，致使政府在數(shù)據(jù)上的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)難以有效的轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力優(yōu)勢(shì)。而伴隨平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的崛起，少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)獲取優(yōu)勢(shì)日漸凸顯。少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)不僅掌握了海量的用戶數(shù)據(jù)，并且這些企業(yè)利用給政府提供智能政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的機(jī)會(huì)，可以很輕易地獲取海量的政務(wù)數(shù)據(jù)。因此，從表面來(lái)看政府是大數(shù)據(jù)時(shí)代掌握數(shù)據(jù)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的主體，而實(shí)際上真正掌握數(shù)據(jù)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)的是少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)。與此同時(shí)，少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)也掌握著數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)分析等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)在數(shù)據(jù)獲取、存儲(chǔ)、處理和分析上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與其在人工智能深度學(xué)習(xí)算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)的疊加，使得資本真正成為大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)權(quán)力的掌握者和行使者，數(shù)據(jù)權(quán)力在其技術(shù)外表之下潛藏著資本的權(quán)力。

（三）數(shù)據(jù)權(quán)力是數(shù)據(jù)的掌握者或使用者所擁有的對(duì)特定對(duì)象的影響力和控制力

在大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨之前，擁有政治權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中居于中心地位，國(guó)家治理也由此呈現(xiàn)出由政府主導(dǎo)的格局。而“在大數(shù)據(jù)時(shí)代，權(quán)力悄然發(fā)生轉(zhuǎn)移，它不像小數(shù)據(jù)時(shí)代那樣‘代表性對(duì)象’或‘特定主體’居于核心地位，而是每個(gè)個(gè)體都獲得平等的機(jī)會(huì)，主體性更加突出，主體之間或主體與事物的關(guān)聯(lián)性（相關(guān)關(guān)系）也更加緊密”。［4］伴隨數(shù)據(jù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中重要性的日漸凸顯，掌握數(shù)據(jù)的主體和擁有數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析等技術(shù)優(yōu)勢(shì)的數(shù)據(jù)使用主體，在國(guó)家治理和社會(huì)治理中的影響力和控制力也隨之不斷增強(qiáng)，數(shù)據(jù)的掌握者或使用者在數(shù)據(jù)占有、存儲(chǔ)、處理和分析等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)正迅速地轉(zhuǎn)化為對(duì)特定對(duì)象的影響力和控制力，數(shù)據(jù)的權(quán)力特性日漸凸顯，傳統(tǒng)的權(quán)力分配格局也隨之發(fā)生著深刻的變革，進(jìn)而對(duì)國(guó)家治理秩序和全球治理格局產(chǎn)生深刻的影響。

作為一種新型的權(quán)力形態(tài)，數(shù)據(jù)權(quán)力歸屬于不同的主體所有或?yàn)椴煌闹黧w所用，其產(chǎn)生的作用和所發(fā)揮的影響存在很大的差異。公民是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的主體之一，如果公民的數(shù)據(jù)權(quán)利能夠得到切實(shí)有效的確認(rèn)和保障，數(shù)據(jù)權(quán)力就可以成為公民用以規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、確保國(guó)家與社會(huì)關(guān)系良性運(yùn)行的有效利器，實(shí)現(xiàn)以技術(shù)權(quán)力制約政治權(quán)力的目的，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的格局也隨之得以重塑。而如果數(shù)據(jù)權(quán)力被少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)及其背后的資本所掌握，資本極有可能會(huì)利用自身在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理以及智能算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，來(lái)強(qiáng)化其對(duì)社會(huì)和國(guó)家的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，資本主導(dǎo)下的數(shù)據(jù)霸權(quán)也將愈演愈烈，現(xiàn)有的資本與國(guó)家、資本與社會(huì)的關(guān)系格局也將面臨深刻的變革。

二、技術(shù)治理視角下的數(shù)據(jù)權(quán)力：國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變革

人類社會(huì)自進(jìn)入國(guó)家狀態(tài)以后，政府在解決市場(chǎng)失靈、提升社會(huì)管理水平和保障公共物品供給等方面發(fā)揮了重要的作用，但也確立以政府為中心的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系格局，社會(huì)處于對(duì)國(guó)家和政府的依附狀態(tài)。如何借助于特定的體制、機(jī)制和技術(shù)手段來(lái)強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的約束和監(jiān)督，規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行，推動(dòng)形成良性的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系格局成為很多學(xué)者關(guān)注的話題。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，使得人類社會(huì)的生產(chǎn)、生活和交往呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的數(shù)據(jù)化特征，數(shù)據(jù)在治理需求的精準(zhǔn)識(shí)別、政策方案的科學(xué)制定、行政運(yùn)行的有效監(jiān)督和政府績(jī)效的準(zhǔn)確評(píng)估等方面所發(fā)揮的作用日漸凸顯，使得公民、社會(huì)組織利用數(shù)據(jù)權(quán)力來(lái)規(guī)范政府權(quán)力的行使成為可能且必要。從技術(shù)治理的視角來(lái)看，數(shù)據(jù)權(quán)力正推動(dòng)著現(xiàn)有的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系格局發(fā)生著深刻的變革。

（一）治理需求的精準(zhǔn)識(shí)別

社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的兩大基本職能，社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)有效的治理和公共服務(wù)能否得到充分的供給，是檢驗(yàn)現(xiàn)代政府治理水平和治理能力高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。為了有效提升政府的社會(huì)治理能力并不斷改善政府公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量，回應(yīng)性政府理念近些年來(lái)在西方和我國(guó)開(kāi)始興起，而打造回應(yīng)性政府的重要前提是政府要能對(duì)公眾的實(shí)際需求進(jìn)行精準(zhǔn)的識(shí)別。但在社會(huì)治理和公共服務(wù)需求的識(shí)別與回應(yīng)上，政府存在天然的弱勢(shì)。面對(duì)日漸多元化甚至是個(gè)性化的治理需求，科層式的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制難以做到精準(zhǔn)的識(shí)別和及時(shí)的回應(yīng)。同時(shí)，由于不同層級(jí)的政府和政府內(nèi)部的不同部門(mén)通常都具有各自特定的利益訴求，對(duì)于自身利益訴求的追逐也在一定程度上妨礙了政府對(duì)公眾真實(shí)需求的識(shí)別和回應(yīng)。而大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，使得大樣本甚至是全樣本數(shù)據(jù)的獲取成為可能，“網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)的深度融合給社會(huì)治理主體提供一個(gè)公平的機(jī)會(huì)和舞臺(tái)，它們可以以自由的、公平的數(shù)據(jù)化的方式表達(dá)自身利益、行為、思想、信仰和情感需求”。［5］依托具有深度學(xué)習(xí)算法的人工智能治理平臺(tái)和具有強(qiáng)大算力的云計(jì)算系統(tǒng)，政府可以運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)的處理結(jié)果來(lái)分析公民、社會(huì)組織等主體的利益訴求和價(jià)值取向，從而使得治理需求的精準(zhǔn)識(shí)別成為可能，進(jìn)而為社會(huì)治理水平的提升和社會(huì)治理績(jī)效的改善提供有力的保障。

（二）政策方案的科學(xué)制定

治理需求的精準(zhǔn)識(shí)別，使得政策問(wèn)題更易得到準(zhǔn)確的界定。而要想成功地解決政策問(wèn)題并滿足社會(huì)的治理需求，還需要圍繞特定的政策問(wèn)題和政策目標(biāo)制定出科學(xué)的政策方案。圍繞著特定的政策問(wèn)題和政策目標(biāo)，通常存在著多種政策方案供決策主體來(lái)選擇。決策主體在選擇和確定政策方案時(shí)，往往會(huì)受到?jīng)Q策信息有限、自身的價(jià)值取向、特定的利益偏好以及決策能力有限等因素的影響和制約，致使所選擇的決策方案可能存在一定程度的瑕疵，進(jìn)而影響到政府治理的效能。而大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，給政策方案的制定過(guò)程帶來(lái)了深刻的變革?！按髷?shù)據(jù)把傳統(tǒng)的因果性關(guān)系轉(zhuǎn)向相關(guān)性關(guān)系。傳統(tǒng)的因果性是找到原因，從原因推出結(jié)果。大數(shù)據(jù)無(wú)須找到原因，從先后關(guān)聯(lián)中找到因果律。大數(shù)據(jù)根據(jù)呈現(xiàn)的跡象進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析，客觀顯示相關(guān)結(jié)果”。［6］決策主體通過(guò)對(duì)與政策問(wèn)題相關(guān)的大數(shù)據(jù)的提取和處理，可以對(duì)不同政策方案的成本、收益及其在實(shí)施過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)作出較為客觀準(zhǔn)確的分析，盡可能降低決策主體的價(jià)值取向和利益偏好等主觀因素給政策方案制定和選擇帶來(lái)的不利影響，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)制定政策方案的目標(biāo)。同時(shí)，政策方案在執(zhí)行過(guò)程中生成的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，為決策主體對(duì)政策方案進(jìn)行不斷地調(diào)整和優(yōu)化提供了可靠的依據(jù)，進(jìn)而有助于政策目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)。

（三）行政執(zhí)行的有效監(jiān)督

行政決策特別是重大行政決策的制定，一般需要經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論等環(huán)節(jié)，最終的決策結(jié)果也需要向社會(huì)公開(kāi)，這就在很大程度上保障了決策的民主性和科學(xué)性。而在行政執(zhí)行過(guò)程中，由于公民、企業(yè)和社會(huì)組織等通常缺乏有效的監(jiān)督手段，致使行政執(zhí)行過(guò)程存在黑箱操作的可能和空間。行政機(jī)關(guān)的工作人員是理性的行動(dòng)者，在地區(qū)利益和部門(mén)利益以及地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)偏好的驅(qū)動(dòng)下，行政執(zhí)行的結(jié)果往往與政策制定主體的預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生很大的偏差甚至是完全背離，不僅浪費(fèi)了有限的政策資源，更影響到政府的公信力。如何在賦予行政執(zhí)行機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)限的同時(shí)又能對(duì)行政執(zhí)行的過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督，以確保政策制定的預(yù)期目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)是政府治理面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，使得公民、企業(yè)和社會(huì)組織獲取政務(wù)信息的難度和成本大為降低，通過(guò)對(duì)政務(wù)信息及時(shí)準(zhǔn)確的獲取，公民和社會(huì)組織可以對(duì)行政執(zhí)行的過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。通過(guò)各種類型的政務(wù)應(yīng)用軟件，公民、企業(yè)和社會(huì)組織可以及時(shí)地查看行政執(zhí)行的各個(gè)流程，封閉型的政府正逐步向透明型的政府轉(zhuǎn)變。在具體的政府治理實(shí)踐中，“通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，能夠構(gòu)建起基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則的國(guó)家治理生態(tài)系統(tǒng)框架，將模糊責(zé)任轉(zhuǎn)為可視化責(zé)任，從而進(jìn)行可視化責(zé)任梳理和再分配，生成責(zé)任清單、任務(wù)清單等，并使它們?cè)跊Q策者、執(zhí)行者和公眾之間無(wú)障礙地流轉(zhuǎn)和對(duì)接”，［7］從而更好地實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政執(zhí)行過(guò)程的有效監(jiān)督。

（四）政府績(jī)效的準(zhǔn)確評(píng)估

政府績(jī)效不僅是衡量政府資源投入的成效、政策制定的水平和政府治理能力高低的重要指標(biāo)，更是影響政府官員晉升空間和民眾對(duì)政府滿意度的關(guān)鍵性因素。如何對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估，是政府治理實(shí)踐中的一項(xiàng)重要工作。在政府績(jī)效評(píng)估中，評(píng)估樣本如何選擇、評(píng)估主體所能獲取的評(píng)估數(shù)據(jù)的多少以及評(píng)估數(shù)據(jù)的真實(shí)性和時(shí)效性，直接關(guān)系到評(píng)估的結(jié)果是否準(zhǔn)確。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，使得傳統(tǒng)評(píng)估主體所使用的小樣本數(shù)據(jù)，被大樣本數(shù)據(jù)甚至是全樣本數(shù)據(jù)所取代，政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性也隨之大幅提升。政府績(jī)效評(píng)估主體通過(guò)對(duì)政府運(yùn)行過(guò)程中生成的海量存量數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的提取、處理和分析，可以對(duì)政府和政府內(nèi)部的不同部門(mén)在特定時(shí)期內(nèi)的績(jī)效進(jìn)行客觀公正準(zhǔn)確的評(píng)估，進(jìn)而對(duì)政府資源投入的成效、公共政策制定的水平和政府的治理能力進(jìn)行準(zhǔn)確地衡量。利用大數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，能有效抑制地方政府通過(guò)數(shù)據(jù)造假來(lái)獲得虛假績(jī)效的空間，進(jìn)而對(duì)地方政府官員的行為動(dòng)機(jī)和行為策略產(chǎn)生了深刻的影響，有利于更好地打造責(zé)任政府。

三、資本視角下的數(shù)據(jù)權(quán)力：資本與國(guó)家、資本與社會(huì)關(guān)系的重塑

在人類歷史上，“技術(shù)上最偉大的勝利與最大的災(zāi)難幾乎并列”。［8］16伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展，數(shù)據(jù)權(quán)力作為一種技術(shù)形態(tài)的權(quán)力，在治理需求的精準(zhǔn)識(shí)別、政策方案的科學(xué)制定、行政執(zhí)行的有效監(jiān)督和政府績(jī)效的準(zhǔn)確評(píng)估等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，數(shù)據(jù)權(quán)力正逐漸成為社會(huì)約束和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的有效利器，推動(dòng)著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生著深刻的變革。但同時(shí)也要深刻地認(rèn)識(shí)到，數(shù)據(jù)權(quán)力的背后潛藏著資本的力量。那些在數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)、處理、分析及應(yīng)用上擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，特別是少數(shù)巨型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，憑借自身在數(shù)據(jù)和人工智能深度學(xué)習(xí)算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，正逐步構(gòu)建起資本對(duì)國(guó)家和社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)地位，而數(shù)據(jù)歧視、數(shù)據(jù)欺詐、數(shù)據(jù)黑箱和數(shù)據(jù)霸權(quán)等就是這種強(qiáng)勢(shì)地位的具體表現(xiàn)，資本與國(guó)家、資本與社會(huì)的關(guān)系格局面臨著重塑的可能。

（一）數(shù)據(jù)歧視加劇社會(huì)不公

數(shù)據(jù)是對(duì)已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的行為與事件的記錄，其在人類的生產(chǎn)和生活中扮演著重要的角色。伴隨大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代的到來(lái)，“基于算法的數(shù)據(jù)分析所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)化框架對(duì)人和世界產(chǎn)生著決定性的影響。不論是否正確或恰當(dāng)，算法和數(shù)據(jù)都在深遠(yuǎn)地影響著人的身份認(rèn)同”。［9］目前，少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)在數(shù)據(jù)和算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)較為明顯。這些平臺(tái)企業(yè)會(huì)依據(jù)自身的價(jià)值偏好和利益意圖來(lái)采集數(shù)據(jù)集?！霸跀?shù)據(jù)集中，雜亂無(wú)序的各種相關(guān)性暗含著隱秘的規(guī)律性，其中很可能就存在某些偏見(jiàn)”，［10］134數(shù)據(jù)歧視問(wèn)題也由此產(chǎn)生。數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)時(shí)代人類決策和行為的主要依據(jù)，數(shù)據(jù)偏見(jiàn)的存在，會(huì)引發(fā)對(duì)特定區(qū)域、民族、種族、性別和職業(yè)人群的數(shù)據(jù)歧視，進(jìn)而嚴(yán)重影響到這些群體的生存狀況和發(fā)展前景，使得既有的社會(huì)不公問(wèn)題在加劇的同時(shí)，又引發(fā)出新的社會(huì)不公現(xiàn)象。例如，在美國(guó)的犯罪記錄中，黑人的犯罪率要高于白人，這就使得某一黑人在與白人競(jìng)爭(zhēng)同一個(gè)職位時(shí)可能會(huì)被貼上犯罪幾率較高的標(biāo)簽，進(jìn)而導(dǎo)致其不能獲得該職位。同時(shí)，在人工智能時(shí)代，數(shù)據(jù)是人工智能深度學(xué)習(xí)算法自主學(xué)習(xí)的原料和運(yùn)行的依據(jù)，數(shù)據(jù)歧視的存在也會(huì)引發(fā)算法歧視的出現(xiàn)，數(shù)據(jù)歧視與算法歧視的相互強(qiáng)化，使得特定群體的處境更為艱難，社會(huì)不公問(wèn)題也隨之呈現(xiàn)加劇的態(tài)勢(shì)。

（二）數(shù)據(jù)欺詐誘發(fā)資本主導(dǎo)公共政策議程的可能

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)雖然是十分重要的戰(zhàn)略資源，但靜態(tài)的數(shù)據(jù)并不會(huì)直接將其自身的價(jià)值和功能體現(xiàn)出來(lái)，數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮還需要依賴特定的主體利用一定的技術(shù)手段來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度的挖掘。伴隨人工智能時(shí)代的到來(lái)，數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮與人工智能深度學(xué)習(xí)算法的運(yùn)行日益緊密的聯(lián)系在一起。一方面，海量的數(shù)據(jù)為人工智能深度學(xué)習(xí)算法學(xué)習(xí)和決策能力的提升提供了堅(jiān)實(shí)的學(xué)習(xí)原料支撐。另一方面，通過(guò)深度學(xué)習(xí)算法對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析和挖掘，數(shù)據(jù)的價(jià)值也得以更好地呈現(xiàn)出來(lái)。不過(guò)，由于人工智能深度學(xué)習(xí)算法的設(shè)計(jì)和研發(fā)是在封閉的狀態(tài)下完成的，算法設(shè)計(jì)和研發(fā)主體的價(jià)值偏好會(huì)被植入到算法過(guò)程中，而算法代碼的編寫(xiě)和運(yùn)行過(guò)程又存在不可解釋和不透明等特性，這就給特定的主體利用算法處理數(shù)據(jù)的技術(shù)表象來(lái)實(shí)現(xiàn)其不正當(dāng)?shù)睦嬖V求提供了便利。例如，掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理、分析和算法研發(fā)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)的資本，可以在技術(shù)的外衣之下較為輕易的實(shí)施欺詐行為，以實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，這種行為可稱之為數(shù)據(jù)欺詐。在國(guó)家治理實(shí)踐中，數(shù)據(jù)欺詐主要表現(xiàn)在資本可以利用特定的數(shù)據(jù)處理結(jié)果來(lái)主導(dǎo)公共政策議程等方面。少數(shù)掌握數(shù)據(jù)和算法技術(shù)優(yōu)勢(shì)的資本，會(huì)通過(guò)營(yíng)造虛假公共輿論來(lái)主導(dǎo)政府公共政策議程，以實(shí)現(xiàn)自身特定的利益訴求。在整個(gè)公共政策議程中，“由誰(shuí)決定哪些社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題，對(duì)于政策制定過(guò)程來(lái)說(shuō)是關(guān)鍵性的。決定哪些問(wèn)題成為政策問(wèn)題，甚至比決定這些問(wèn)題的解決辦法更為重要”。［11］28在政策問(wèn)題的認(rèn)定上，資本利用自身在數(shù)據(jù)控制和處理上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以按照自身的價(jià)值偏好和特定意圖來(lái)有目的的提取或者過(guò)濾相關(guān)數(shù)據(jù)，然后通過(guò)特定的數(shù)據(jù)處理結(jié)果來(lái)營(yíng)造對(duì)其有利的公共輿論，以此來(lái)影響政策問(wèn)題的識(shí)別和公共政策議程的全過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的利益意圖。

（三）數(shù)據(jù)黑箱致使國(guó)家治理面臨諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，使得數(shù)據(jù)獲取和公開(kāi)數(shù)據(jù)的成本大為降低。公民通過(guò)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)有效的獲取，可以對(duì)政府運(yùn)行流程進(jìn)行有效的監(jiān)督，有利于透明政府的打造。同時(shí)，憑借對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的使用和分析，政府的運(yùn)行效率和治理效能也可以得到較大幅度的提升?？ㄋ固卣J(rèn)為，“數(shù)據(jù)在表象上以客觀的面貌呈現(xiàn)，內(nèi)在卻被隱藏的主觀因素控制”。［12］數(shù)據(jù)運(yùn)行的過(guò)程看似是受技術(shù)因素驅(qū)動(dòng)的，是一個(gè)完全客觀的過(guò)程，與價(jià)值和利益無(wú)涉。但是，在技術(shù)的表象之下，特定的主體也可以依據(jù)自身特定的價(jià)值偏好和利益意圖來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)的采集、分類和分析等環(huán)節(jié)施加影響，進(jìn)而使得數(shù)據(jù)運(yùn)行過(guò)程中的部分環(huán)節(jié)處于黑箱之中，數(shù)據(jù)黑箱問(wèn)題也由此產(chǎn)生。伴隨數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中應(yīng)用場(chǎng)景的不斷拓展和應(yīng)用程度的不斷加深，數(shù)據(jù)黑箱問(wèn)題的存在，使得國(guó)家治理面臨很多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)分配格局來(lái)看，政府雖然掌握了大量的公共數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但存放這些數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)系統(tǒng)和處理這些數(shù)據(jù)的智能政務(wù)系統(tǒng)基本上都是由少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)研發(fā)的。而這不僅給這些平臺(tái)企業(yè)背后的資本獲取政務(wù)數(shù)據(jù)提供了很好的機(jī)會(huì)，更給資本在技術(shù)外衣的掩護(hù)下依據(jù)自身的利益訴求來(lái)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理提供了可能，并由此引發(fā)數(shù)據(jù)黑箱問(wèn)題的出現(xiàn)，進(jìn)而給國(guó)家治理帶來(lái)諸多不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。特別是那些發(fā)展中國(guó)家，“由于缺乏相應(yīng)技術(shù)積累，發(fā)展中國(guó)家并沒(méi)有充分有效的方式保護(hù)自己的數(shù)據(jù)安全，也沒(méi)有足夠的能力應(yīng)對(duì)算法所帶來(lái)的干涉。人工智能技術(shù)的進(jìn)步將進(jìn)一步凸顯其在政治安全領(lǐng)域的脆弱性特征，傳統(tǒng)的國(guó)家政治安全將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)”。［13］

（四）數(shù)據(jù)霸權(quán)不斷沖擊全球治理秩序

伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨和數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性的日漸凸顯，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為十分重要的戰(zhàn)略資源，誰(shuí)掌握了數(shù)據(jù)資源存儲(chǔ)和處理的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，誰(shuí)就能贏得大數(shù)據(jù)時(shí)代的主動(dòng)權(quán)，人類對(duì)于擁有數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理技術(shù)優(yōu)勢(shì)的主體可能會(huì)實(shí)施數(shù)據(jù)霸權(quán)的隱憂日漸加深?！霸诖髷?shù)據(jù)時(shí)代，原始數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工和使用的過(guò)程幾乎同步發(fā)生，且流程復(fù)雜。然而，作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和使用者參與‘大數(shù)據(jù)基本循環(huán)’的普通公民，對(duì)于這里所使用的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施既無(wú)法把握又無(wú)法施加影響?！保?4］同時(shí)，政府在數(shù)據(jù)和算法上對(duì)少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)及其背后資本的技術(shù)依賴，正使得全球治理體系和全球治理格局面臨深刻變革的可能。近些年來(lái)，“隨著資本權(quán)力和技術(shù)權(quán)力在國(guó)家行為體內(nèi)部的擴(kuò)張，新的異質(zhì)性行為體將在國(guó)際關(guān)系活動(dòng)中發(fā)揮更加重要的作用，不同類型的行為體因其不同的特性將帶來(lái)不同的運(yùn)行規(guī)則及行為邏輯，由內(nèi)而外地推動(dòng)國(guó)際體系變革的發(fā)生?！保?5］目前，相較于主權(quán)國(guó)家而言，少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)及其背后的資本在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和深度學(xué)習(xí)算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)日漸凸顯，少數(shù)幾家巨型平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)控制了數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)的底層技術(shù)架構(gòu)，資本利用主權(quán)國(guó)家在國(guó)家治理過(guò)程中所產(chǎn)生的對(duì)大數(shù)據(jù)和深度學(xué)習(xí)算法的技術(shù)依賴，正逐步構(gòu)建起對(duì)主權(quán)國(guó)家的數(shù)據(jù)霸權(quán)，資本在全球治理體系中的話語(yǔ)權(quán)日漸增強(qiáng)，全球治理秩序也隨之受到一定程度的沖擊。

四、數(shù)據(jù)權(quán)力的規(guī)制：國(guó)家方案和全球視野

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)和人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，使得數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中的應(yīng)用場(chǎng)景得以不斷拓展，應(yīng)用程度也隨之不斷加深，數(shù)據(jù)的權(quán)力特性日漸凸顯。從技術(shù)治理的視角來(lái)看，數(shù)據(jù)權(quán)力是社會(huì)用以規(guī)范和約束政府權(quán)力運(yùn)行的有效利器。但同時(shí)，數(shù)據(jù)權(quán)力的背后也潛藏著資本的力量，資本驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)所誘發(fā)的數(shù)據(jù)歧視、數(shù)據(jù)欺詐、數(shù)據(jù)黑箱和數(shù)據(jù)霸權(quán)等問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)社會(huì)治理格局、國(guó)家治理秩序和全球治理體系產(chǎn)生了深刻的影響和巨大的沖擊。為此，在利用數(shù)據(jù)權(quán)力監(jiān)督和制約政府權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)，也需要規(guī)范數(shù)據(jù)采集和使用行為，平衡好數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)使用三者之間的關(guān)系，從技術(shù)、法律、政策等方面對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)力進(jìn)行必要的規(guī)制，以確保數(shù)據(jù)權(quán)力在保障國(guó)家安全和全球治理秩序穩(wěn)定的前提下應(yīng)用。與此同時(shí)，世界各國(guó)也需要在構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理體系和加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管等方面展開(kāi)積極的合作，以此來(lái)強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)力的規(guī)制力度，確保各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的安全和全球治理秩序的穩(wěn)定。

（一）國(guó)家方案

1.規(guī)范數(shù)據(jù)采集和使用行為，平衡好數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)使用三者之間的關(guān)系。伴隨云存儲(chǔ)和云計(jì)算技術(shù)的日漸成熟，數(shù)據(jù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用程度不斷加深，如何在擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集范圍和深化數(shù)據(jù)使用程度的同時(shí)有效保護(hù)數(shù)據(jù)主體的基本權(quán)利，不僅是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的內(nèi)在要求，而且也是有效規(guī)制資本在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和使用方面濫用技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重要保障。目前，歐盟在數(shù)據(jù)主體基本權(quán)利保護(hù)立法方面所取得的成就值得學(xué)習(xí)和借鑒。為了確保數(shù)據(jù)主體的基本權(quán)利能夠得到有效的保護(hù)，歐盟已經(jīng)陸續(xù)制定了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）》《數(shù)字服務(wù)法案》和《數(shù)字市場(chǎng)法案》。以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）》為例，“《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》推崇個(gè)人信息保護(hù)要尊重信息主體的基本權(quán)利和自由，這種保護(hù)不因權(quán)利主體國(guó)籍或居住地的差別而有不同?！保?6］同時(shí)，在數(shù)據(jù)的采集和使用上，《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》對(duì)數(shù)據(jù)采集主體采集數(shù)據(jù)的目的、具體用途以及所采集數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)時(shí)間等問(wèn)題都作了較為明確的限制性規(guī)定。相比之下，我國(guó)在數(shù)據(jù)主體基本權(quán)利的保護(hù)等方面的立法要滯后許多，尚缺乏較為系統(tǒng)的保護(hù)數(shù)據(jù)主體基本權(quán)利的法律。

資本在數(shù)據(jù)上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)之所以能夠轉(zhuǎn)化為權(quán)力優(yōu)勢(shì)，在很大程度上源于現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策對(duì)于數(shù)據(jù)主體的基本權(quán)利缺乏明確且有效的保障，對(duì)少數(shù)平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集和使用行為沒(méi)有進(jìn)行必要的規(guī)范和約束。對(duì)此，在法律層面，需要抓緊制定并出臺(tái)《數(shù)據(jù)保護(hù)法》?！稊?shù)據(jù)保護(hù)法》要對(duì)數(shù)據(jù)主體所擁有的基本權(quán)利進(jìn)行明確，對(duì)數(shù)據(jù)采集主體的采集目的、采集范圍和數(shù)據(jù)使用主體的使用目的、使用原則和存儲(chǔ)時(shí)限等作出限制性規(guī)定，并明確數(shù)據(jù)采集和使用主體在采集和使用數(shù)據(jù)過(guò)程中如導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露以及不正當(dāng)使用數(shù)據(jù)等行為所要承擔(dān)的責(zé)任。在政策層面，要嚴(yán)厲打擊平臺(tái)企業(yè)利用數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理的技術(shù)優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)施數(shù)據(jù)歧視、數(shù)據(jù)欺詐和數(shù)據(jù)黑箱等行為，明確數(shù)據(jù)的使用邊界，防止少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)濫用消費(fèi)數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)獲取不正當(dāng)?shù)睦?，從而最大限度地保障全社?huì)的數(shù)據(jù)處于合法合理的使用狀態(tài)。

2.提升政府間、政府內(nèi)部各部門(mén)間和政企間數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享水平，加快國(guó)家大數(shù)據(jù)中心建設(shè)。目前，人類“正走進(jìn)包含著大數(shù)據(jù)的時(shí)代，大數(shù)據(jù)已經(jīng)開(kāi)始影響社會(huì)生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面，然而，與這個(gè)時(shí)代相適應(yīng)的真正的大數(shù)據(jù)思維尚未建立”。［17］數(shù)據(jù)作用的發(fā)揮，需要數(shù)據(jù)使用主體將分散在不同地方的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的整合。政府雖擁有數(shù)量可觀的數(shù)據(jù)，但由于政府“不同部門(mén)的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存在不同地方，格式也不一樣，這就使得數(shù)據(jù)整合起來(lái)出現(xiàn)困難”，［18］致使政府的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。與此相反，伴隨平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的崛起，少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)不僅掌握了海量的用戶數(shù)據(jù)，而且其在云存儲(chǔ)和云計(jì)算上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)也日漸凸顯，使得傳統(tǒng)上以政府為中心的數(shù)據(jù)配置格局發(fā)生著深刻的變革，少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)及其背后的資本在數(shù)據(jù)治理體系和數(shù)據(jù)治理格局中的話語(yǔ)權(quán)日漸增強(qiáng)。因此，在對(duì)平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集和使用等行為進(jìn)行規(guī)范和約束的同時(shí)，也需要加大對(duì)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)進(jìn)行整合的力度，提升政府間、政府內(nèi)部各部門(mén)間和政企間數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享水平，以此來(lái)弱化少數(shù)平臺(tái)企業(yè)及其背后的資本在數(shù)據(jù)治理體系中的影響力和控制力，彰顯政府在數(shù)據(jù)治理上的優(yōu)勢(shì)。為此，首先要不斷提升政府間、政府內(nèi)部各部門(mén)間的數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享水平，加快建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)中心。2016年10月9日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表的重要講話強(qiáng)調(diào)，要深刻認(rèn)識(shí)互聯(lián)網(wǎng)在國(guó)家管理和社會(huì)治理中的作用，以推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心。但從目前國(guó)家大數(shù)據(jù)中心建設(shè)的進(jìn)展情況來(lái)看，不同地區(qū)政府之間、不同層級(jí)政府之間以及政府內(nèi)部不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享水平偏低，制約了國(guó)家大數(shù)據(jù)中心建設(shè)的進(jìn)度。對(duì)此，國(guó)家有關(guān)部門(mén)要制定統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和存儲(chǔ)格式，盡快建成一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)共享，并以此為平臺(tái)來(lái)彰顯政府的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而有效抑制少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)所掌握的數(shù)據(jù)權(quán)力優(yōu)勢(shì)。其次，要提升政府與企業(yè)尤其是掌握海量數(shù)據(jù)的少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)之間的數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享水平。平臺(tái)企業(yè)雖掌握著海量的用戶數(shù)據(jù)，但平臺(tái)企業(yè)不能將這些數(shù)據(jù)完全視為自己的私有財(cái)產(chǎn)。在這些數(shù)據(jù)的使用上，除了少部分涉及企業(yè)商業(yè)機(jī)密的數(shù)據(jù)外，平臺(tái)企業(yè)有責(zé)任也有義務(wù)將自身的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)與國(guó)家大數(shù)據(jù)中心進(jìn)行對(duì)接。政府在履行市場(chǎng)監(jiān)督、公共管理和社會(huì)服務(wù)職能時(shí)，可以依據(jù)法定權(quán)限和法定程序要求相關(guān)平臺(tái)企業(yè)提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)。政企間數(shù)據(jù)共享水平的提升，既有利于弱化少數(shù)平臺(tái)企業(yè)及其背后的資本所擁有的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，也有利于提升政府決策的科學(xué)化水平，進(jìn)而提高政府治理的效能。

3.減輕政府在數(shù)據(jù)和算法等方面對(duì)少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)依賴，確保政務(wù)數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)權(quán)力是數(shù)據(jù)的掌握者或使用者憑借自身在數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理和分析等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，而擁有的針對(duì)特定對(duì)象的影響力和控制力。大數(shù)據(jù)時(shí)代的資本之所以能夠建構(gòu)起對(duì)公民、政府和社會(huì)組織的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，主要源于其在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析以及智能算法的設(shè)計(jì)和研發(fā)上所擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。面對(duì)日漸強(qiáng)勢(shì)的由資本主導(dǎo)的數(shù)據(jù)權(quán)力，智能治理時(shí)代的政府必須要在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理、分析以及智能算法等方面加大投入力度，盡可能在數(shù)據(jù)和算法等方面減輕對(duì)少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)依賴。［19］一方面，政府要在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析系統(tǒng)的研發(fā)上加大投入力度，鼓勵(lì)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的通信企業(yè)單獨(dú)或聯(lián)合研發(fā)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析技術(shù)，政府盡可能使用由國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股通信企業(yè)提供的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析系統(tǒng)，以此來(lái)減輕政府在數(shù)據(jù)方面對(duì)少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)依賴，確保政務(wù)數(shù)據(jù)的安全。另一方面，政府要在人工智能深度學(xué)習(xí)算法的研發(fā)和設(shè)計(jì)上加大投入力度，鼓勵(lì)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的通信企業(yè)在底層算法模塊的研發(fā)和設(shè)計(jì)上加大研發(fā)力度，政府盡可能使用由國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股通信企業(yè)研發(fā)的智能政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，以此來(lái)減輕政府在智能算法方面對(duì)少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)依賴，消解資本在數(shù)據(jù)和算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

（二）全球視野

1.各國(guó)要加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理方面的合作，積極構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理體系。近些年來(lái)，“隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷演進(jìn)和應(yīng)用持續(xù)深化，以數(shù)據(jù)為核心的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)正在加速構(gòu)建”。［20］目前，資本憑借自身在數(shù)據(jù)和算法上的技術(shù)優(yōu)勢(shì)而構(gòu)建起的數(shù)據(jù)權(quán)力，不僅深刻地影響著國(guó)家治理秩序，而且也給以主權(quán)國(guó)家為核心的全球治理體系帶來(lái)了巨大的沖擊，資本有取代主權(quán)國(guó)家成為全球治理體系核心的可能。當(dāng)前，“針對(duì)人工智能技術(shù)的兩大重要基礎(chǔ)——大數(shù)據(jù)和算法，很難形成以國(guó)家為界的封閉式治理，其天然涉及到一系列跨境治理議題”。［21］因此，對(duì)由資本主導(dǎo)的數(shù)據(jù)權(quán)力的規(guī)制，除了需要依賴各主權(quán)國(guó)家在數(shù)據(jù)采集和使用等方面強(qiáng)化立法予以規(guī)制外，還需要各主權(quán)國(guó)家加強(qiáng)合作，構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理體系，以此來(lái)削弱掌握數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的資本對(duì)全球治理體系的沖擊。

“自人類進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代以來(lái)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用不只意味著一次重大的產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命，還內(nèi)涵著政府治理的巨大變革”，［22］數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建的重要性日漸凸顯。全球數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建，需要各國(guó)在數(shù)據(jù)治理上達(dá)成共識(shí)，并為此采取積極的行動(dòng)。目前，歐盟和美國(guó)在數(shù)據(jù)治理上的側(cè)重點(diǎn)存在一定的差異。歐盟主要側(cè)重于保護(hù)數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，而美國(guó)則主要側(cè)重于推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流通。歐美在數(shù)據(jù)治理側(cè)重點(diǎn)上的不同，在一定程度上會(huì)妨礙全球數(shù)據(jù)治理體系的順利構(gòu)建。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家因?yàn)樵跀?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平上存在較大的差距，使得雙方在數(shù)據(jù)治理規(guī)則等方面的差異也較為明顯，進(jìn)而影響到對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的有效監(jiān)管。對(duì)此，作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)應(yīng)該在全球數(shù)據(jù)治理體系的構(gòu)建和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管等方面發(fā)揮重要的推動(dòng)作用。首先，要積極推動(dòng)全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則共識(shí)的達(dá)成，將保護(hù)數(shù)據(jù)主體的基本權(quán)利和推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流通并重作為全球數(shù)據(jù)治理的基本規(guī)則。其次，建立發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在數(shù)據(jù)治理上的對(duì)話機(jī)制，推動(dòng)建立公平公正的全球數(shù)據(jù)治理秩序。

2.強(qiáng)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管，確保各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)安全?！皵?shù)據(jù)主權(quán)與數(shù)據(jù)跨境傳輸問(wèn)題是當(dāng)下信息化、國(guó)際化新時(shí)期的重大現(xiàn)實(shí)命題?！保?3］伴隨大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，數(shù)據(jù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要性不斷提升，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)日漸凸顯，跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，在推動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量不斷提升的同時(shí)，也給少數(shù)擁有數(shù)據(jù)和算法技術(shù)優(yōu)勢(shì)的資本濫用數(shù)據(jù)權(quán)力提供了機(jī)會(huì)和便利，部分國(guó)家的數(shù)據(jù)主權(quán)安全面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，各國(guó)政府要加強(qiáng)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管方面的合作，盡最大可能地確保各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的安全。一方面，數(shù)據(jù)流出地國(guó)家的政府和數(shù)據(jù)流入地國(guó)家的政府之間要在數(shù)據(jù)主體的權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利保護(hù)等方面加強(qiáng)溝通和合作，最大限度地破除雙方在數(shù)據(jù)主體權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利保護(hù)等方面的法律障礙和政策壁壘，最大可能地保障數(shù)據(jù)主體的基本權(quán)利和合法權(quán)益。另一方面，各主權(quán)國(guó)家的政府要在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管體系構(gòu)建上進(jìn)行積極地溝通、有效的協(xié)商和深入的合作，共同抵制和嚴(yán)厲打擊少數(shù)巨型平臺(tái)企業(yè)濫用數(shù)據(jù)的行為，有效規(guī)制數(shù)據(jù)權(quán)力的濫用，確保各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)的安全和全球治理秩序的穩(wěn)定。