◎天津大學(xué)中國智慧法治研究院執(zhí)行院長、天津大學(xué)法學(xué)院院長、中國行為法學(xué)會副會長 孫佑海

◎天津大學(xué)中國智慧法治研究院 蘇童

網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，構(gòu)建關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保障體系是推進網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的重點。2021年9月1日，《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》（以下簡稱《條例》）正式施行，標(biāo)志著我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作邁上了新臺階?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》明確規(guī)定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的具體范圍和安全保護辦法由國務(wù)院制定?！稐l例》的出臺旨在落實《網(wǎng)絡(luò)安全法》有關(guān)要求，為我國切實做好關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作提供有力的法治保障。

一、制定《條例》意義重大

（一）關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作形勢嚴峻

隨著全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。新型惡意軟件病毒威脅加劇，勒索攻擊、定向攻擊成為攻擊關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的新模式，在萬物互聯(lián)形勢下，針對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施攻擊的預(yù)防難度空前加大。從外部環(huán)境來看，我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施成為多個黑客組織的重點攻擊目標(biāo)，面臨嚴重的境外網(wǎng)絡(luò)威脅。國與國之間的網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅日益加劇，通過攻擊關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施從而導(dǎo)致通信癱瘓、基礎(chǔ)設(shè)施停擺等，已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭的重要形式。從內(nèi)部看，我國在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護方面仍存在著法規(guī)制度不完善、工作基礎(chǔ)薄弱、部門分工不明確、資源力量分散、技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐不足等突出問題，迫切需要加強關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護力度。

（二）制定《條例》是貫徹落實黨中央決策的重要舉措

黨中央、國務(wù)院高度重視關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作。自黨的十八屆五中全會正式提出實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略以來，我國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域堅持正確的發(fā)展方向，取得了令人矚目的成績。隨著全球互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展和我國網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的深化實施，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位日益突出。

在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上，習(xí)近平總書記指出“要完善關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護等法律法規(guī)”。2016年4月19日，在網(wǎng)絡(luò) 安 全和信息化工作座談會上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“必須深入研究，采取有效措施，切實做好國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全防護”。 《十四五規(guī)劃》明確要求，要“建立健全關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護體系，提升安全防護和維護政治安全能力”?！稐l例》的制定，是在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，以建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國為目標(biāo)，深入貫徹落實黨中央決策部署，推進關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護體系建設(shè)的重要舉措。

（三）制定《條例》有利于維護國家安全和社會穩(wěn)定

關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護對于維護國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國家安全、保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展、維護公共利益和公民合法權(quán)益具有重大意義。 作為事關(guān)國家安全和社會穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略資源，世界各國都將關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施作為網(wǎng)絡(luò)安全的重點并上升到國家安全的高度。同時，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施承載著各行業(yè)的關(guān)鍵核心業(yè)務(wù)，其能否安全穩(wěn)定運行關(guān)系到各行業(yè)能否正常運轉(zhuǎn)，一旦遭到破壞，將產(chǎn)生連鎖性的嚴重后果，對社會穩(wěn)定造成不利影響。因此，為維護國家安全和社會穩(wěn)定，需要大力加強對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護。制定《條例》，是對國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護需要的具體回應(yīng)，為國家安全和社會穩(wěn)定提供有力的法治保障。

二、《條例》的起草思路

《網(wǎng)絡(luò)安全法》是我國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基本法，在戰(zhàn)略部署和制度構(gòu)建方面提出了宏觀的要求，構(gòu)建了維護國家網(wǎng)絡(luò)安全的法律框架?！稐l例》立足于保障國家網(wǎng)絡(luò)安全的立法定位，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護制度體系的目標(biāo)，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為依據(jù)，把黨中央、國務(wù)院關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護一系列重大決策部署和多年來的實踐經(jīng)驗成果，轉(zhuǎn)化為保障國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全的具體的制度安排。

《條例》的制定遵循以下思路：一是堅持以問題為導(dǎo)向?？偨Y(jié)過往經(jīng)驗，針對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作實踐過程中遇到的突出問題，將經(jīng)過實踐證明成熟有效的做法上升為法律制度，為關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作提供法治保障。二是落實相關(guān)主體責(zé)任。秉持“綜合協(xié)調(diào)、分工負責(zé)、依法保護”的原則，強化落實關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者主體責(zé)任，充分發(fā)揮政府及社會各方面的作用，共同保護關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全。三是實現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域相關(guān)法律、行政法規(guī)的平穩(wěn)銜接。在《網(wǎng)絡(luò)安全法》所確定的制度框架下，將關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護的制度措施進行細化，實現(xiàn)與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的有機銜接。

三、《條例》的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施范圍的認定

從世界范圍看，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施范圍的認定通常是基于后果的，即通過對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞后所帶來的影響來劃定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的范圍。我國在進行關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的確定時，主要遵循三個步驟：一是確定關(guān)鍵業(yè)務(wù)，根據(jù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)來劃定關(guān)鍵信息所涉及的總體范圍；二是確定支撐關(guān)鍵業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)或工業(yè)控制系統(tǒng)，在確定關(guān)鍵業(yè)務(wù)之后，逐一梳理出支撐關(guān)鍵業(yè)務(wù)運行或與關(guān)鍵業(yè)務(wù)相關(guān)的信息系統(tǒng)或工業(yè)控制系統(tǒng)，形成候選關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施清單；三是根據(jù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)對信息系統(tǒng)或工業(yè)控制系統(tǒng)的依賴程度，以及信息系統(tǒng)發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全事件后可能造成的損失認定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。

《條例》從我國國情出發(fā)，借鑒國外通行做法，明確了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的具體范圍和認定程序。確定了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是指公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領(lǐng)域的，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等。

（二）關(guān)于行政主管部門的職責(zé)

《條例》明確了各方綜合協(xié)調(diào)、分工負責(zé)、依法保護的原則，由國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國務(wù)院公安部門監(jiān)督指導(dǎo)，國務(wù)院電信主管部門和其他有關(guān)部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護和監(jiān)督管理工作。省級人民政府有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施實施安全保護和監(jiān)督管理。從過往經(jīng)驗看，多部門監(jiān)管易出現(xiàn)部門職能交叉重疊或是出現(xiàn)空白。為此，條例通過明確職責(zé)分工，切實保障各部門工作有機銜接，以避免職能部門之間互相推諉扯皮，降低工作效率等情形發(fā)生。

（三）關(guān)于保護工作部門的職責(zé)

保護工作部門，即是指關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施所涉及到的重要行業(yè)、重點領(lǐng)域的主管部門、監(jiān)督管理部門。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的規(guī)定，堅持“誰主管誰負責(zé)”的原則，保護工作部門負責(zé)對本行業(yè)、本領(lǐng)域關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)國家網(wǎng)絡(luò)安全法律法規(guī)和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，制定并實施本行業(yè)、本領(lǐng)域關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全總體規(guī)劃和安全防護策略，落實本行業(yè)、本領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)安全指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任。

《條例》明確了保護工作部門對本行業(yè)、本領(lǐng)域關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護責(zé)任：一是針對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全制定系統(tǒng)規(guī)劃，明確保護目標(biāo)、基本要求、工作任務(wù)、具體措施。二是建立健全網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測預(yù)警制度，及時掌握關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運行狀況、安全態(tài)勢，預(yù)警通報網(wǎng)絡(luò)安全威脅和隱患，指導(dǎo)做好安全防范工作。三是建立健全網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急預(yù)案，定期組織應(yīng)急演練。四是指導(dǎo)運營者做好網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)對處置，并根據(jù)需要組織提供技術(shù)支持與協(xié)助。五是定期組織開展網(wǎng)絡(luò)安全檢查檢測，指導(dǎo)監(jiān)督運營者及時整改安全隱患、完善安全措施。

（四）關(guān)于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者的主體責(zé)任

堅持“誰運營、誰負責(zé)”原則，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者履行好自身主體責(zé)任，是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?！稐l例》在總則部分第六條對運營者責(zé)任作了明確規(guī)定。據(jù)此，運營者應(yīng)當(dāng)依法妥善應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全事件，重點防范網(wǎng)絡(luò)安全攻擊和違法犯罪活動，保障關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)運行，保證關(guān)鍵數(shù)據(jù)的完整性、保密性和可用性。

對于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者而言，明確自身所需承擔(dān)的安全保障義務(wù)是尤為重要的。因此，《條例》設(shè)專章細化了有關(guān)義務(wù)要求，使得關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者的自身職責(zé)得以明確。主要包括：一是建立健全網(wǎng)絡(luò)安全保護制度和責(zé)任制，明確運營者主要負責(zé)人負總責(zé)，保障人力、物力、財力的投入。二是設(shè)置專門安全管理機構(gòu)，履行安全保護職責(zé)，參與本單位與網(wǎng)絡(luò)安全和信息化有關(guān)的決策，并對機構(gòu)負責(zé)人和關(guān)鍵崗位人員進行安全背景審查。三是對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施每年進行網(wǎng)絡(luò)安全檢測和風(fēng)險評估，及時整改問題并按要求向保護工作部門報送情況。四是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)安全事件或者發(fā)現(xiàn)重大網(wǎng)絡(luò)安全威脅時，按規(guī)定向保護工作部門、公安機關(guān)報告。五是優(yōu)先采購安全可信的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)，并與提供者簽訂安全保密協(xié)議，可能影響國家安全的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定通過安全審查。

（五）關(guān)于保障和促進措施

關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全運行關(guān)系到國家穩(wěn)定、經(jīng)濟命脈和企業(yè)的切身利益，各主管部門和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)充分認識到關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護的極端重要性，統(tǒng)籌資源和力量，實施全方位系統(tǒng)保護。對于關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作，《條例》明確了一系列保障和促進措施。一是明確建立網(wǎng)絡(luò)安全信息共享機制。通過網(wǎng)絡(luò)安全信息共享機制，提升各行業(yè)參與者對于系統(tǒng)風(fēng)險的了解和認知，減少同一風(fēng)險所可能造成的威脅或危害。二是對國家有關(guān)部門開展安全檢查作出規(guī)定。在符合相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的情況下，避免不必要的檢查和交叉重復(fù)檢查。三是嚴格規(guī)定對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施實施漏洞探測、滲透性測試的條件。未經(jīng)依法授權(quán)，任何單位和個人不得對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施進行探測測試等活動，符合條件的主體在進行上述活動時，須事先進行報告。四是對國家網(wǎng)信部門、公安部門、有關(guān)保護工作部門在從事關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作時獲取的信息嚴格管理，不得泄露、出售或者非法向他人提供。五是對能源、電信等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全運行，國家采取措施實施優(yōu)先保障。六是明確公安機關(guān)和國家安全機關(guān)在關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作中的職責(zé)。兩機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，加強對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全的保護，有力防范和懲治針對和利用關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施實施的違法犯罪活動。

在支持促進方面，《條例》從人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)機構(gòu)建設(shè)與管理、軍民協(xié)同發(fā)展、表彰獎勵等方面作了相應(yīng)規(guī)定。

當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)安全已經(jīng)成為國家安全的重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為繼陸、海、空、天之外的第五大戰(zhàn)略空間?！稐l例》作為我國實施網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的重要抓手，為后續(xù)各有關(guān)部門制定針對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護的規(guī)章及技術(shù)規(guī)范提供明確依據(jù)，必將成為我國關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護工作的有力法治保障！