李園林

（江蘇省鹽城市射陽生態(tài)環(huán)境局沿海分局，江蘇 鹽城 224300）

目前我國的首要任務(wù)就是實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)地球藍(lán)天，與此同時，完成這一關(guān)鍵工作的前提條件就是解決好溫室氣體減排和大氣污染防治方面的問題。在國家頒發(fā)相關(guān)政策以及出臺相應(yīng)法律法規(guī)的推動下，我國在空氣污染防治方面取得了不錯的成績，然而，因為目前我國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，仍然仿照原有的發(fā)展路線，偏向于重工業(yè)，運輸結(jié)構(gòu)偏向于石油，能源結(jié)構(gòu)偏向于煤等問題尚未得到很好的緩解，與此同時，特別需要注意的是，一系列的大氣污染問題的防范治理任務(wù)仍然十分艱巨。我國在碳排放方面，于2005年時超越美國，在2013年時人均碳排放達(dá)到了7.2噸，排在世界前列。由于我國的大部分工業(yè)主要依托于能源供給，與此同時，我們國家還處于社會主義初級階段，在短時間內(nèi)我國仍需要有大量的能源消耗，需要特別注意的是，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、其他產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的建立和應(yīng)用成本較高、過程時間較長等問題，總而言之，我國在溫室氣體減排的道路上任重而道遠(yuǎn)。

因此，在積極的調(diào)控政策指引和巨大的社會資源需求背景之下，進(jìn)一步研究我國空氣污染物和溫室氣體的協(xié)同治理問題顯得十分有必要性。

1 空氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理概念的起源及發(fā)展

在上個世紀(jì)中葉時期，已經(jīng)有相當(dāng)一部分學(xué)者對空氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理進(jìn)行了初步探索和分析。艾爾斯和沃爾特通過研究溫室氣體減排所用成本，以及所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，得出了二氧化硫和同等條件下二氧化碳減排的沖突理論效應(yīng)包含了空氣污染物的減少，并在此基礎(chǔ)上分析了此次理論研究背后的健康收益。梅斯納研究了溫室氣體的協(xié)同治理效應(yīng)的相關(guān)效果沖突。近些年來，聯(lián)合國政府氣候變化專門委員會相繼發(fā)布了很多關(guān)于全球氣溫上升的報告，再一次將協(xié)同治理推到了觀眾聚集的焦點上，并指出：協(xié)同效應(yīng)是在同一事物的措施、政策和法規(guī)在一定程度上對其他同類型事物或者其他目標(biāo)所產(chǎn)生的正面推動效果，以此來加強(qiáng)環(huán)境或者社會總的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。特別需要注意的是，外界因素的影響不容忽視，主要原因是因為當(dāng)?shù)氐恼叻蓷l件和外部環(huán)境存在不確定性。

2 相關(guān)部門協(xié)同治理的主要路徑

很多對于全球氣候變化或者個別國家及局部地區(qū)空氣污染問題的研究，都是基于單獨、片面的視角聚焦的，與此同時，這二者所屬的環(huán)境問題緊密相連，大多都是由相類似的消費模式或者能源生產(chǎn)類型所驅(qū)動，因此對于研究空氣污染物和溫室氣體的協(xié)同控制治理的政策顯得十分合理和正確?？諝馕廴疚锖蜏厥覛怏w的協(xié)同防范治理影響是兩面性的。一方面，空氣污染物的減少排放政策會對于溫室氣體的減排產(chǎn)生一定的積極作用，另一方面，溫室氣體的減緩政策對于空氣污染物的減排也有一定的積極作用。與此同時，也有將空氣污染物、溫室氣體的全面性政治策略分析與其二者協(xié)同減排效應(yīng)一同進(jìn)行分析調(diào)研?？梢源_定的是，國內(nèi)外學(xué)者對于空氣污染物和溫室氣體減排的協(xié)同治理效應(yīng)研究的評價影響都是定性的。從管理部門的層次上來看，交通部門、能源部門、居民部門和工業(yè)部門等是空氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的主要政府機(jī)構(gòu)。

能源部門，對局部地區(qū)空氣污染和溫室氣體排放的防范治理工作推動力度是比較大的，但是由于化石能源的使用又驅(qū)動了這兩個問題向嚴(yán)峻的方向發(fā)展。能源部門在治理這兩種問題時通常是采用單獨實施的政策。與此同時，特別需要注意的是，該部門進(jìn)行協(xié)同治理研究方案主要是聚焦于電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化研究和電力機(jī)組效率的提升措施等。其中，該部門發(fā)電結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施大部分是提升可再生能源的的發(fā)電結(jié)構(gòu)比例，與此同時，并降低煤炭發(fā)電占總發(fā)電的比例。

與此同時，特別需要注意的是僅僅一個交通部門排放的碳排放量約占全球排放量的四分之一左右[1]。該部門對于解決這兩類問題也在采取行動，但是在實施過程中，對于解決問題的重心通常偏向于某一方面的問題，并非謀求一種共贏互利的解決方法。因此在對協(xié)同治理空氣污染物和溫室氣體的認(rèn)識方面，交通部門有待提升。

工業(yè)部門包括礦物開采、紙張生產(chǎn)、水泥、鋼鐵、化工和鋁等行業(yè)。提升能源材料利用率和回收率、降低碳強(qiáng)度，減少產(chǎn)品本身需求和通過使用新工藝或者新技術(shù)提升能源效率等是目前工業(yè)部門的主要溫室氣體減排措施。在污染減排技術(shù)方面來說，發(fā)展中國家相比較而言比較落后，在某種程度上來說還有很大的進(jìn)步空間，但是其卻是全球很多大型的工業(yè)生產(chǎn)能源輸送支柱。作為空氣污染和溫室氣體排放的主要污染來源-水泥，我國每個省份在這個行業(yè)上的碳減排方面的工作進(jìn)展不盡相同，與此同時，在技術(shù)上的協(xié)同治理效應(yīng)存在很大的差異，特別需要注意的是，越是在人口密集和經(jīng)濟(jì)相比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，空氣防治的協(xié)同治理效益越好。

空調(diào)、照明、烹飪、供暖、制冷以及其他電器等等，這些都是居民部門下在能源消耗方面比較大的部分。能源和電力的消耗是居民部門大氣排放的主要來源，尤其需要注意的是，在一些非發(fā)達(dá)地區(qū)，都會采取一些應(yīng)對氣候多變的有效措施，比如說通過升級熱水器，改用更加環(huán)保的供熱技術(shù)，改用更加清潔的能源。一舉多得，從而緩解了氣候變化給居民生活帶來的問題，也在某種程度上解決了人們的健康問題。農(nóng)村煤火使用問題是居民部門實現(xiàn)空氣污染物和溫室氣體排放的關(guān)鍵所在，現(xiàn)如今通過使用新型固體燃料將有效得解決此類問題。雖然目前很多國家和地區(qū)正在實施一系列的新能源系統(tǒng)的改善策略，但是需要注意的是，只有解決好發(fā)展中國家家庭能源系統(tǒng)的改善才是重中之中，才能減緩非發(fā)達(dá)地區(qū)居民由于室內(nèi)氣體污染所導(dǎo)致的健康問題。

3 空氣污染物和溫室氣體協(xié)同治理的政策實踐

大部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)（美國、歐洲等）在空氣污染協(xié)同治理過程中顯現(xiàn)的特征僅為少數(shù)。第一個是政策重點在不同時期內(nèi)主次特點不同，在上世紀(jì)一些發(fā)達(dá)國家在空氣污染防治方面還沒引起很大的重視，氣候變化也不是國內(nèi)居民關(guān)注的焦點；進(jìn)入到21世紀(jì)，發(fā)達(dá)國家開始著力解決溫室氣體排放問題，與此同時，空氣污染的問題不在突顯，因此，美國、歐洲等一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的協(xié)同治理效應(yīng)研究基本上都聚焦于由溫室氣體減排所帶來的局部自然環(huán)境的生態(tài)效益。其次，治理周期比較長，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)程較為緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級較為破折，無論是新舊能源結(jié)構(gòu)互換還是大氣污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的企業(yè)都有著較長的升級周期和較慢的適應(yīng)速度。

和已經(jīng)基本完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、解決大氣污染問題和實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)變的發(fā)展中國家相比較而言，我國目前并沒有完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，城鎮(zhèn)化過程尚未進(jìn)行完畢，正面臨著外界環(huán)境施壓和內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾的處境。我國實施改革開放政策以來，經(jīng)濟(jì)猶如雨后春筍般飛速發(fā)展，但是與此同時，也帶來了大量的溫室氣體排放和嚴(yán)重空氣污染問題[2]。短時間內(nèi)我國在空氣污染防治方面面臨著更為艱難的考驗，與此同時，溫室氣體減排是我國長期進(jìn)行的目標(biāo)?？偟膩碚f，目前協(xié)同治理防治主要是以解決空氣污染問題為主，并且在這個過程中要同時探究著由此產(chǎn)生溫室氣體防治的有效措施。綜上所述，路徑協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同是當(dāng)前我國主要采取的協(xié)同治理措施。

3.1 路徑協(xié)同

目前來說，我國采取了一系列措施，分析研究了很多能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理的相關(guān)政策措施[3]以及有效技術(shù)路徑等。

關(guān)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)方面，我國煤炭消費領(lǐng)域管控十分嚴(yán)格，連續(xù)發(fā)布了多條法規(guī)和政策，以此來推進(jìn)新型能源鍋爐節(jié)能環(huán)保升級、天然氣改線和電力系統(tǒng)等；相關(guān)政府部門極力推進(jìn)能源清潔化使用措施，與此同時發(fā)布了相關(guān)的指導(dǎo)性文件。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，相關(guān)部門近兩年先后發(fā)布了關(guān)于供給側(cè)改革的政策性指導(dǎo)文件。從第十一個五年規(guī)劃綱要被制定出來后，政府開始對電力部門以及其他能源消耗大戶在污染減排和能源節(jié)約方面加強(qiáng)了管控力度，這其中就包括了鼓勵加裝能源節(jié)約設(shè)備、推廣熱點聯(lián)合生產(chǎn)和發(fā)展新型清潔能源等措施。

清潔能源的全方面、全方位生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)過程監(jiān)督管理和源頭把控，辨別和研究污染源的相關(guān)特征和影響因素?？偠灾?，我國針對這個問題采取了很多有效措施實現(xiàn)協(xié)同減排，主要是引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)技術(shù)來降低產(chǎn)品生產(chǎn)成本、提升燃料綜合利用率，例如引進(jìn)新型燃煤發(fā)電、省級煤化氣聯(lián)合生產(chǎn)等新型高效燃煤發(fā)電技術(shù)來提高所用能源的使用效率。

3.2 監(jiān)管協(xié)同

在監(jiān)管協(xié)同方面，我國相關(guān)部門職責(zé)劃分不夠清晰，這些特點在一定程度上給協(xié)同治理管理推進(jìn)帶來了很大的阻礙作用。生態(tài)環(huán)境部的形成在一定程度上打破這種僵硬的局面，解決了溫室氣體和空氣污染物協(xié)同治理在制度方面的障礙。在數(shù)年之前，我國氣候變化和大氣污染分別由國家發(fā)展改革委員會和環(huán)境保護(hù)部門兩個部門牽頭負(fù)責(zé)管理，管理架構(gòu)較為混亂。幾年之后，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入到了職責(zé)劃分明確的時期，專一問題專一解決。大氣污染防治問題和氣候變化問題的解決效率將進(jìn)一步得到有效的提升，與此同時，降低政府部門機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本。

4 已有研究的特點和展望

目前國內(nèi)外學(xué)者在大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同控制領(lǐng)域研究了很久，包括了很多方面，目的是在推進(jìn)協(xié)同治理的相關(guān)技術(shù)研究和政策實施方面提出詳細(xì)的建議和方向，然而從整體的研究進(jìn)展來看還具有一定的進(jìn)步和發(fā)展空間。

（1）在相關(guān)空氣污染物和溫室氣體政策方面存在不用的協(xié)同治理效應(yīng)的量化估算，而且在將協(xié)同治理政策進(jìn)行相關(guān)設(shè)計優(yōu)化和改進(jìn)的典型案例和指導(dǎo)實踐方面的研究較少，需要進(jìn)一步研究。對于本地來說，空氣污染物減少的協(xié)同治理效應(yīng)是短時間內(nèi)發(fā)生的，但是在氣候變化方面，相對于本地來說是長時間的，對氣候變化和大氣污染物協(xié)同問題的政策差異的先后在一定程度上會導(dǎo)致相關(guān)政策的重新考慮并且導(dǎo)致非最優(yōu)政策的控制策略被實施。大部分情況下，大氣污染物治理措施在很多行業(yè)和場景都被忽略的主要原因是環(huán)境問題的時間屬性差異，大氣污染帶來的損失以及其減排成本方面存在一定的不可預(yù)估性。

（2）由相關(guān)的研究數(shù)據(jù)可知，對于供給側(cè)改革的領(lǐng)域的節(jié)能減排研究比較充分，但是在協(xié)同治理減排方面的技術(shù)評估和方案研究過程中，即使一些文獻(xiàn)在一定程度上綜合考慮了協(xié)同治理效益的收益和成本問題，但是依然缺少對于區(qū)域和城市領(lǐng)域方面的精確探究。

（3）目前對于氣候變化和空氣污染在健康領(lǐng)域的影響需要進(jìn)行綜合量化框架下的整合和分析。空氣污染是目前社會上造成疾病和死亡的重要環(huán)境因素之一，與此同時，需要特別注意的是，關(guān)于極端天氣發(fā)生的頻率和所導(dǎo)致后果的嚴(yán)重性，比如說，自然災(zāi)害的發(fā)生都會增加疾病的爆發(fā)頻率，增加社會在人類健康方面的負(fù)擔(dān)。氣候變化對于人類健康影響的可量化研究正在逐漸增多，但是缺少十分準(zhǔn)確的相關(guān)的政策性指導(dǎo)，所以很難確保在不同的典型案例結(jié)果之間的差異性和可比性。與此同時，特別需要注意的是，氣候變化和空氣污染的健康影響評價也存在一些不足。