何秋健

（清遠(yuǎn)市清環(huán)環(huán)保有限公司，廣東 清遠(yuǎn) 511500）

規(guī)劃環(huán)境影響評價是對規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測和評估，并提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)而從決策源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要制度。《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ130-2019）明確要求，在規(guī)劃環(huán)境影響評價開展過程中，其基本要求、確定原則、評價基準(zhǔn)、論證依據(jù)和落實(shí)目標(biāo)等均應(yīng)體現(xiàn)和落實(shí)“三線一單”的環(huán)境管控體系要求。規(guī)劃環(huán)境影響評價重在優(yōu)化行業(yè)的布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，擬定負(fù)面清單，指導(dǎo)項目環(huán)境準(zhǔn)入。“三線一單”是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的重要抓手，是推動環(huán)境質(zhì)量提升的有效手段。在規(guī)劃編制階段，強(qiáng)化“三線一單”的成果應(yīng)用，加強(qiáng)和做好規(guī)劃環(huán)境影響評價與“三線一單”的銜接，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)具有重要作用和深遠(yuǎn)意義。在《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理的通知》（環(huán)環(huán)評[2016]150號）中指出，“適應(yīng)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理要求”，在實(shí)際工作中要真正落實(shí)“三線一單”的各項工作。因此，“三線一單”成為了規(guī)劃環(huán)評的重要指導(dǎo)思想[1]。

1 “三線一單”的內(nèi)容要點(diǎn)

“三線一單”環(huán)境管控體系具體是指生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單?！叭€一單”劃定的基本原則是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展；分區(qū)施策，差別準(zhǔn)入；統(tǒng)籌實(shí)施，動態(tài)管理。通過劃定具體的環(huán)境管控單元和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，對區(qū)域?qū)嵤┓诸惞芾?。其中，環(huán)境管控單元主要包括優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控、一般管控三大類；而生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單可以分為區(qū)域共性清單、區(qū)域特有準(zhǔn)入清單和差異性準(zhǔn)入清單等。“三線一單”環(huán)境管控體系是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境宏觀管控的重要手段，該體系可作為規(guī)劃資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)建設(shè)以及重大項目選址的重要依據(jù)。

2 規(guī)劃環(huán)境影響評價與“三線一單”的銜接要點(diǎn)分析

規(guī)劃環(huán)境影響評價的具體內(nèi)容主要包括：規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價與回顧性分析、環(huán)境目標(biāo)和評價指標(biāo)體系、環(huán)境影響預(yù)測與評價、規(guī)劃方案綜合論證、規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議、不良環(huán)境影響減緩措施、環(huán)境影響跟蹤評價計劃、公眾參與、評價結(jié)論等。而“三線一單”環(huán)境管控體系主要是從基本要求、確定原則、評價基準(zhǔn)、論證依據(jù)、落實(shí)目標(biāo)等方面銜接規(guī)劃環(huán)境影響評價的開展。

（1）基本要求：主要是“三線一單”環(huán)境管控體系對規(guī)劃環(huán)境影響評價中的規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查、生態(tài)現(xiàn)狀評價與回顧性分析、資源、生態(tài)、環(huán)境制約因素分析等方面的要求。

（2）確定原則：主要是指規(guī)劃環(huán)境影響評價中的環(huán)境目標(biāo)和評價指標(biāo)體系的建立要以“三線一單”環(huán)境管控體系為原則進(jìn)行確定。

（3）評價基準(zhǔn)：主要是指規(guī)劃環(huán)境影響評價中的環(huán)境影響預(yù)測與評價，包括預(yù)測情景方案設(shè)置、分要素環(huán)境影響預(yù)測與評價和資源與環(huán)境承載力評估等，要以“三線一單”環(huán)境管控體系的要求為基準(zhǔn)開展評價工作。

（4）論證依據(jù)：主要是指“三線一單”環(huán)境管控體系為規(guī)劃環(huán)境影響評價中的規(guī)劃方案綜合論證、環(huán)境合理性論證和環(huán)境效益論證等，提供相關(guān)論證依據(jù)。

（5）落實(shí)目標(biāo)：主要是指“三線一單”環(huán)境管控體系中的相關(guān)目標(biāo)，應(yīng)在規(guī)劃環(huán)境影響評價中規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議、不良環(huán)境影響減緩措施、管控要求、環(huán)境影響跟蹤評價計劃、評價結(jié)論等方面落實(shí)。

規(guī)劃環(huán)境影響評價中與“三線一單”的銜接是規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價、環(huán)境目標(biāo)與評價指標(biāo)、規(guī)劃方案綜合論證與優(yōu)化調(diào)整等與“三線一單”的銜接。

2.1 規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析與“三線一單”的銜接

規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析主要是指，從規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等與規(guī)劃實(shí)施所在區(qū)域的上層級或同一層級的“三線一單”環(huán)境管控體系提出的管控要求是否相符。規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的種類和規(guī)模，用地規(guī)劃布局等。根據(jù)“三線一單”的管控要求，在規(guī)劃編制過程中要提出重點(diǎn)項目和重點(diǎn)工程等的選址選線要求，引導(dǎo)各類建設(shè)項目在引進(jìn)階段就明確所在位置和區(qū)域的規(guī)劃環(huán)境影響評價要求，及早通過優(yōu)化選址布局、調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、完善工藝設(shè)施，強(qiáng)化污染防治措施等，進(jìn)而滿足所在區(qū)域“三線一單”環(huán)境管控體系的管控要求。對于非主導(dǎo)行業(yè)或不符合環(huán)境準(zhǔn)入要求的行業(yè)要及時進(jìn)行調(diào)整或轉(zhuǎn)型升級，以此統(tǒng)籌用地規(guī)劃布局，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

2.2 環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查及評價與“三線一單”的銜接

環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價主要是從生態(tài)狀況及生態(tài)功能、環(huán)境敏感區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、資源利用現(xiàn)狀等方面進(jìn)行分析，是否與規(guī)劃實(shí)施所在區(qū)域的上層級或同一層級的“三線一單”環(huán)境管控體系提出的管控要求相符。在規(guī)劃環(huán)境影響評價的環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價中，要求規(guī)劃環(huán)境影響評價充分銜接和分析“三線一單”成果和管控要求，具體可通過進(jìn)行疊圖分析論證。疊圖分析是指通過圖件分析規(guī)劃選址區(qū)域與生態(tài)保護(hù)紅線、飲用水水源保護(hù)區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、地表水環(huán)境功能區(qū)、地下水環(huán)境功能區(qū)、聲環(huán)境功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域的位置關(guān)系。在實(shí)際工作中，要充分調(diào)查和了解規(guī)劃選址的環(huán)境要素約束條件，識別規(guī)劃方案實(shí)施與“三線一單”環(huán)境管控體系、管控要求的協(xié)調(diào)性和相符性，分析和評價規(guī)劃方案實(shí)施對評價范圍內(nèi)的環(huán)境敏感區(qū)域的環(huán)境影響。

2.3 環(huán)境目標(biāo)及評價指標(biāo)與“三線一單”的銜接

環(huán)境目標(biāo)與評價指標(biāo)要結(jié)合規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析的結(jié)論，銜接規(guī)劃實(shí)施所在區(qū)域的上層級或同一層級“三線一單”的成果。環(huán)境目標(biāo)是環(huán)境管理的頂層設(shè)計，規(guī)劃環(huán)境影響評價是規(guī)劃區(qū)域環(huán)境影響評價的頂層設(shè)計，而“三線一單”是區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的頂層設(shè)計，頂層設(shè)計之間的有機(jī)銜接，是確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要前提。具體的落實(shí)要求是，明確環(huán)境目標(biāo)，構(gòu)建合理完整的評價指標(biāo)體系，細(xì)化可行的準(zhǔn)入要求，提出切實(shí)可達(dá)的規(guī)劃目標(biāo)。且環(huán)境目標(biāo)的制定是根據(jù)區(qū)域環(huán)境管理要求確定的，區(qū)域環(huán)境管理要求要遵循環(huán)境目標(biāo)要求。以環(huán)境空氣目標(biāo)為例，如規(guī)劃區(qū)域紅線范圍均屬于環(huán)境空氣功能二類區(qū)，對應(yīng)的規(guī)劃區(qū)域大氣環(huán)境目標(biāo)就是確保在規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量能滿足環(huán)境空氣功能二類區(qū)的要求，即各項大氣污染物項目均能對應(yīng)滿足環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 規(guī)劃方案綜合論證及優(yōu)化調(diào)整與“三線一單”的銜接

規(guī)劃方案綜合論證與優(yōu)化調(diào)整主要是從環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展定位等方面，分析與規(guī)劃實(shí)施所在區(qū)域的上層級或同一層級“三線一單”提出的管控要求是否符合。通過疊加分析識別規(guī)劃實(shí)施過程中與“三線一單”環(huán)境管控體系、管控要求存在的沖突，基于生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、環(huán)境準(zhǔn)入清單等具體要求，優(yōu)化規(guī)劃目標(biāo)，調(diào)整規(guī)劃布局，提出污染防治要求，促進(jìn)規(guī)劃方案與“三線一單”的協(xié)調(diào)和融合，在與規(guī)劃編制單位充分溝通的前提下合理提出規(guī)劃方案優(yōu)化和調(diào)整的建議。在實(shí)際工作中，要充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價和“三線一單”的前期指導(dǎo)以及宏觀管控作用，爭取在規(guī)劃環(huán)境影響評價編制階段進(jìn)行溝通，以及落實(shí)優(yōu)化和調(diào)整相關(guān)建議，在短時間內(nèi)無法落實(shí)到位的，可形成具體的建議和計劃安排，以便相關(guān)單位在規(guī)劃實(shí)施過程中進(jìn)行完善和落實(shí)。

3 實(shí)際工作開展中的難點(diǎn)及建議

3.1 資料獲取的全面性不足

（1）規(guī)劃環(huán)境影響評價中規(guī)劃方案以及規(guī)劃所在區(qū)域的基礎(chǔ)資料不足，主要體現(xiàn)在規(guī)劃方案內(nèi)容的全面性與規(guī)劃環(huán)境影響評價分析評價要求深度不匹配，規(guī)劃方案的內(nèi)容不足以深入開展規(guī)劃方案的分析與評價，而規(guī)劃所在區(qū)域的基礎(chǔ)資料不完善體現(xiàn)在缺少規(guī)劃區(qū)域內(nèi)企業(yè)單位的相關(guān)材料；如規(guī)劃方案對于部分產(chǎn)業(yè)的調(diào)整方向不明晰，對于部分集中污染防治措施的方案不夠細(xì)化，對于規(guī)劃所在區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)不全，對于規(guī)劃所在區(qū)域內(nèi)的相關(guān)企業(yè)的環(huán)境影響報告及其審批文件、竣工環(huán)境保護(hù)驗收材料、排污許可證材料、自行監(jiān)測材料等相關(guān)環(huán)保資料不全。

建議：首先，要充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價的提前介入優(yōu)勢，與規(guī)劃編制機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通，取得規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的支持和配合。同時，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)并為規(guī)劃環(huán)境影響評價單位收集資料提供必要的幫助，如協(xié)助現(xiàn)場資料對接或出具工作開展函件等；其次，盡早整理規(guī)劃方案分析所需要的資料清單，以及完善和細(xì)化要求，為規(guī)劃環(huán)境影響評價單位提供充分全面的依據(jù)；最后，要求保持高效溝通，而溝通完善過程應(yīng)貫穿整個規(guī)劃方案編制過程和規(guī)劃環(huán)境影響評價編制過程，且要適時進(jìn)行調(diào)整和完善，直至相關(guān)資料對接完善為止。

（2）“三線一單”相關(guān)基礎(chǔ)資料獲取的全面性不足。目前“三線一單”正處于發(fā)布和實(shí)施的初期，相關(guān)基礎(chǔ)平臺尚未構(gòu)建完善，查閱方式未完善到位，造成規(guī)劃環(huán)境影響評價編制單位難以獲取完整的“三線一單”數(shù)據(jù)和資料。同時，“三線一單”涉及的環(huán)境要素較多，如生態(tài)、水、大氣、土壤、資源及環(huán)境分區(qū)管控單元等，普通公眾和規(guī)劃環(huán)境影響評價編制單位均未能及時獲取全面資料。

建議：首先，管理部門應(yīng)抓緊基礎(chǔ)平臺的搭建和開放使用，在滿足保密要求的前提下盡快開放查閱，使普通公眾也能享受發(fā)展的成果，以此充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺的優(yōu)勢，便于將研究成果應(yīng)用到實(shí)際工作中，以此充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價和“三線一單”的社會效用。其次，規(guī)劃環(huán)境影響評價編制單位要充實(shí)技術(shù)力量，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，及時學(xué)習(xí)和理解規(guī)劃環(huán)境影響評價報告編制的新要點(diǎn)和“三線一單”的各項管控要求，以及規(guī)劃環(huán)境影響評價與“三線一單”銜接的內(nèi)容和要求。

3.2 協(xié)調(diào)性不足

（1）規(guī)劃環(huán)境影響評價在編制階段，相關(guān)規(guī)劃方案已經(jīng)過多輪論證，規(guī)劃方案內(nèi)容調(diào)整較困難。因規(guī)劃方案內(nèi)容的編制是根據(jù)規(guī)劃方案編制的要求和流程，所以，最終形成初步的規(guī)劃方案內(nèi)容歷程較長。建議規(guī)劃環(huán)境影響評價工作應(yīng)提前介入，爭取在規(guī)劃方案內(nèi)容尚可調(diào)整的階段進(jìn)行多方對接和交流，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)境影響評價與規(guī)劃方案內(nèi)容編制協(xié)調(diào)一致，對于暫時不能調(diào)整的，規(guī)劃環(huán)境影響評價要與規(guī)劃實(shí)施單位進(jìn)行充分溝通，并提出切實(shí)可行的規(guī)劃方案和調(diào)整建議，以供決策部門參考。

（2）規(guī)劃環(huán)境影響評價的協(xié)調(diào)性分析內(nèi)容較多，可能會存在難以全部協(xié)調(diào)的情況。規(guī)劃環(huán)境影響評價的協(xié)調(diào)性分析主要包括以下內(nèi)容：①分析與規(guī)劃相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策、資源利用政策、產(chǎn)業(yè)政策等的相符性；②分析與上層位規(guī)劃、區(qū)域“三線一單”，上層戰(zhàn)略規(guī)劃或規(guī)劃環(huán)境影響評價的相符性；③規(guī)劃與本規(guī)劃同層位的自然資源開發(fā)利用或生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃的相符性。

從以上內(nèi)容可知，“三線一單”的協(xié)調(diào)性分析僅是眾多協(xié)調(diào)性分析內(nèi)容中的一項，而“三線一單”也未能全面囊括規(guī)劃環(huán)境影響評價協(xié)調(diào)性分析所包含的其他內(nèi)容，或同樣的問題但存在多個分析的對象且會有多個不同要求的情形出現(xiàn)，因此，難免會出現(xiàn)規(guī)劃環(huán)境影響評價的協(xié)調(diào)性分析與“三線一單”的協(xié)調(diào)性存在一定差距。

建議：首先，在進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析時，要清楚所有分析內(nèi)容，并分析歸納其中的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，在同一個問題有不同要求的情況下，要進(jìn)行多方求證和論證取舍，力求確定一個合理的方向，在實(shí)際應(yīng)用過程中可采用列表法進(jìn)行對照分析[2]；其次，進(jìn)一步加強(qiáng)“三線一單”與其他相關(guān)政策內(nèi)容的銜接，力求上下層級之間，同層級之間，綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃等內(nèi)容實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計思路的貫徹和落實(shí)。

3.3 約束性指導(dǎo)不夠細(xì)化

（1）規(guī)劃方案中的部分內(nèi)容不夠細(xì)化，與規(guī)劃環(huán)境影響評價的要求存在一定差距，致使規(guī)劃環(huán)境影響評價的要求未能完整地體現(xiàn)在具體的規(guī)劃方案中；建議：在規(guī)劃環(huán)境影響評價中多以圖表或清單模式列明相關(guān)具體的約束性指標(biāo)和要求，并結(jié)合規(guī)劃方案給出明確細(xì)化和可操作的指導(dǎo)要求，使規(guī)劃環(huán)境影響評價的要求更好地落到實(shí)處。

（2）“三線一單”內(nèi)容復(fù)雜，要求很多，是一項綜合性的環(huán)境管控要求，更側(cè)重于宏觀管理，其中部分內(nèi)容僅有框架，所以，在規(guī)劃環(huán)境影響評價與“三線一單”具體協(xié)調(diào)時，如果僅依據(jù)框架要求，就會缺乏具體切實(shí)可行的細(xì)化指導(dǎo)；建議：及早整理和出臺相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)“三線一單”的良好推廣和實(shí)施。

4 總結(jié)

綜上所述，“三線一單”是對區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理的宏觀把控，是環(huán)境準(zhǔn)入中的綜合準(zhǔn)入要求，落實(shí)“三線一單”根本目的在于要確保發(fā)展不超載、底線不突破。規(guī)劃環(huán)境影響評價是對行業(yè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理工作的整體性思考，因此，對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，要不斷強(qiáng)化“三線一單”在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，以及對項目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用。只有做好規(guī)劃環(huán)境影響評價與“三線一單”的銜接，“三線一單”的約束效力以及宏觀管理目標(biāo)才能更好地得到有效落實(shí)和實(shí)施。實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)境影響評價與“三線一單”的有機(jī)銜接，將“三線一單”環(huán)境管控體系管理要求和空間、總量、準(zhǔn)入等環(huán)境管控落到實(shí)處，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的有力舉措。