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        新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃探析

        2021-11-27 02:11:39陳哲威任康寧
        魅力中國 2021年42期
        關(guān)鍵詞:規(guī)劃資源農(nóng)村

        陳哲威 任康寧

        (吉林省紅石土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司,吉林 長春 130000)

        引言

        在國土空間規(guī)劃中,村莊規(guī)劃需向?qū)嵱眯赞D(zhuǎn)變,在現(xiàn)有框架內(nèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整,充分考慮村莊建設(shè)中各主體的需求,確保村莊規(guī)劃“好用、有用、管用”。在村莊規(guī)劃期間,需明確其內(nèi)涵,熟悉國土空間規(guī)劃政策,借助村莊規(guī)劃落實(shí)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略,加強(qiáng)“三農(nóng)”建設(shè)。

        一、國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃概述

        我國在2019 年由國務(wù)院頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》,自然資源部發(fā)布了《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》,其中明確強(qiáng)調(diào)了對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn),并為鄉(xiāng)村振興工作的開展提供了明確的方向和目標(biāo)指導(dǎo)。國土空間規(guī)劃體系形成的“五級(jí)三類”構(gòu)建系統(tǒng)。“五級(jí)三類”構(gòu)建系統(tǒng)要求對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施層層管控,實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村保護(hù)性的開發(fā)。村莊規(guī)劃是“五級(jí)三類體系”國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分,是城鎮(zhèn)開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的詳細(xì)規(guī)劃,同時(shí)也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。

        二、現(xiàn)階段村莊規(guī)劃問題分析

        (一)鄉(xiāng)村規(guī)劃布局混亂

        首先,我國在農(nóng)村區(qū)域的規(guī)劃布局中嚴(yán)重缺失科學(xué)合理的管理體制,這一點(diǎn)在村莊的規(guī)劃布局隸屬于所在地方的住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門,而村莊的土地資源規(guī)劃確權(quán)屬于國土資源部門,這就很容易造成在對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域整體進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)造成矛盾,加之地方部門與上級(jí)部門難以進(jìn)行及時(shí)的溝通協(xié)商,因此對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)困難重重,最終草草了事。其次,村莊規(guī)劃布局與村莊土地資源的規(guī)劃布局標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,即我們?cè)谶M(jìn)行村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)所使用的比例尺與進(jìn)行村莊土地資源規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)所使用的比例尺存在顯著差異,其中對(duì)村莊土地資源的規(guī)劃比例明顯大于對(duì)村莊的規(guī)劃比例,這在很大程度上較低了對(duì)于土地資源進(jìn)行分類時(shí)布局的精準(zhǔn)度。盡管目前已經(jīng)對(duì)規(guī)劃比例進(jìn)行了一定程度的改善,但仍然無法精確把控村莊土地資源。另外,對(duì)于鄉(xiāng)村區(qū)域的土地劃分不夠明確,這一點(diǎn)在我國實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后得到了大幅改善,各地方的鄉(xiāng)村也紛紛進(jìn)行規(guī)劃理念上的創(chuàng)新,并采取一些新措施,但就總體而言鄉(xiāng)村區(qū)域仍未明確劃分村中土地資源的規(guī)劃,這也為農(nóng)村規(guī)劃項(xiàng)目的落地實(shí)施造成相當(dāng)大的困難。

        (二)部分地區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指南,編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多樣,處于探索階段

        目前很多地區(qū)在村莊規(guī)劃編制和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指南方面并沒有出臺(tái)較為明確和符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的標(biāo)準(zhǔn),部分地區(qū)的村莊規(guī)劃甚至與地方實(shí)際情況存在矛盾沖突,實(shí)際操作時(shí)規(guī)劃難以落地。另外,原有規(guī)劃體制下,村級(jí)規(guī)劃種類繁多,各類村莊規(guī)劃牽頭單位不同、類型不同、側(cè)重點(diǎn)不同,如原土地管理部門的村莊土地利用規(guī)劃,建設(shè)部門的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊風(fēng)貌整治規(guī)劃等側(cè)重點(diǎn)各不相同,對(duì)村莊規(guī)劃的理解各有偏差。再者,各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)指南、編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)出了不同程度上的多樣化,這也就造成了村莊規(guī)劃的目標(biāo)、基礎(chǔ)、用地空間布局,以及管控規(guī)則等沖突較大,使得其仍然處在初步的探索階段,無法做到有效統(tǒng)一。

        三、在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下村莊規(guī)劃建議

        (一)轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維

        在國土空間規(guī)劃背景下,村莊規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)化思維。①“多規(guī)合一”思維。村莊規(guī)劃需在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)下良好銜接市縣級(jí)規(guī)劃方案,整合村莊范圍內(nèi)各類資源,注重“多規(guī)合一”,加強(qiáng)生態(tài)空間管控,統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、土地資源,突出村莊特色,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的差異化建設(shè);②區(qū)域統(tǒng)籌思維。村莊規(guī)劃需對(duì)區(qū)域內(nèi)各居民點(diǎn)體系展開統(tǒng)籌,明確村莊職能,優(yōu)化公共設(shè)施,以此提升村莊宜居性,引導(dǎo)村莊集聚發(fā)展,科學(xué)規(guī)劃村莊類型,并以村莊類型為依據(jù)帶動(dòng)村莊發(fā)展,促進(jìn)村莊區(qū)域性資源分配與共享局面的形成;③實(shí)用性規(guī)劃。村莊所處地區(qū)、環(huán)境、資源等均有所差異,村莊規(guī)劃應(yīng)立足于實(shí)際,著眼于未來,在國土空間規(guī)劃體系框架內(nèi)做好動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃,尊重村莊主體意愿,提升村莊規(guī)劃的實(shí)用性。實(shí)用性面向村莊主體,在村莊規(guī)劃時(shí)需尊重主體需求,在調(diào)研、討論中明確規(guī)劃重點(diǎn)及手段,使村莊規(guī)劃真正做到“為民、利民”,為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo),要求村莊規(guī)劃人員深入調(diào)研,激發(fā)村莊土地“活性”,綜合統(tǒng)籌村莊土地、水利、生態(tài)等資源。

        (二)合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

        在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系背景下,對(duì)于村莊整體規(guī)劃的評(píng)價(jià)依據(jù)主要涵蓋國土空間開發(fā)的適宜性、資源環(huán)境承載力兩個(gè)方面。我們可以從以下幾個(gè)方面合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展:1.明確農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地范圍。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托,拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能,延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié),用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地,土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲(chǔ)用地等。2.大力盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下,可依據(jù)國土空間規(guī)劃,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治,盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地,騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后,將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地,按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合國土空間規(guī)劃前提下,鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用,發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

        (三)國家需配套出臺(tái)相關(guān)政策,保障村莊規(guī)劃發(fā)揮其作用

        鄉(xiāng)村振興是國家和政府極為重視的工作和目標(biāo),也是建立在積極解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題基礎(chǔ)上所采取的一系列政策措施,是保證鄉(xiāng)村振興和全面小康社會(huì)建設(shè)的有力支持。為此,國家也必須配套出臺(tái)相關(guān)政策,并聯(lián)合各地區(qū)各級(jí)政府予以嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)行,確保村莊規(guī)劃相關(guān)政策能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值和作用。政策的出臺(tái)要能夠統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo),積極落實(shí)上位規(guī)劃要求,制定村莊發(fā)展和空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo),落實(shí)各項(xiàng)控制指標(biāo),同時(shí)還要注重耕地統(tǒng)籌和永久基本農(nóng)田的保護(hù),落實(shí)補(bǔ)充根底任務(wù),守好耕地紅線。要統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局,因地制宜地提出村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等要求,規(guī)劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

        結(jié)束語

        村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié),其編制改革是涉及理念、內(nèi)容、方法、管理審批、實(shí)施監(jiān)督的體系性變革,需要首先構(gòu)建一個(gè)綜合性、方向性的總體框架加以應(yīng)對(duì),并隨著國土空間規(guī)劃的深入推進(jìn)、一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善和政策配套的出臺(tái)而逐步趨向成熟。

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