劉成效

（河北嘉澤房地產(chǎn)資產(chǎn)評估有限公司，河北 石家莊 050011）

引言

農(nóng)用地基準地價作為政府公示地價，可以為深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革，促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場培育，推動土地適度規(guī)?；?jīng)營，提高土地生產(chǎn)能力和效率，開展農(nóng)用地資源資產(chǎn)核算，維護農(nóng)民合法權(quán)益，助推鄉(xiāng)村全面振興等提供基礎(chǔ)性支撐。不同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)用地存在利用類型、利用方式多樣，產(chǎn)權(quán)權(quán)利構(gòu)成復(fù)雜，地價形成機制多元，農(nóng)地價格體系比較龐雜等特殊性，使得當前農(nóng)用地基準地價評估工作中普遍面臨評估內(nèi)容不清、評估方法選擇困難等現(xiàn)實問題。本文主要基于農(nóng)用地基準地價成果應(yīng)用服務(wù)需求視角，對農(nóng)用地基準地價體系構(gòu)建與評估方法思路的選擇等方面進行探討。

一、農(nóng)用地估價的現(xiàn)實意義

（一）農(nóng)用地價值內(nèi)涵

盡管《民法典》第324 條的規(guī)定被認為“是關(guān)于國有的自然資源，單位和個人可以取得用益物權(quán)的規(guī)定”，但《民法典》構(gòu)建的用益物權(quán)僅包含土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)和地役權(quán)，并沒有明確國有農(nóng)用地使用權(quán)的對應(yīng)位置。結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，以及現(xiàn)在對國有農(nóng)用地“權(quán)屬應(yīng)確盡確，證書應(yīng)發(fā)盡發(fā)”的政策背景可以明確，國有農(nóng)用地使用權(quán)主體即是該農(nóng)用地依法進行登記后的被登記人。此外，國有林地使用權(quán)的法律性質(zhì)在理論界也同樣是有爭議的。有學者在梳理《中華人民共和國森林法》第3 條第1 款和第3 款、第7 條第2 款和《中華人民共和國森林法實施條例》第3 條后亦認為，上述規(guī)定只確立了“森林資源所有權(quán)、林木所有權(quán)、林地所有權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)”四種物權(quán)，未包括全民所有制單位的林地使用權(quán)。

（二）為確定合理的農(nóng)用地使用稅標準提供依據(jù)

隨著土地使用制度改革的不斷深入，人們對土地價值的認識也越來越豐富，土地不再被僅僅看作是進行社會物質(zhì)生產(chǎn)的基本條件、是不可替代的主要生產(chǎn)資料，而且也是社會的一筆巨大財富——資產(chǎn)。土地資產(chǎn)需要通過地稅等具體形式體現(xiàn)出來，并以此反映土地所有者與土地經(jīng)營者之間的關(guān)系，而地稅的征收需要有一個科學的、符合客觀實際的、統(tǒng)一的標準。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅是按照土地的面積大小計征的；換言之，數(shù)量相同而質(zhì)量不同的農(nóng)用地上繳的稅額是相等的，這其中沒有考慮到土地的質(zhì)量這個非常關(guān)鍵的因素，因而也就無法體現(xiàn)土地的真實價值，也使得農(nóng)業(yè)稅的征收標準顯失公正。如果通過土地估價工作，核算土地的級差收益以及土地的貢獻份額，從而做到按地價度量農(nóng)業(yè)稅，那么農(nóng)業(yè)稅的征收也就有了一個科學、合理的依據(jù)。

（三）是確定土地轉(zhuǎn)包費、租賃費的依據(jù)

由于受多重因素的影響，我國部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“有地無人種，有人無地種”的現(xiàn)象。要解決這個問題，就必須盡快把土地的使用權(quán)推向市場，使土地的合理流轉(zhuǎn)制度化、正?；?。而且從農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向上看，依靠轉(zhuǎn)包、租賃、合理補償也是逐漸將農(nóng)用地轉(zhuǎn)移到種田大戶手中，從而最終實現(xiàn)農(nóng)用地適度規(guī)模經(jīng)營的一種有效途徑。這樣不僅能把大量的農(nóng)村勞動力從土地的束縛中解脫出來，而且也有助于土地充分合理地利用，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。目前，我國的農(nóng)村土地市場還處于起步階段，雖也存在少許土地的轉(zhuǎn)包、租賃現(xiàn)象，但土地的轉(zhuǎn)包費、租賃費都缺乏一個明確的、統(tǒng)一的標準。因而這種市場的存在具有很大的盲目性與局限性，從長遠來看，也在一定程度上妨礙了農(nóng)村土地市場的健康發(fā)展。通過收益核算確定的農(nóng)用地價格是土地質(zhì)量的真實反映，以農(nóng)用地價格作為土地的轉(zhuǎn)包、租賃費的基礎(chǔ)性參照標準是促進農(nóng)用地使用權(quán)合理流動的可靠保證。

二、農(nóng)用地基準地價體系內(nèi)涵與構(gòu)建思路

（一）農(nóng)用地基準地價應(yīng)重點評估產(chǎn)權(quán)權(quán)能較為完整的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利類型下的使用權(quán)價格

我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度比較復(fù)雜，農(nóng)用地價格不僅類型多樣、內(nèi)涵不一，而且價格形成機制不同，特別是一些權(quán)利權(quán)能受到特殊限制的農(nóng)地價格類型，由于缺乏市場化的價格形成機制，地價水平難以準確把握。基準地價評估通常是以正常市場條件下形成的價格類型作為地價標準制定的主要依據(jù)。根據(jù)我國當前農(nóng)用地市場交易與運行管理實際狀況，農(nóng)用地的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能較為完整，其權(quán)利特征主要表現(xiàn)為在一定使用期限內(nèi)擁有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等完整權(quán)能，經(jīng)營權(quán)價格形成的市場交易基礎(chǔ)和市場形成機制最為健全，對其他所有權(quán)利類型價格的形成具有基礎(chǔ)性影響。因此，農(nóng)用地基準地價評估應(yīng)重點建立對應(yīng)于在公開（或正常）市場條件下形成的一定年期的土地經(jīng)營權(quán)價格，并以此作為確定農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)價格、農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用價格等的基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營權(quán)價格是其特殊形式，集體農(nóng)用地所有權(quán)價格是無限年期的農(nóng)地收益價值；農(nóng)用地征收補償價格、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價格不僅涉及農(nóng)用地價值，還涉及發(fā)展權(quán)等，與農(nóng)用地使用權(quán)價格在內(nèi)涵上存在根本性差異。

（二）農(nóng)用地基準地價應(yīng)立足農(nóng)用地市場發(fā)展現(xiàn)實，綜合采取土地使用價值評價和土地收益、地租地價測算相結(jié)合的方法進行綜合評估

土地綜合質(zhì)量優(yōu)劣是對土地價格產(chǎn)生影響的主要因素，市場機制是地價形成、土地價值（效用）實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，在正常和完善的市場條件下，相同使用價值的土地應(yīng)具有相當?shù)牡貎r標準。但土地的稀缺性和唯一性等使得土地市場價格形成經(jīng)常出現(xiàn)偏離價值的情形，使得市場交易價格無法代表正常的市場價格，也不反映土地價值本身。特別是當前我國農(nóng)用地市場不發(fā)育，農(nóng)用地市場價格的形成本身存在一定的隨意性，單純強調(diào)基于市場地價交易資料評估確定基準地價不具現(xiàn)實性?；鶞实貎r作為政府公示地價，旨在模擬把握土地的市場價值。農(nóng)用地地價水平及其在空間分異是多種因素綜合作用的結(jié)果，只有基于經(jīng)濟社會、自然環(huán)境等各種因素的綜合分析，才能使得評估的基準地價科學反映農(nóng)用地利用的社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境綜合效益。因此，農(nóng)用地基準地價評估應(yīng)遵循價值決定價格的基本邏輯，在對農(nóng)用地市場地價形成及其土地價格影響因素作深入分析的基礎(chǔ)上，綜合采取土地使用價值評價和土地收益、地租地價測算相結(jié)合的方式進行基準地價測算，同時在評估方法選擇和相關(guān)參數(shù)確定時，分析并充分考慮農(nóng)用地功能、流轉(zhuǎn)市場運行特質(zhì)，確保集體土地權(quán)利人的權(quán)利不低估、農(nóng)民利益不受損。

三、評估方法與基本途徑

（一）確定土地還原利率

一般來說，投資土地的資本收益率應(yīng)當與同等條件的物業(yè)投資收益率大體相當。因此，在眾多的投資收益率中，選擇何種收益率作為評估土地價格的還原利率便成為地價評估中的重要一環(huán)，同時也是學術(shù)界爭論較多的問題。有關(guān)文獻對此進行了深入的討論，比如：（1）采用地租資本化的利息率；（2）銀行存款利率；（3）產(chǎn)業(yè)平均獲利率；（4）政府統(tǒng)計的經(jīng)濟增長率；（5）安全利率加上風險調(diào)整值；（6）地產(chǎn)的租價比等.在原國家土地管理局批準頒布的《城鎮(zhèn)土地定級估價規(guī)程》中，土地還原利率主要采用以下幾種方法：（1）通過年地租與地價比率確定；（2）用一年期存款利率，考慮土地投資風險，物價變動指數(shù)等綜合確定；（3）用一年期銀行存款利率作為還原利率；（4）用當?shù)赝ㄐ械哪晖顿Y利率作為還原利率。

（二）農(nóng)用地使用權(quán)估價主要原則

對于農(nóng)用地使用權(quán)價格的評估，應(yīng)遵循自然資源資產(chǎn)評估三原則：先實物，后價值；先存量，后流量；先有形，后無形。同時還應(yīng)遵守現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)程標準，如《農(nóng)用地估價規(guī)程》《農(nóng)用地定級規(guī)程》等。

農(nóng)用地估價的基本原則有替代原則、報酬遞增遞減原則、預(yù)期收益原則、合理有效利用原則、貢獻原則、變動原則、供需原則、估價時點原則。此外，根據(jù)農(nóng)用地使用權(quán)所具有的特殊性，還應(yīng)遵循以下原則：

（1）權(quán)利價值對應(yīng)原則。土地價格就是權(quán)利的價格，權(quán)利的變化必然會引起價格的變化，使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)所對應(yīng)的權(quán)利價值并不完全相等，一般情況下使用權(quán)價格大于承包權(quán)，而承包權(quán)的價格大于經(jīng)營權(quán)。因此，在測算國有農(nóng)用地價格時，其權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)利主體及其權(quán)能要與價值內(nèi)涵與評估方法相對應(yīng)。

（2）因地制宜原則。類似合理有效利用原則，受到農(nóng)用地所處地理位置和自然資源的影響，農(nóng)用地的最佳利用方式會受到限制。此外，由于各個農(nóng)用地的耕作制度不同，也會影響到農(nóng)用地的最佳利用方式。

（三）以農(nóng)用地定級為基礎(chǔ)，采用樣本平均值法和定級指數(shù)模型法相結(jié)合的方法綜合評估農(nóng)用地基準地價

農(nóng)用地基準地價評估方法主要有樣本平均值法、定級指數(shù)模型法和基準地塊評估法。樣本平均值法主要依據(jù)各類農(nóng)用地市場交易樣點資料，以各樣點地價的平均值評估確定基準地價。定級指數(shù)模型法主要根據(jù)定級單元定級指數(shù)、市場交易地價資料，建立定級指數(shù)與地價關(guān)系模型，利用模型評估基準地價?；鶞实貕K評估法是指根據(jù)農(nóng)用地土地質(zhì)量條件劃分農(nóng)用地均質(zhì)地域，然后在選定若干基準地塊，評估基準地塊價格，再將同一均質(zhì)地域內(nèi)基準地塊的平均地價作為該均質(zhì)地域的基準地價。上述三條方法各有特點及各自的適用條件，樣本平均值法立足于農(nóng)用地市場現(xiàn)實，評估結(jié)果更貼近于市場，但前提是農(nóng)用地市場發(fā)育，交易樣點資料要豐富、規(guī)范；定級指數(shù)模型法通過建立樣點地價與土地使用價值評價結(jié)果之間的關(guān)系模型測算基準地價，可克服市場樣點不豐富、不規(guī)范等問題，也一定程度上體現(xiàn)了價值決定價格的基準地價定價原則，但該方法理論性較強，容易造成評估結(jié)果與市場實際存在一定的脫節(jié)?；鶞实貕K法評估的精準性、指示性、直觀性更強，但對基礎(chǔ)資料、市場發(fā)育狀況等要求更高?？紤]到我國當前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場尚不發(fā)育，不同形式的市場交易價格形成機制不夠健全，綜合考慮到定級指數(shù)模型法不僅可以彌補市場交易資料不健全，又能一定程度上體現(xiàn)價值主導定價原則，因此農(nóng)用地基準地價評估擬同時采用樣點地價平均值法和定級指數(shù)模型法進行分別評估、相互驗證。

結(jié)語

在農(nóng)用地使用權(quán)評估的實踐過程中，存在有效評估難、處置變現(xiàn)難等問題。加強對國有農(nóng)用地使用權(quán)評估方法的研究，可以為今后國有農(nóng)用地出讓、租賃、作價出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營使用權(quán)等有償使用提供價值評估基礎(chǔ)，實現(xiàn)土地資產(chǎn)的利益最大化，切實防止國有資產(chǎn)流失。加強農(nóng)用地地價評估與管理，維護國有農(nóng)用地資產(chǎn)，意義重大。