許邦遠

（中山市環(huán)境科學(xué)學(xué)會，廣東 中山 528402）

環(huán)評制度和排污許可制度共同作用于環(huán)境保護與管理，二者相輔相成、相互促進，各地各部門只有嚴格落實有關(guān)制度銜接的要求，才能夠充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，為我國盡早盡快地建立和完善環(huán)境保護體系奠定重要基礎(chǔ)[1]。

1 環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接中存在的問題

1.1 制度內(nèi)容融合程度不高

就當前環(huán)評制度與排污許可制度的銜接現(xiàn)狀來看，仍然存在諸多的問題和不足，首先就體現(xiàn)為制度與制度之間內(nèi)容的融合程度不高。由于環(huán)評審批部門與排污許可證簽發(fā)機構(gòu)分屬于不同的行政機關(guān)，因此在制度設(shè)計、制定和實施方面都存在一定的分離。而長期以來，排污許可制度中都沒有考慮到環(huán)評制度中有關(guān)污染排放、污染物種類、控制預(yù)測等的信息內(nèi)容，這與我國環(huán)評技術(shù)評估工作起步較晚有關(guān)[2]。同時在環(huán)評技術(shù)評估工作中，所制定的環(huán)境影響評價報告也沒有明確排污許可的技術(shù)要求。雖然在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，已經(jīng)提出了制度銜接的要求，但是在具體的細節(jié)落實上仍然有待優(yōu)化。

1.2 缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范

環(huán)評制度和排污許可制度在銜接的過程中，其技術(shù)規(guī)范還有待統(tǒng)一。環(huán)境影響評價工作中有關(guān)排污情況是進行環(huán)評技術(shù)評估的重點，而有關(guān)排污情況及相關(guān)數(shù)據(jù)的具體核算方法與排污許可簽發(fā)的污染物排放量計算方法之間是存在一定差異的，這就使得有關(guān)的污染數(shù)據(jù)指標存在多元化和不統(tǒng)一性，不同部門的環(huán)境管理數(shù)據(jù)缺少必要的聯(lián)通，也就導(dǎo)致管理標準不一致，嚴重影響了環(huán)境保護與管理的整體性。

2 二者制度銜接的思路分析

2.1 把握銜接程度

在環(huán)評制度和排污許可制度銜接的過程中，一個重要的思路就是要把握好制度與制度銜接的程度。制度銜接的目的是進一步確保環(huán)境保護與污染控制相關(guān)工作的順暢性和系統(tǒng)性，并不是要求要完全的按照一套標準來開展環(huán)評技術(shù)評估或者是進行排污許可管理。要把握好制度銜接之間的“度”，以免進入誤區(qū)。首先，在制度銜接過程中要避免對環(huán)評制度的削弱，由于環(huán)境影響評價具有全面性的優(yōu)點，因此在進行排污許可執(zhí)法監(jiān)督的過程中要做到高標準和嚴要求，也就是按照環(huán)評標準來進行監(jiān)督與控制。其次是雖然排污許可制度仍然處于污染控制的核心位置，但是排污許可制度是不能夠替換環(huán)評制度的，排污許可管理具有很強的實踐性，要利用排污許可制度來增強環(huán)評制度的實用性，確保環(huán)評技術(shù)評估能夠為排污許可管理提供更多真實可靠的數(shù)據(jù)。要利用排污許可制度增強環(huán)評實用性，具體做法可以根據(jù)環(huán)境影響評價文件明確污染物種類、執(zhí)行標準及排污許可容量，并以此作為執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)。

2.2 明確核算指標

明確核算指標是環(huán)評制度與排污許可制度銜接的重要基礎(chǔ)。在進行環(huán)評技術(shù)評估的過程中，需要嚴格地依據(jù)國家和地方所設(shè)定的污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測要求以及污染物排放總量控制標準等內(nèi)容，結(jié)合污染排放核算技術(shù)指南等的技術(shù)文件要求來進行相應(yīng)的環(huán)評數(shù)據(jù)測算，而為了增強環(huán)評數(shù)據(jù)與排污許可數(shù)據(jù)之間的規(guī)范性。環(huán)評要按照污染源強核算技術(shù)指南，進行源強確定，對產(chǎn)生或排放的污染物強度的度量，包括廢氣源強、廢水源強、噪聲源強等，在確定源強的基礎(chǔ)上，采取物料衡算法，對比分析在原輔料及燃料成分、產(chǎn)品、工藝、規(guī)模、污染控制措施、管理水平等方面具有相同或類似特征的污染源，利用相關(guān)資料，確定污染物濃度、排放量等的相關(guān)參數(shù)，進而核算污染物單位時間產(chǎn)生量或者排放量，或是直接確定污染物，單位時間產(chǎn)生量和排放量。在進行排污數(shù)據(jù)統(tǒng)計時，其統(tǒng)計標準要統(tǒng)一地采用排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中所規(guī)定的表格和單位，這樣能夠在根本上保證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，有利于建立整體性的管理標準。

3 環(huán)評制度與排污許可制度銜接的優(yōu)化策略研究

3.1 重視規(guī)劃環(huán)境影響評價的實施

規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評不同，并不是單獨的針對某個建設(shè)項目來進行環(huán)評技術(shù)評估，而是針對某個區(qū)域或者是某個行業(yè)的整體規(guī)劃來進行環(huán)境影響評價，從整體上來分析環(huán)境容量，分析這個區(qū)域或者是這個行業(yè)的生產(chǎn)對環(huán)境造成的影響，其科學(xué)性就在于從規(guī)劃環(huán)節(jié)就對有關(guān)項目的科學(xué)性以及布局的合理性來進行論證和分析。要深入推進環(huán)評制度和排污許可制度的銜接，做好規(guī)劃環(huán)節(jié)的環(huán)評工作是十分積極和重要的。首先，要明確規(guī)劃環(huán)評的重要作用，在整個的環(huán)境保護體系中規(guī)劃環(huán)評工作具有先行性和指導(dǎo)性，通過對整體規(guī)劃的環(huán)境影響評估，進一步明確環(huán)境質(zhì)量標準和環(huán)境準入紅線，為項目環(huán)評審核和排污許可證下發(fā)劃定基準依據(jù)。其次，規(guī)劃環(huán)評要把重點放在對生態(tài)環(huán)境的改善方面，綜合考慮有關(guān)生產(chǎn)工藝、產(chǎn)值等的要素，列出生態(tài)空間管理清單。為后續(xù)充分發(fā)揮環(huán)境影響評價監(jiān)督和排污許可執(zhí)法監(jiān)管提供標準支持。最后，要加快完善有關(guān)規(guī)劃環(huán)評的法律法規(guī)，將對整體規(guī)劃的環(huán)境影響評價納入到環(huán)境保護體系建設(shè)中來，明確責(zé)任主體，增強規(guī)劃環(huán)評的權(quán)威性。

3.2 做到制度與制度間的全方位對接

要實現(xiàn)環(huán)評制度與排污許可制度之間的有效銜接，還要做到二者之間的全方位對接，這里所說的全方位對接，主要是指內(nèi)容上、執(zhí)行方式上來進行對接。首先是在內(nèi)容上，環(huán)境影響評價工作仍然是從定性和定量兩個方面出發(fā)，全方位的覆蓋有關(guān)企業(yè)產(chǎn)排情況、環(huán)境質(zhì)量影響等級等的內(nèi)容。排污許可要在傳統(tǒng)定量管理的基礎(chǔ)上，增加定性管理的內(nèi)容，排污許可證實施以后，有利于今后環(huán)境的污染控制和環(huán)境質(zhì)量改善。其次，在有關(guān)企業(yè)對提交環(huán)境影響評價報告或者是自主審查材料的過程中，環(huán)評技術(shù)評估機構(gòu)要對相應(yīng)的報告或者是排污許可制度落實情況，要求相關(guān)企業(yè)做出有關(guān)排污許可制度內(nèi)容的相關(guān)補充，才能夠進行下一步的審批。

3.3 深入推行一體化管理

要實現(xiàn)環(huán)評制度與排污許可制度之間的有效銜接，還要深入推行一體化管理。由于有關(guān)污染物排放情況只是屬于環(huán)境影響評價的內(nèi)容之一，環(huán)境影響評價的內(nèi)容是十分廣泛的，除了產(chǎn)排情況之外，還會對污染現(xiàn)狀、環(huán)境承載力、工程項目建設(shè)情況、項目工藝以及經(jīng)濟基礎(chǔ)等進行綜合評價，因此在進行制度銜接的過程中，要想體現(xiàn)出污染控制的整體性和聯(lián)動性，在進行排污許可管理時，要綜合的考慮污染源、污染治理舉措、生產(chǎn)工藝以及技術(shù)條件等的關(guān)鍵性要素，來進行綜合許可，不要簡單地只考慮污染物排放總量控制這個標準，進一步突出污染源等級、污染防范和治理舉措等的管理工作，切實推進一體化管控。

3.4 完善許可章程，強化部門聯(lián)動

為實現(xiàn)環(huán)評制度與排污許可制度之間的有效銜接，還要不斷完善許可章程進一步強化部門聯(lián)動。在行政許可的范疇中，首先就是要優(yōu)化審批的章程，提倡企業(yè)進行自主驗收并且主動地提交有關(guān)的申請材料，行政審批部門要做好有關(guān)項目的備案，同時要明確審批權(quán)限，實行屬地管理的原則，通過垂直化、扁平化管理，加快環(huán)境影響評價審批與排污許可監(jiān)督的落實。其次，要進一步強化部門的引導(dǎo)作用和企業(yè)的主體責(zé)任，明確有關(guān)項目的主體責(zé)任人和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理責(zé)任，確保同步推進環(huán)境影響評價工作和排污許可申請工作。

4 結(jié)語

綜上所述，制度和制度之間的銜接需要一個基礎(chǔ)的框架，在環(huán)境保護體系的框架之內(nèi)在，要推動環(huán)評制度和排污許可制度的銜接，在明確大體思路的基礎(chǔ)上，要從規(guī)劃環(huán)評、內(nèi)容對接、一體化管理與部門聯(lián)動這些細節(jié)處著眼，做到統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一標準，提升制度銜接的有效性。