藍 姝/福建省地震局信息中心

災害數(shù)據(jù)檔案是指與災害損失發(fā)生相關的各類災害科學數(shù)據(jù)的總稱，涉及災害發(fā)生前、進行中和發(fā)生后整個災害周期的相關信息。災害數(shù)據(jù)檔案是應急管理活動的原始記錄和一手資料，在重現(xiàn)災害歷史、服務應急決策、預防和應對災害等方面發(fā)揮著極其重要的作用。當前，隨著3S技術、信息存儲技術和互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，災害信息的數(shù)據(jù)源越來越豐富，災害檔案在防災備災階段、應急響應階段、災后恢復階段及減災階段的歸檔內(nèi)容都朝著數(shù)據(jù)化的方向發(fā)展，觀測數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、評估模擬數(shù)據(jù)、統(tǒng)計報告、災情屬性數(shù)據(jù)以及歷史災情等各種形式的數(shù)據(jù)正成為災害檔案的重要內(nèi)容。災害檔案的數(shù)據(jù)化發(fā)展也呼喚著災害檔案管理的變革，如何有效地開發(fā)利用災害數(shù)據(jù)檔案，推進災害數(shù)據(jù)檔案的國際和國內(nèi)共享顯得尤為重要。

1 災害數(shù)據(jù)檔案管理的國際實踐

災害數(shù)據(jù)作為災害事件的重要信息，是實施災害風險管理的重要依據(jù)。聯(lián)合國《2015—2030 年仙臺降低災害風險框架》作為指導全球未來15年減災的綱領性文件，特別指出：“各個國家和地區(qū)要加強收集、分析、管理和使用有關災情數(shù)據(jù)和實用信息，以確保各類用戶有機會獲得和利用災害風險信息?！痹凇犊蚣堋返闹笇?，國際社會和世界各國都十分重視災害數(shù)據(jù)采集與管理，紛紛利用快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術、地理信息技術和信息通訊技術開展災害綜合數(shù)據(jù)采集、分析、解譯、共享與發(fā)布工作[1]。

1.1 高度集中的災害管理模式

統(tǒng)一的國家綜合災害管理體制為災害數(shù)據(jù)檔案的歸集管理提供了良好的工作環(huán)境。長期以來，由于災害管理的組織體系和相關職責不明等原因，發(fā)達國家在災害數(shù)據(jù)檔案的管理中不同程度地存在缺乏責任主體、各自為政的狀況，尤其在不同災種和救災的不同環(huán)節(jié)，檔案和技術資源往往得不到合理配置，存在低水平重復建設的現(xiàn)象。鑒于此，美國、澳大利亞、日本、加拿大等國紛紛成立專門的災害管理機構：美國在1979年發(fā)布總統(tǒng)令，組建了聯(lián)邦應急管理署（簡稱FEMA）專門負責處理重特大災害。澳大利亞的災害管理模式與美國類似，澳大利亞的應急管理中心（簡稱EMA）隸屬于司法部，是全澳級別最高的災害管理部門，負責自然災害和突發(fā)事故的處理[2]。日本建立了全國“突發(fā)事件管理中心”，其總特征為行政首腦指揮、綜合機構協(xié)調(diào)聯(lián)絡、中央會議制定對策、地方政府具體實施。這些國家在災害管理模式上的共同之處，就是打破已有的單項災害管理模式，在保留現(xiàn)行的分散式災害管理的基礎上加強災害管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立全面統(tǒng)一的國家綜合災害管理體制。

1.2 多災種災害數(shù)據(jù)庫的開發(fā)

西方發(fā)達國家高度重視災害數(shù)據(jù)庫建設，注重以數(shù)據(jù)庫的建設推動災害數(shù)據(jù)檔案的國際與國內(nèi)共享。在聯(lián)合國開發(fā)計劃署以及世界衛(wèi)生組織的努力下，美國、日本、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家紛紛建成了各類災害數(shù)據(jù)庫。這些災害數(shù)據(jù)庫建設較為規(guī)范，災害數(shù)據(jù)信息共享程度高，在數(shù)量、記錄災害種類復合災害群、檢索條件及查詢等設計上均有利于災害數(shù)據(jù)檔案的國際與國內(nèi)共享，運用較為廣泛的如EMDAT數(shù)據(jù)庫和Des Inventar數(shù)據(jù)庫。其中，EM-DAT為世界衛(wèi)生組織和比利時政府合作建立的緊急災害數(shù)據(jù)庫，除了提供有關災害信息外（如死亡、受傷或受影響的人數(shù)），還提供與災害有關的經(jīng)濟損害評估和國際援助的相關檔案材料。Des Inventar數(shù)據(jù)庫在災害數(shù)據(jù)的收集分析等方面表現(xiàn)出眾，它為記錄災害數(shù)據(jù)檔案提供了一套標準的方法，用于對不同類型災害數(shù)據(jù)的特征、影響進行收集分析。此外，各國還積極運用GIS技術和可視化展示平臺匯總和傳輸專業(yè)的災情分析、預警信息、科普資料等，如日本防災科學技術研究所（簡稱NIED）開發(fā)的日本災害案例庫，即使用戶不具備有關專業(yè)知識，也可以通過“災害年表地圖”應用小程序系統(tǒng)地了解災害的時空分布與演化特征、成因、影響以及災害救濟等各方面情況。發(fā)達國家多災種災害數(shù)據(jù)庫的開發(fā)，在很大程度上推動了災害數(shù)據(jù)的協(xié)同使用，也促進了災害數(shù)據(jù)品質(zhì)信息的科學管理和評價。

1.3 數(shù)據(jù)檔案存儲和轉(zhuǎn)換的標準化

為了更好地管理和使用災害數(shù)據(jù)，需要對災害數(shù)據(jù)進行分類，即按照一定的原則和方法，對數(shù)據(jù)的屬性或特征進行歸類區(qū)分，并建立分類體系和排列順序。以著名的EMDAT數(shù)據(jù)庫為例，首先，EM-DAT災難數(shù)據(jù)庫明確了收錄標準。對具體災害事件錄入門檻進行規(guī)定，要求收錄數(shù)據(jù)庫的災害事件信息至少要滿足以下3個條件之一，即報道有10人或以上因災死亡、報道有100人或以上受到災害影響、政府針對災害事件宣布過國家處于緊急狀態(tài)或請求過國際援助。其次，拓展收錄內(nèi)容。EM-DAT收集的災害事件信息包括了國家名稱、災害類別、災害類型、災害發(fā)生的起止日期和地點、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)、無家可歸人數(shù)、受影響人數(shù)、影響總人數(shù)、評估的經(jīng)濟損失等。再次，嚴格錄入程序。將數(shù)據(jù)分為災害事件、國家與災害源3個級別，依據(jù)災害事件的級別分別進行錄入。如一場波及多國的災害將被設定為一個錄入編碼，受災害影響的國家都只對應一條災害相關的記錄[3]。EM-DAT災害數(shù)據(jù)存儲和轉(zhuǎn)換的特點，就在于突破以往以單一災害、單一災種為主的災害數(shù)據(jù)庫開發(fā)形式，建立各災種之間的關聯(lián)對比，確保了災害數(shù)據(jù)的真實、完整、可信。

1.4 多元主體協(xié)同治理的組織架構

災害數(shù)據(jù)庫的建設是一項長期而艱巨的任務，為保證數(shù)據(jù)提供方的積極性，發(fā)達國家在厘清責、權、利的基礎上采取了多方合作的建設模式。一方面，發(fā)達國家注重協(xié)調(diào)各類社會群體在災害數(shù)據(jù)管理中的角色，注重針對災害不同行業(yè)、不同數(shù)據(jù)提供方的特點，分別制定各自數(shù)據(jù)共享政策和管理辦法。如，美國航空航天局（簡稱NASA）根據(jù)美國聯(lián)邦政府的法律和政策規(guī)定，制定了NASA的信息安全政策、個人隱私政策和數(shù)據(jù)開放政策等二級法規(guī)。美國海洋大氣局（簡稱NOAA）也制定了本系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享管理條例。另一方面，注重拓展災害檔案的數(shù)據(jù)源。如全球級別的災害數(shù)據(jù)庫 EM-DAT就得到了世界各國的廣泛支持，其核心數(shù)據(jù)就包含了自1900年以來全球22000多例大規(guī)模災害事件的發(fā)生和影響數(shù)據(jù)， 并且平均每年增加700條新的記錄。龐大的數(shù)據(jù)由聯(lián)合國、政府、非政府組織、保險公司、研究機構以及媒體等各種數(shù)據(jù)匯編而成，且優(yōu)先考慮采用國際組織、政府提供的災害數(shù)據(jù)。這種合作模式不僅有利于實現(xiàn)不同災害管理機構之間資源互補和共建共享，也有利于主建方從其他機構獲取所需要的資金、技術和人力支持。

2 國外災害數(shù)據(jù)檔案管理對我國的啟示

2.1 在管理理念上，重視災害管理領域的數(shù)據(jù)需求

災害數(shù)據(jù)的長周期歷史存檔管理和共享使用，是進行綜合減災實踐和災害科學規(guī)律研究的基礎。只有具備了豐富的基礎數(shù)據(jù)，并以密集觀測和多樣本分析為基礎，才更有可能發(fā)現(xiàn)哪些災害前兆和災害的發(fā)生有真正的關系。如果災害檔案的管理和開發(fā)忽略了災害數(shù)據(jù)，會造成災害數(shù)據(jù)和災害文本記錄之間缺乏關聯(lián)性的保存和維護，使災害文本記錄缺乏數(shù)據(jù)支撐而難以發(fā)揮應有的作用，這對災害綜合管理乃至風險管理工作都是極大損失。因此，面對海量增長的災害數(shù)據(jù)檔案，工作中需要打破檔案和數(shù)據(jù)之間隔閡，充分了解災害管理領域的實踐需求尤其是數(shù)據(jù)需求，運用檔案鑒定理論、文件生命周期理論以及文件連續(xù)體理論等基本原理，加強對數(shù)據(jù)的描述工作，參與災害數(shù)據(jù)源的選取、初步整理、注冊歸檔、編寫數(shù)據(jù)目錄、匯總整理、數(shù)據(jù)錄入、人員核查、數(shù)據(jù)存儲等主要過程，推動割裂的、存儲在不同部門數(shù)據(jù)的整合。檔案人員也只有在災害數(shù)據(jù)的保存、描述方面發(fā)揮自身作用，與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者一起工作，才能充實檔案工作在災害管理領域的角色和責任。

2.2 在組織結構上，以機構職能聚合推動災害檔案共享

2018年應急管理部成立，將原先分散在13個部門的自然災害類和安全生產(chǎn)類應急職能進行了系統(tǒng)整合，為解決長期困擾災害檔案工作政出多門、標準混亂、重復收集、權籍不明等問題夯實了基礎。在機構改革的背景下，我國災害檔案在管理主體、管理層級、管理階段上的責任劃分應該更加清晰、有章可循，才能做到應收盡收、兼顧利用。首先，在管理主體上，根據(jù)《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》，應急管理部對收集災害檔案責無旁貸。相應地，各級各類檔案局（館）應定位好自身角色，積極做好災害檔案工作的監(jiān)督和業(yè)務指導，避免“越俎代庖”直接介入。其次，在管理層級上，應逐步建立縱向垂直協(xié)調(diào)、橫向相互溝通、資源共享、調(diào)度靈敏的管理體制，以達到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合各方面資源和利益的目的，為提高災害檔案工作效率提供組織保證。再次，在各災種檔案歸集管理的過程中，應對存量檔案中典型性、不同災種的檔案予以梳理、研究，總結經(jīng)驗、得出結論，使日后的應對工作有例可循、有經(jīng)驗可借鑒，在未來應對重大災害工作中發(fā)揮作用。

2.3 在管理策略上，完善多災種檔案管理規(guī)范

在2021年6月施行的《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》中，對災害檔案的責任主體、管理、利用、開發(fā)活動進行系統(tǒng)性規(guī)范，但在多災種檔案管理方面，還需要進一步明確收集方式、保存方法、保存期限等。具體來說，在縱向?qū)用嫔?，應對不同類型、不同等級的突發(fā)事件檔案做初步分類，例如對4種類型（自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件）、4種相應等級（Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級）的突發(fā)事件檔案的主體責任進行細化，明確不同類型、不同等級突發(fā)事件檔案的主體責任，從中把握災害檔案的特點，逐步明確該類檔案的歸檔范圍、收集模式、利用途徑。在橫向時間軸上，應完善災害檔案收集、整理、保管、利用、安全保障以及數(shù)字化等各項制度，對災害檔案元數(shù)據(jù)的內(nèi)容、結構和格式、各災種收錄的內(nèi)容進行定義，明確救災不同階段對數(shù)據(jù)檔案的需求差異，如在緊急救援階段能及時準確地提供救援路線、受災狀況以及相關的檔案數(shù)據(jù)作為參考，以便盡快確定救援舉措。

2.4 在技術應用上，開發(fā)便于各災種檔案共享的系統(tǒng)和工具

當前，我國已建成一批專業(yè)災害數(shù)據(jù)庫，如中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司的農(nóng)作物災害數(shù)據(jù)庫、中國科學院地理科學與資源研究所的中國自然資源數(shù)據(jù)庫等。在這些數(shù)據(jù)庫中，不同程度地存在災害數(shù)據(jù)的標準不一、數(shù)據(jù)管理范式（如災害特征類、字段名稱、數(shù)據(jù)類型等規(guī)范）與國際同類數(shù)據(jù)庫不一致、互訪與接軌不協(xié)調(diào)等問題[4]。一些專題數(shù)據(jù)庫如“5·12汶川特大地震救災專題數(shù)據(jù)庫”僅有目錄檢索和文獻查閱功能，缺乏對災害歷史演變規(guī)律、災害分異規(guī)律的展示。對此，有必要盡快由相關部門牽頭，深入研究國際較通用的災害數(shù)據(jù)庫建設規(guī)范與標準，借鑒災損數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)處理質(zhì)量控制和評價機制標準體系，開發(fā)便于各災種檔案共享的系統(tǒng)和工具。值得注意的是，對各災種數(shù)據(jù)檔案進行一次全面的校核，絕不是少數(shù)幾位研究者或幾家科研單位在短期內(nèi)所能完成的，僅做好數(shù)據(jù)庫的日常維護就是一項長期而艱巨的任務。災害檔案數(shù)據(jù)庫的建設應充分借鑒西方國家多元主體協(xié)同治理的模式，相互配合、取長補短，才能實現(xiàn)不同主體之間的優(yōu)勢互補。