蔡昊佟

（江蘇警官學(xué)院偵查系，江蘇 南京 210000）

引言

人民公安機關(guān)是國家政權(quán)機關(guān)的重要組成部分。隨著國家政治體制改革的發(fā)展，公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革也應(yīng)隨之展開。本文試圖以基層公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革為切入點，談一些粗淺的認(rèn)識。

一、基層公安機關(guān)的概述

基層公安部門是指各縣(區(qū))級以下公安部門或者單位,處在全國公安工作的最前沿,主要承擔(dān)著維穩(wěn)、打擊違法犯罪、警務(wù)監(jiān)管、服務(wù)民眾等職責(zé)?？h(區(qū))公安局(分局)與其他基層公安機關(guān)相比，內(nèi)部結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)職能更加完善。因此,本研究以縣(區(qū))級以上基層公安機關(guān)為研究對象,以提升警察工作效率為目的。

（一）基層公安機關(guān)提升警務(wù)效能的意義

公安是國家安全和社會穩(wěn)定的主要維護者,尤其是在基層地區(qū),是國家安全和社會穩(wěn)定的第一道防線。隨著經(jīng)濟社會的日益發(fā)展與變革,人民的權(quán)利意識也日益提高,社會問題越來越復(fù)雜,基層派出所各方面的工作力量也越來越無法滿足當(dāng)前形勢,而新時代又需要基層派出所更好地行使職責(zé),為新的社會變革與發(fā)展保駕護航。所以,提高公安機關(guān)管理工作的實效性是十分關(guān)鍵的。

1.保障實現(xiàn)效能政府建設(shè)

當(dāng)前,中國正處在社會全面變革、經(jīng)濟高速發(fā)展、行政變革持續(xù)推進(jìn)的特定時代。行政效率水平的好壞直接影響著社會的穩(wěn)定性、國民經(jīng)濟是否繼續(xù)蓬勃發(fā)展以及國企改革是否全面實施[1]。所以,隨著國企改革的深化,從中央政府到地方各級人民政府都在更加注重部門效能建設(shè),力求建立一個更高效率的政府部門。另一方面,由于基層派出所作為我國的政府機構(gòu),而公安局則是中華人民共和國政府的主要職能機關(guān)之一,所以,基層派出所的警察效率也體現(xiàn)了政府部門的行政效率;另外,由于基層派出所的重要任務(wù)是維護我國的長治久安、社會安定和社會秩序,以及廣大民眾的利益,其高效率的警察能力能夠為政府部門的效能建設(shè)創(chuàng)造一種更安全、更安定的社會環(huán)境。

2.滿足人民群眾日益增長的安全、公正需求

當(dāng)前,國際反恐怖主義事態(tài)越來越嚴(yán)重,我國的國家安全也遭到了一定的威脅,而隨著網(wǎng)絡(luò)時代的高速發(fā)展,各類新刑事犯罪形態(tài)的出現(xiàn)也嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命財產(chǎn)安全,人民對公安機關(guān)的安全要求也愈來愈大。與此同時,隨著城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量人口遷移所帶來的社會知識的累積與價值觀的交流,加上大扁平型社會福利的環(huán)境保障以及新城市化媒體的發(fā)達(dá),都推動著廣大人民的權(quán)力意志與權(quán)利能力的增強,使其對公正的要求也日漸提高。因此，為了滿足人民群眾對安全正義日益增長的需求，基層公安機關(guān)必須把人民群眾的安全感和滿意感作為有效警務(wù)建設(shè)的出發(fā)點和歸宿，調(diào)整和提高整個警務(wù)運作環(huán)節(jié)和過程的效率[2]。

二、基層公安機關(guān)的現(xiàn)狀

（一）警種職能分割導(dǎo)致職責(zé)交叉

究其原因,重點是由于部分警務(wù)單位職能相近,尤其是在部隊建設(shè)、治安管理和犯罪偵察等方面的工作表現(xiàn)較為突出,極易造成工作任務(wù)指標(biāo)的重復(fù)發(fā)放以及對工作領(lǐng)域的多元化管理,為基層單位添加了很多不必要的負(fù)擔(dān)。以基層派出所為例,由于基本上各個公安機關(guān)均向派出所投放配額,使得原本已處在公安隊伍最低端的派出所"面臨壓力"。公安派出所領(lǐng)導(dǎo)和民警疲于應(yīng)付不同任務(wù)類型的考試,而無法抽出時間和精力進(jìn)行最基礎(chǔ)的具體基礎(chǔ)工作,從而造成了惡性循環(huán),不利公安事業(yè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）機構(gòu)繁復(fù)，導(dǎo)致效能不高

近年來,由于公安對刑事法律的規(guī)定越來越嚴(yán)格,以及打擊違法犯罪活動的現(xiàn)實要求,派出所內(nèi)設(shè)置的機關(guān)數(shù)量也在增多,緩解了某些領(lǐng)導(dǎo)級別的廣大干部待遇問題,但是缺點也在逐步暴露出來,使得公安分局越來越多,分局也越來越多,基層派出所的內(nèi)部職能更加制度化和分權(quán)化,最終導(dǎo)致了組織的臃腫,官兵過多,警察閑散,人員不足。上級公安部門也普遍強調(diào)明確分工,甚至部分上級公安機關(guān)以獨立設(shè)置機關(guān)或者一定的地方警察部隊為手段,或以下放權(quán)為前提,導(dǎo)致縣級公安部門逐漸成為專業(yè)乃至職能部門,并成立了相應(yīng)的地方公安機關(guān)[3]。此外，一些類型的警察也強調(diào)警察人數(shù)要達(dá)標(biāo)，使機構(gòu)的能量增加，減少了基層警力，導(dǎo)致警力分配“頭重腳輕”。

（三）內(nèi)部扁平化管理的推進(jìn)問題

從改革實際出發(fā),職責(zé)一致、相似的區(qū)域公安整合后,大機關(guān)與大型部門的職責(zé)較為集中,涵蓋的服務(wù)范疇也較為寬泛。整合后的幾個部門面臨著"形同虛實"的問題。管轄區(qū)域的拓展和管轄鏈條的超長,給大型部門的管理職能提出了極大的挑戰(zhàn)。一些地方為了加強內(nèi)部管理，采取了增加內(nèi)部機構(gòu)和管理層次的應(yīng)對措施，導(dǎo)致了合并部門龐大警力中的“三多”問題，即掛品牌、掛非常任機構(gòu)、掛文件、掛會議。在合并前，公安部門之間的劃分和爭吵問題開始轉(zhuǎn)移到大部門和大警察部門，增加了公安部門內(nèi)部管理和運作的難度，在一定程度上也影響了整體職能的有效發(fā)揮。

（四）派出所刑偵民警責(zé)權(quán)利不明，績效考核形同虛設(shè)

雖然很多派出所都有個人績效考核，但考核標(biāo)準(zhǔn)不合理，不僅不能提升警察。相反，對工作的熱情也給警察造成了障礙，例如對某一季度警察投訴的數(shù)量進(jìn)行評估，雖然這是必要的，但不能成為績效評估的重點和核心。此外，一些派出所制定的評估標(biāo)準(zhǔn)不清晰、不詳細(xì)，評估結(jié)果分為合格和不合格兩個等級。只要在評估過程中沒有原則性錯誤，評估結(jié)果都是合格的，這樣的評估結(jié)果，無論從薪金或職級待遇來看，都沒有對警方造成任何實質(zhì)性影響，警方自然不重視，表現(xiàn)評估也是名義上的。普通警察仍然是這種情況，更不用說刑事調(diào)查警察進(jìn)行單獨評估。

三、基層公安機關(guān)機構(gòu)改革的設(shè)想

（一）加強基層民警政治思想教育，提高思想認(rèn)識

統(tǒng)一基層民警對中央依法行政決策部署、司法體制改革、公安法治建設(shè)的思想認(rèn)識，特別是對基層刑偵民警進(jìn)行細(xì)致的思想教育，消除他們的抵制，大力宣傳落實偵查人員駐地制度的意義和優(yōu)勢，穩(wěn)定基層刑偵隊伍，吸引更多民警加入偵查隊伍。

（二）圍繞基層刑警崗位核心能力構(gòu)建模塊培訓(xùn)體系

以培育基層刑警崗位核心能力為出發(fā)點和立足點，強調(diào)素質(zhì)第一，構(gòu)建科學(xué)的知識體系模塊，形成聯(lián)動機制?！敖倘酸烎~勝于教人釣魚”，無論是作為一名即將上任的新警官，還是作為一名在基層刑事執(zhí)法崗位工作多年的警官，都應(yīng)具備以下十項基本能力:事先處理現(xiàn)場的能力、審問和訊問的能力、偵破犯罪線索的能力、網(wǎng)上調(diào)查研究的能力、綜合作戰(zhàn)能力、取證和整理證據(jù)的能力、文書制作能力、法律知識運用能力、群眾工作能力和警用武器的能力。

（三）著眼警力實戰(zhàn)，規(guī)范警力配比，解決“角色轉(zhuǎn)換”問題

通過明確的改制計劃,"大部門"只設(shè)立了一個綜合性內(nèi)部服務(wù)崗位,原"小部門"的內(nèi)部業(yè)務(wù)崗改為實戰(zhàn)崗位。非實戰(zhàn)職位嚴(yán)格"一進(jìn)一出",以嚴(yán)防民警回流。同時圍繞公安實戰(zhàn)民警能力最大化的原則,最大限度地將公安力量引入最前線和實戰(zhàn)崗位,要求各部門的主任必須兼任管理指導(dǎo)員和戰(zhàn)斗員,并明確部門主要負(fù)責(zé)同志仍然以行使管理指導(dǎo)職能為工作重心,將其他隊員逐步轉(zhuǎn)為實戰(zhàn)職能人員,像一般普通警察那樣直接參與重大刑事案件的偵察處置、治安管理和行政管理工作,并給予人民警察相應(yīng)的獎勵[4]。

（四）必須注重服務(wù)實戰(zhàn)

基層公安機關(guān)機構(gòu)改革的關(guān)鍵,是轉(zhuǎn)變了縣級派出所原來的不適合、不符合當(dāng)前形勢下公安工作的體制機制,使民警工作的運轉(zhuǎn)模式更為合理,更加適應(yīng)公安工作的實際。易縣派出所牢固確立了實戰(zhàn)地為公安服務(wù)的工作宗旨,通過大力調(diào)整組織結(jié)構(gòu),進(jìn)一步完善了公安隊伍職能,長期改善了在社區(qū)管理與社會公共服務(wù)工作中的"缺位、錯位、越位"現(xiàn)狀,更加完善了公安部門的工作職責(zé),打擊犯罪、保持社會穩(wěn)定、為發(fā)展服務(wù)的能力取得了較大提升。病例發(fā)現(xiàn)度和對人民群眾的安全感、滿意度明顯提升。

（五）實施部門整合，提高工作效能

對職責(zé)相同、職能交叉,或業(yè)務(wù)量較小、警力閑置的部門加以合并,做到了合署辦公,力求配警更科學(xué)、用警更集約。例如建立了"大監(jiān)督"制度,把警務(wù)督查大隊,法制大隊和信訪科合并為行政執(zhí)紀(jì)監(jiān)察中心;打造"大刑偵",將刑偵大隊、經(jīng)偵大隊,禁毒大隊和食藥偵大隊合署辦公,整合為刑事犯罪偵查大隊;打造"大治安",將治安大隊、經(jīng)偵大隊,禁毒大隊和食藥偵大隊合署辦公,整合為刑事犯罪偵查大隊等。

（六）嚴(yán)格落實民警職級待遇

妥善解決大部制改革和大警察制度改革與保留基層干部待遇的矛盾，通過綜合調(diào)整機構(gòu)規(guī)格、重點領(lǐng)導(dǎo)任命高級干部、擴大非領(lǐng)導(dǎo)崗位等措施，保證干部人數(shù)不少、待遇不減，提高警察的主動性。大力拓展基層民警專業(yè)發(fā)展空間，充分保障民警的工作生活環(huán)境，提高基層人民警察的主動性。

（七）對黨忠誠，確保公安機關(guān)改革工作的方向不偏

1.樹立“四個意識”，堅定理想信念

公安民警要牢固樹立“四個意識”，切實增強“四個自信”，進(jìn)一步堅定理想信念，堅持不懈地進(jìn)行"兩學(xué)一做"的學(xué)習(xí)教育。公安工作作為黨中央手里的"刀柄",就應(yīng)該具有和全黨一致的意志。只有政治上的堅持,才保障果斷行動,自覺遵守黨的政治紀(jì)律,自覺捍衛(wèi)黨中央的絕對威信,切實落實愛黨、憂黨、興黨、保黨的政治要求,切實落實公安改造的基本策略,破解基層民警的思想問題,保證改革務(wù)實、實事求是,不走彎路。

2.堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅定正確方向

公安局對鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，維護國家政治和社會穩(wěn)定，維護社會治安穩(wěn)定，保障人民群眾的福祉和工作，促進(jìn)社會公平與正義承擔(dān)著重要的政治和社會責(zé)任,公安局需要政府堅定地保持絕對主導(dǎo)。只有公安局人民群眾路線在中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下,堅持黨的方針政策,按照實際情況行使法律職權(quán),才能保證公安工作改革的一條堅持在正確的政治方向,保證改革"刀柄"牢牢把握在黨和人民手上。而當(dāng)前的工作重點則是解決在基層公安改革中堅持以人民利益為中心、以人民滿意為準(zhǔn)則的問題,保證改革工作不偏離方針。

3.保持清醒的頭腦，堅定政治立場

公安局是人民民主專政的重要工具，它的性質(zhì)決定了公安部隊在任何時候、任何情況下，特別是在大是大非面前，永遠(yuǎn)不忘自己應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，是黨和人民手中的“刀柄子”是國家的重量。老一輩革命家周恩來總理曾強調(diào)"和平時代,國家安全和公共安全是一半一半"這就要求中國的改革開放進(jìn)入"深水區(qū)"后面臨著錯綜復(fù)雜的內(nèi)外局勢,也面臨著嚴(yán)重錯誤,公安機關(guān)人員需要始終保持清醒的政治頭腦,堅強的政治思想立足點,敏感的政治觀點和敏銳的政治洞察力,以克服在公安機關(guān)負(fù)責(zé)人改革中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)顛倒、人數(shù)臃腫、官兵數(shù)量過多、警察運行機制不完善等問題。

（八）機關(guān)掛點服務(wù)

為了有效緩解基層警力不足的矛盾，該局實行了與局領(lǐng)導(dǎo)溝通、與機關(guān)各部廳溝通的模式。機關(guān)的人民警察在履行職責(zé)的同時，經(jīng)常到派出所，利用節(jié)假日和休息日參加接待處理警察、調(diào)解糾紛、治安管理、打擊違法犯罪、為群眾服務(wù)。

四、結(jié)束語

郡縣治則天下安，公安派出所作為國家政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)性力量，是維護其社會穩(wěn)定不可或缺的支撐力量。因此我國必須進(jìn)一步充實加強基層公安派出所治安人員的能力，以此來促進(jìn)社會穩(wěn)定、公平正義，最終實現(xiàn)穩(wěn)定與權(quán)利保障之間的適當(dāng)平衡，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。