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        檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的實(shí)施困境與完善策略

        2021-11-27 01:28:24耿志杰劉志森上海大學(xué)圖書情報(bào)檔案系
        浙江檔案 2021年3期

        耿志杰 劉志森/上海大學(xué)圖書情報(bào)檔案系

        為適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義全面依法治國和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化要求,《中華人民共和國檔案法》于2020年6月20日修訂通過,這是檔案法自立法以來二次修正后的第一次修訂[1],推動(dòng)了我國檔案事業(yè)建設(shè)的法治化、現(xiàn)代化,為新時(shí)代我國檔案工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。隨著檔案信息化發(fā)展,新技術(shù)環(huán)境豐富了檔案出境利用的服務(wù)方式。為應(yīng)對檔案載體變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn),新修訂檔案法對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境進(jìn)行了明確規(guī)定。第二十五條規(guī)定:“屬于國家所有的檔案和本法第二十二條規(guī)定的檔案及其復(fù)制件,禁止擅自運(yùn)送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境。確需出境的,按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)?!钡谖迨畻l規(guī)定:“違反本法規(guī)定,擅自運(yùn)送、郵寄、攜帶或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的,由海關(guān)或者有關(guān)部門予以沒收、阻斷傳輸;并將沒收、阻斷傳輸?shù)臋n案或者其復(fù)制件移交檔案主管部門?!?/p>

        檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境指檔案數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)電子移動(dòng)出境的過程,即數(shù)據(jù)形態(tài)的檔案資源通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)跨國利用。與一般數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境相比,檔案數(shù)據(jù)的出境利用可能影響國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益。而一般數(shù)據(jù)出境對國家安全和利益影響較小,《信息安全技術(shù):數(shù)據(jù)出境安全評估指南(征求意見稿)》規(guī)定“一年內(nèi)出境信息數(shù)量達(dá)到國家網(wǎng)信部門、行業(yè)主管部門上報(bào)要求的”[2]才需進(jìn)行審核。檔案數(shù)據(jù)作為重點(diǎn)和敏感數(shù)據(jù),其保密性、安全性決定了檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境需要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和審核,在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、跨境傳輸、處理等環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行保密工作,以防止重要檔案數(shù)據(jù)泄露。目前新修訂檔案法關(guān)于檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的規(guī)定僅第二十五條、第五十條做出了概括性描述,“檔案行政機(jī)關(guān)在辦理出境許可時(shí),可能因?qū)彶樾问健?biāo)準(zhǔn)及其條件的指引不清晰,容易發(fā)生審查效率低、不作為、亂作為等現(xiàn)象”[3]。為此,本文針對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境應(yīng)如何實(shí)施和監(jiān)管、如何出境審核及如何與相關(guān)法規(guī)銜接等相關(guān)問題進(jìn)行探討,為檔案主管部門提供參考。

        1 檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的實(shí)施困境

        目前新修訂檔案法僅在第二十五條、第五十條對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境做出了概括性規(guī)定,但檔案主管部門執(zhí)行過程中仍存在一定局限,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境在法規(guī)銜接、規(guī)制模式、監(jiān)管機(jī)制、具體流程等方面還有待進(jìn)一步完善。

        1.1 檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的法規(guī)銜接待完善

        首先,檔案數(shù)據(jù)立法的法律法規(guī)體系仍有待完善。新修訂檔案法在檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的利用環(huán)節(jié)進(jìn)行限制,缺少貫穿檔案數(shù)據(jù)生成、提供、傳輸、利用和銷毀等全生命周期的相關(guān)法律規(guī)定,同時(shí)新修訂檔案法與數(shù)據(jù)安全法(草案)、保守國家秘密法、網(wǎng)絡(luò)安全法等數(shù)據(jù)安全法規(guī)之間存在空白罪狀(指法律條文沒有直接地規(guī)定違法行為,而是指規(guī)定該行為需要參照的法律法規(guī)),對于檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的安全管理仍具有一定實(shí)施難度。其次,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的相關(guān)規(guī)定仍有待進(jìn)一步細(xì)化。如檔案數(shù)據(jù)究竟如何進(jìn)行監(jiān)管以及審批、新修訂檔案法第五十條規(guī)定的阻斷傳輸應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)等,同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的懲罰辦法,以提高新修訂檔案法的震懾力。

        1.2 檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的規(guī)制模式待明確

        目前對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的審查形式、審查標(biāo)準(zhǔn)以及審查流程尚未明確,在法律法規(guī)尚不清晰的情況下,就容易發(fā)生審查效率低下、行政審批不當(dāng)、審查推諉的情況。首先,從檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的規(guī)制模式上看,我國對檔案數(shù)據(jù)的控制強(qiáng)度較高,以“審批許可制”實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的出境利用,遵循“以限制為原則、放開為例外”的做法。但與國外數(shù)據(jù)法案相比,我國僅在檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的利用環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制,反映了我國檔案數(shù)據(jù)出境利用的規(guī)制模式靈活性不高。國際上,俄羅斯對數(shù)據(jù)出境全程管理的立法較為典型,2006年頒布的《信息、信息技術(shù)與信息保護(hù)法》要求數(shù)據(jù)必須進(jìn)行本地強(qiáng)制存儲(chǔ),“實(shí)現(xiàn)了政府對數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、跨境傳輸、處理等環(huán)節(jié)的全面控制,從而掌握了本國數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)闹鲃?dòng)權(quán)”[4]。其次,從檔案出境的審核形式來看,傳統(tǒng)的審核形式以信函、窗口及網(wǎng)絡(luò)為主,對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的遠(yuǎn)程審核將帶來一定困難。加之檔案數(shù)據(jù)具有管制單向性,一旦出境就失去了再入境的意義,數(shù)據(jù)傳輸方也就失去了對數(shù)據(jù)的控制權(quán)。

        1.3 檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的監(jiān)管機(jī)制待強(qiáng)化

        檔案數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制的確立是保障檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的重要手段,但就目前來看仍有進(jìn)一步強(qiáng)化。首先,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的監(jiān)管對象、監(jiān)管主體和監(jiān)管結(jié)果不明晰。檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的定義不確定性、管理邊界模糊性,給檔案主管部門帶來一定的實(shí)施難度。其次,跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制有待加強(qiáng),各部門存在信息差。在檔案數(shù)據(jù)安全治理背景下,強(qiáng)化國家檔案局和國家大數(shù)據(jù)管理局、國家保密局、國家網(wǎng)絡(luò)安全管理局等部門之間監(jiān)管合作顯得尤為重要。2009年,中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)同國家保密局、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》,要求“證監(jiān)會(huì)、國家保密局和國家檔案局等有關(guān)主管部門建立協(xié)作機(jī)制”[5]。隨著檔案數(shù)據(jù)安全治理推進(jìn),跨部門間對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境協(xié)同監(jiān)管的深度和廣度更應(yīng)得到強(qiáng)化,協(xié)同監(jiān)管機(jī)制先行原則必須得到落實(shí),以保障檔案數(shù)據(jù)安全。

        1.4 檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的具體流程待明晰

        與檔案實(shí)體的出境不同,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境不以地理為界限,明晰檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的審核流程是保障檔案數(shù)據(jù)安全的重要舉措。目前面對檔案載體的變化,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的行政審批程序還需要進(jìn)一步優(yōu)化。首先,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的傳輸安全有待進(jìn)一步加強(qiáng)。檔案數(shù)據(jù)在傳輸過程中可能存在數(shù)據(jù)丟失等風(fēng)險(xiǎn),保障檔案數(shù)據(jù)審核傳輸及出境傳輸?shù)陌踩珜⒊蔀闄n案數(shù)據(jù)安全治理的關(guān)鍵一招。其次,缺少對檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類的規(guī)定。對檔案數(shù)據(jù)的密級和保密期限、開放條件、開放對象等的規(guī)定有待進(jìn)一步完善,對非館藏但涉及國家安全及利益的檔案數(shù)據(jù)的出境利用的規(guī)定也應(yīng)完善。最后,對于檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的真實(shí)性、完整性、可靠性有待進(jìn)一步研究,探討如何針對檔案數(shù)據(jù)建立數(shù)據(jù)安全態(tài)勢、數(shù)據(jù)流動(dòng)追蹤,以加強(qiáng)對檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的安全管控。

        2 檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境實(shí)施的完善策略

        針對上述檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的實(shí)施困境,為全面提升檔案數(shù)據(jù)安全治理能力,本文在結(jié)合我國檔案工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上,從以下四個(gè)層面提出完善策略。

        2.1 法制層:加快檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境法規(guī)銜接

        隨著檔案信息化和數(shù)字全球化的推進(jìn),檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的頻次將會(huì)比以往增多,檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的立法銜接的完善顯得尤為重要。

        首先,健全檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的法律法規(guī),彌補(bǔ)檔案數(shù)據(jù)在相關(guān)法律的空白罪狀。加快新修訂檔案法與數(shù)據(jù)安全法(草案)、保守國家秘密法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法律法規(guī)的立法銜接,制定檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的管理?xiàng)l例,可在合適地域建立檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境先行試點(diǎn),推動(dòng)檔案數(shù)據(jù)法律法規(guī)立法體系化的實(shí)現(xiàn)。

        其次,加快檔案法實(shí)施辦法立改廢工作的完成,細(xì)化檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境相關(guān)條例,對檔案數(shù)據(jù)實(shí)行分級管理。根據(jù)檔案數(shù)據(jù)機(jī)密程度、敏感程度進(jìn)行多級分類,“然后以此對不同級別數(shù)據(jù)實(shí)行合理的安全手段,制定安全策略,借助安全工具,對貫穿整個(gè)生命周期的流動(dòng)數(shù)據(jù)實(shí)施多種安全治理策略,并使這些策略保持同步配置”[6],同時(shí)要加快《檔案行政許可程序規(guī)定》的修訂工作,明確檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的審查原則、審查標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)檔案行政許可的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。

        2.2 模式層:完善檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境規(guī)制模式

        目前國際上在數(shù)據(jù)跨境傳輸立法方面已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系,檔案部門可以參考國際數(shù)據(jù)出境利用的規(guī)制模式,以提升檔案數(shù)據(jù)治理能力。

        首先,建立檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的負(fù)面清單制度。以檔案數(shù)據(jù)分級管理為基礎(chǔ),明確檔案數(shù)據(jù)限制出境的種類和地區(qū),實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)出境的“利用服務(wù)在事前、事中和事后全生命周期管理,保護(hù)檔案數(shù)據(jù)安全”[7]。檔案部門可以參考美國的出口管制負(fù)面清單制度,如美國的《出口管理?xiàng)l例(EAR)》明確規(guī)定“提供數(shù)據(jù)處理服務(wù)的相關(guān)主體或者掌握數(shù)據(jù)所有權(quán)的相關(guān)主體在數(shù)據(jù)出口時(shí),必須獲得出口許可證”[8],實(shí)現(xiàn)以出口限制清單的形式限制危害國家利益、未給予授權(quán)的數(shù)據(jù)出境。

        其次,建立數(shù)據(jù)出境國的動(dòng)態(tài)白名單制度。對數(shù)據(jù)出境國的數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)保護(hù)策略、數(shù)據(jù)運(yùn)行環(huán)境和數(shù)據(jù)治理手段等多方面進(jìn)行評估,建立檔案互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)出境國的白名單,并動(dòng)態(tài)追蹤檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)出境國的數(shù)據(jù)治理能力,根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行白名單的增刪操作。國際上,歐盟實(shí)行的數(shù)據(jù)跨境傳輸白名單制度較為典型,2016年歐盟頒布的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例(GDPR)》要求數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)臈l件之一是獲得歐盟授權(quán)的“充分性決定”(Adequacy Decision),只有滿足歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的國家或地區(qū)才給予數(shù)據(jù)授權(quán)[9],從而實(shí)現(xiàn)“白名單式”的數(shù)據(jù)跨境自由傳輸?!敖刂?018年5月,僅有12個(gè)國家(地區(qū))被充分決定認(rèn)可”[10]。歐盟通過動(dòng)態(tài)的白名單評估和認(rèn)可機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了對數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)膭?dòng)態(tài)約束。

        最后,完善“審批許可式”的檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境規(guī)制模式。建立檔案數(shù)據(jù)保護(hù)分級管理和風(fēng)險(xiǎn)評估制度,明確檔案數(shù)據(jù)主體和監(jiān)督主體的責(zé)任與義務(wù),明確檔案數(shù)據(jù)違規(guī)出境的懲罰辦法,參與并遵循國際檔案數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)制定,推動(dòng)國家檔案數(shù)據(jù)安全治理的有效落實(shí)。

        2.3 機(jī)制層:落實(shí)檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境監(jiān)管機(jī)制

        檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的監(jiān)督管理是檔案數(shù)據(jù)治理主權(quán)控制的核心,對于監(jiān)管機(jī)制的建立可從以下兩方面進(jìn)行。

        首先,建立檔案數(shù)據(jù)主體責(zé)任制。明確數(shù)據(jù)活動(dòng)者、數(shù)據(jù)監(jiān)督者及數(shù)據(jù)利用者的責(zé)任與義務(wù),通過問責(zé)、獎(jiǎng)懲等方式落實(shí)檔案數(shù)據(jù)工作的責(zé)任制,推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)安全的精細(xì)化、專業(yè)化治理,保障檔案數(shù)據(jù)安全、提升檔案數(shù)據(jù)安全治理的能級。

        其次,建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。檔案數(shù)據(jù)管理在國家大數(shù)據(jù)管理局、國家檔案局、國家保密局和國家網(wǎng)絡(luò)安全管理局存在業(yè)務(wù)工作重合,應(yīng)加強(qiáng)跨部門間的協(xié)同合作與監(jiān)管,構(gòu)建檔案數(shù)據(jù)出境的區(qū)域性監(jiān)管協(xié)議,健全檔案數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)傳輸出境的相關(guān)實(shí)施辦法,以國家數(shù)據(jù)安全治理為共同目標(biāo),通過數(shù)字合作打破部門間的時(shí)空壁壘,解決檔案數(shù)據(jù)在部門交叉領(lǐng)域的空白監(jiān)管問題,多管齊下地落實(shí)檔案數(shù)據(jù)出境的監(jiān)督監(jiān)管工作。

        2.4 實(shí)踐層:明確檔案互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸出境審核流程

        檔案數(shù)據(jù)出境的審核管理是檔案數(shù)據(jù)安全的“生命線”,明確檔案出境的審核流程是推進(jìn)檔案數(shù)據(jù)安全治理的重要保障。本文認(rèn)為,檔案部門可以建立“2+1+1”的出境審核模式,即“兩級雙評估、一級審核和一次脫敏”的模式。先由檔案館對檔案數(shù)據(jù)的出境用途、安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行自行評估,再由檔案主管部門進(jìn)行二次評估并落實(shí)審批,最后在完成檔案數(shù)據(jù)的脫敏工作后即可出境。

        首先,搭建檔案數(shù)據(jù)出境的審核內(nèi)網(wǎng)平臺。檔案部門數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況是檔案數(shù)據(jù)安全治理能級的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一,為保障檔案數(shù)據(jù)在審批流程中的安全運(yùn)行,應(yīng)該搭建以內(nèi)網(wǎng)或虛擬專網(wǎng)(VPN)為核心的出境審核平臺,通過安全接口實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)傳輸,保障檔案數(shù)據(jù)在傳輸審核的過程中的一致性、真實(shí)性[11],同時(shí)將內(nèi)網(wǎng)平臺與二級評估模型的構(gòu)建相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)出境的審批全過程的電子化、標(biāo)準(zhǔn)化,從而實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)安全治理和全程管控。

        其次,實(shí)行檔案數(shù)據(jù)出境的用途及安全評估工作。對需要出境的檔案數(shù)據(jù),先進(jìn)行出境用途評估再進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評估,并實(shí)施檔案館與檔案主管部門“雙評估”模式。明確凡有損國家、民族利益,或者有可能引起不良社會(huì)影響的檔案數(shù)據(jù),應(yīng)一律禁止出境。對于檔案數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)評估,檔案部門可參考國家標(biāo)準(zhǔn)《信息安全技術(shù):數(shù)據(jù)出境安全評估指南(征求意見稿)》《信息技術(shù)安全技術(shù):信息安全風(fēng)險(xiǎn)管理》,以確保檔案數(shù)據(jù)安全運(yùn)行。

        最后,落實(shí)檔案數(shù)據(jù)出境的脫敏處理工作?!爱?dāng)前全球數(shù)據(jù)脫敏主要投入實(shí)際應(yīng)用的技術(shù)有三大類:數(shù)據(jù)失真技術(shù)、數(shù)據(jù)加密技術(shù)和匿名化限制發(fā)布技術(shù)。”[12]為保障檔案數(shù)據(jù)的完整性、可靠性、真實(shí)性,對于檔案數(shù)據(jù)的脫敏可采用數(shù)據(jù)加密技術(shù),通過“區(qū)塊鏈+元數(shù)據(jù)追蹤”的技術(shù),“對檔案數(shù)據(jù)實(shí)施固化保全,維護(hù)檔案數(shù)據(jù)的法律證據(jù)價(jià)值”[13],達(dá)到檔案數(shù)據(jù)出境的風(fēng)險(xiǎn)最小化和利用效益最大化的目標(biāo)。

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