鄒麗萍

（江蘇創(chuàng)盛環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)有限公司，江蘇蘇州 215151）

1 引言

我國(guó)開展危險(xiǎn)廢物管理以來(lái)取得了一系列的成就，但當(dāng)前仍然存在著諸多的問題和挑戰(zhàn)。新固廢法的修訂實(shí)施對(duì)全國(guó)危險(xiǎn)廢物管理工作提出了新要求，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實(shí)施方案》，部署了“十四五”期間危險(xiǎn)廢物管理的目標(biāo)和任務(wù)。在此發(fā)展形勢(shì)下，系統(tǒng)回顧和梳理我國(guó)危險(xiǎn)廢物管理的發(fā)展歷程以及存在的問題，并結(jié)合危險(xiǎn)廢物管理最新要求，提出未來(lái)危險(xiǎn)廢物管理的優(yōu)化建議，對(duì)于補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境保護(hù)短板、打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重要意義。

2 國(guó)內(nèi)外危險(xiǎn)廢物管理發(fā)展歷程

危險(xiǎn)廢物指列入國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄或者根據(jù)國(guó)家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物，危險(xiǎn)特性包括毒性、腐蝕性、易燃性、反應(yīng)性、感染性等特性［1］，若沒有得到及時(shí)妥善的處理和處置，則會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康造成有害影響。國(guó)外關(guān)注危險(xiǎn)廢物最早開始于20 世紀(jì)70 年代［2］，主要是由于危險(xiǎn)廢物處理處置不當(dāng)引起的環(huán)境災(zāi)害頻繁發(fā)生，使得公眾逐漸認(rèn)識(shí)和關(guān)注危險(xiǎn)廢物，相關(guān)研究的重點(diǎn)也開始從傳統(tǒng)污染物的治理向防治危險(xiǎn)廢物、有毒化學(xué)品、惡性事故造成的污染方面轉(zhuǎn)移［3］。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)從加強(qiáng)立法著手，危險(xiǎn)廢物的處理處置逐步向規(guī)范化發(fā)展，在經(jīng)過將近40 年的發(fā)展后逐漸形成了一套完整的法律法規(guī)體系（見表1）。隨著危險(xiǎn)廢物管理法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，危險(xiǎn)廢物的危害逐漸得到有效控制。到20 世紀(jì)末，全球危險(xiǎn)廢物處理處置模式出現(xiàn)了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，形成了“原料－產(chǎn)品－原料”的循環(huán)模式。

表1 發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)危險(xiǎn)廢物法律法規(guī)的發(fā)展歷程［4－9］

此外，1989 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署通過《巴塞爾公約》，針對(duì)危險(xiǎn)廢物國(guó)際運(yùn)輸問題，對(duì)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移要求嚴(yán)格管制。1998年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織制定的《鹿特丹公約》，規(guī)定進(jìn)行危險(xiǎn)化學(xué)品和化學(xué)農(nóng)藥國(guó)際貿(mào)易的各方必須進(jìn)行信息交換。

我國(guó)危險(xiǎn)廢物管理起步相對(duì)較晚，20 世紀(jì)80年代以后開始將危險(xiǎn)廢物管理提到議事日程，發(fā)展至今，相繼制定和出臺(tái)了一系列危險(xiǎn)廢物管理法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范（見表2），形成了基本的管理框架。

表2 我國(guó)危險(xiǎn)廢物法律法規(guī)的發(fā)展歷程

續(xù)表

據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)［9］，2011 年以來(lái)，我國(guó)工業(yè)危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生量、綜合利用和處置量總體呈上升趨勢(shì)（見圖1），至2017 年已達(dá)2011 年的2 倍；綜合利用和處置率穩(wěn)步提升，總體保持在75%以上，2017年突破了90%。

圖1 2011—2017 年我國(guó)危險(xiǎn)廢物量變化趨勢(shì)

2011—2017 年我國(guó)GDP 及危險(xiǎn)廢物量年均變化率見圖2。由圖2 可見，2011—2017 年我國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量、綜合利用和處置量、貯存量的年均變化率分別為12.45%，16.12%，0.94%?？梢钥闯?，相對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量的增速更快，但危險(xiǎn)廢物綜合利用和處置的速度快于產(chǎn)生速度。

圖2 2011—2017 年我國(guó)GDP 及危險(xiǎn)廢物量年均變化率

3 我國(guó)危險(xiǎn)廢物管理存在的問題

綜合有關(guān)研究［3，10-14］，我國(guó)在危險(xiǎn)廢物管理方面仍然存在需要改進(jìn)的問題。

3.1 立法層面

3.1.1 立法結(jié)構(gòu)不平衡

國(guó)家層面，我國(guó)關(guān)于危險(xiǎn)廢物的立法工作起步較晚，目前還沒有關(guān)于危險(xiǎn)廢物管理的專門性法律或法規(guī)，僅納入《固體廢物污染環(huán)境防治法》中。此外，我國(guó)法律層面對(duì)于危險(xiǎn)廢物管理要求存在的空白很多，使得我國(guó)危險(xiǎn)廢物污染防治工作的執(zhí)行力度不足。地方層面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地區(qū)對(duì)危險(xiǎn)廢物管理立法的重視程度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也差異較大。我國(guó)首部地方性危險(xiǎn)廢物管理法規(guī)是江蘇省1994 年頒布的《江蘇省危險(xiǎn)廢物管理暫行辦法》，上海市也在1995 年頒布了《上海市危險(xiǎn)廢物污染防治辦法》，之后包括廣州市、成都市、南京市、武漢市等地區(qū)在內(nèi)的地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了危險(xiǎn)廢物相關(guān)法規(guī)。然而，仍有相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)暫未意識(shí)到危險(xiǎn)廢物管理的重要性，相關(guān)的法規(guī)缺位情況較為普遍。

3.1.2 法律責(zé)任不完善

我國(guó)危險(xiǎn)廢物管理相關(guān)的法律法規(guī)中，多數(shù)法律法規(guī)沒有制定配套的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，導(dǎo)致法律法規(guī)僅停留在原則性條款的層面，對(duì)實(shí)際執(zhí)行缺乏切實(shí)可行的指導(dǎo)。此外，我國(guó)關(guān)于危險(xiǎn)廢物管理的法律法規(guī)中，法律責(zé)任或罰則專章內(nèi)容體系不健全，多數(shù)條款沒有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任或罰則規(guī)定，對(duì)執(zhí)法部門而言可操作性不強(qiáng)，缺乏對(duì)違法者的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，法律應(yīng)有的效力無(wú)法落到實(shí)處。與此同時(shí)，已有法律責(zé)任或罰則規(guī)定的內(nèi)容往往存在處罰力度過輕、違法成本不高的情況，無(wú)法引起企業(yè)足夠的重視。

3.2 管理層面

3.2.1 行業(yè)差異顯著，監(jiān)管壓力大

環(huán)保部門工作的職責(zé)邊界不明確，工作冗雜且工作量龐大。產(chǎn)廢單位數(shù)量眾多，大型企業(yè)的環(huán)保意識(shí)、管理制度和管理體系相對(duì)健全，而數(shù)量龐大的中小型企業(yè)由于法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)的薄弱、法律知識(shí)儲(chǔ)備不足等原因，將危險(xiǎn)廢物混入生活垃圾，或者送至填埋場(chǎng)簡(jiǎn)單填埋或隨意堆置，甚至直接傾倒進(jìn)入地表水體。由于環(huán)保部門監(jiān)管人員有限，同時(shí)受到工作量的限制，僅能保證部分重點(diǎn)產(chǎn)廢單位的監(jiān)管工作。此外，目前環(huán)保部門沒有形成可操作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管人員沒有統(tǒng)一指導(dǎo)，監(jiān)管工作缺乏判斷依據(jù)。因此，總體對(duì)產(chǎn)廢單位的監(jiān)管效率還較低，環(huán)境安全和環(huán)境質(zhì)量存在很大的隱患。

3.2.2 家底不清，處置能力不足

我國(guó)中小微企業(yè)基數(shù)龐大，目前還未能統(tǒng)計(jì)形成一份較為全面的危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位清單和擁有危險(xiǎn)廢物自行利用處置設(shè)施的單位清單。當(dāng)前我國(guó)危險(xiǎn)廢物的處理處置和綜合利用能力主要分布在經(jīng)濟(jì)效益較好的國(guó)有大中型企業(yè)中，專業(yè)性處理處置和綜合利用單位或者產(chǎn)廢單位自有的處置設(shè)施屈指可數(shù)?？傮w而言，我國(guó)目前危險(xiǎn)廢物處理處置的能力十分有限。處理處置設(shè)施的選址建設(shè)難題是其主要原因之一，尤其是焚燒和填埋類設(shè)施的選址與建設(shè)難題日益突出。原因之一是缺乏系統(tǒng)性的現(xiàn)狀調(diào)查和充分的可行性研究，無(wú)法完全掌握危險(xiǎn)廢物在處理處置和綜合利用過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染情況。另一個(gè)原因是公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)的提高，危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施帶來(lái)的“鄰避效應(yīng)”的解決也是一大挑戰(zhàn)。

4 我國(guó)危險(xiǎn)廢物管理優(yōu)化的對(duì)策

4.1 完善法律體系，提高環(huán)保部門執(zhí)法的可操作性

豐富立法結(jié)構(gòu)，要在立法層面破除現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)不平衡問題。由于國(guó)家法律法規(guī)面向全國(guó)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異較大，因此不適宜在國(guó)家層面給出具體、細(xì)化的條款內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)將重心放在引導(dǎo)有條件地區(qū)出臺(tái)本地化的地方性法規(guī)方面，將國(guó)家法律法規(guī)中的原則性規(guī)定結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化并輔以配套的罰則規(guī)定，合理提高違法成本。

4.2 摸清家底，建立動(dòng)態(tài)更新的產(chǎn)廢和經(jīng)營(yíng)單位清單

通過任務(wù)分解，落實(shí)《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于提升危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管能力、利用處置能力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力的指導(dǎo)意見》的有關(guān)要求，以信息系統(tǒng)管理為抓手，充分運(yùn)用第二次全國(guó)污染源普查的成果，摸清家底，建立產(chǎn)廢單位、經(jīng)營(yíng)單位的清單，并定期更新。同時(shí)，將各單位信息全面納入全國(guó)固體廢物管理信息系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

4.3 試點(diǎn)建設(shè)區(qū)域性集中處置場(chǎng)所，提高處理能力

危險(xiǎn)廢物區(qū)域性集中處置，主要通過建設(shè)專業(yè)化程度較高的區(qū)域性集中處理設(shè)施，將分散的危險(xiǎn)廢物按不同種類、特性和要求集中后進(jìn)行處置，縮小危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境的潛在范圍，也提高了環(huán)保部門監(jiān)管的效率，更好地從源頭防控風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位而言，可以減輕其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高規(guī)范化管理危險(xiǎn)廢物的積極性。因此，地方政府及其主管部門在編制相關(guān)規(guī)劃時(shí)，可以科學(xué)評(píng)估危險(xiǎn)廢物處置需求，在有條件的地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)區(qū)域性集中處置場(chǎng)所。

4.4 依托危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)共生平臺(tái)

危險(xiǎn)廢物交換通過不同相關(guān)方之間根據(jù)各自的需求，將自身產(chǎn)生的廢物作為交換物品換取所需要的廢物，該過程使得危險(xiǎn)廢物通過物質(zhì)循環(huán)回到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，成為有用的資源。例如在我國(guó)鉻渣屬于危險(xiǎn)廢物，但對(duì)其進(jìn)行解毒處理后可能不再具有危險(xiǎn)特性。因此，可以利用危險(xiǎn)廢物管理的各類信息系統(tǒng)，依托危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位的信息資源，構(gòu)筑危險(xiǎn)廢物交換需求的產(chǎn)業(yè)共生平臺(tái)，推進(jìn)企業(yè)間、就近區(qū)域間危險(xiǎn)廢物交換，由個(gè)別企業(yè)之間小規(guī)模的危險(xiǎn)廢物交換，逐步推動(dòng)危險(xiǎn)廢物的大規(guī)模資源化利用。

4.5 強(qiáng)化“放管服”改革，降低企業(yè)守法難度和守法成本

發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)型的執(zhí)法理念可以提供有益借鑒，如向企業(yè)提供更多的守法指導(dǎo)，向企業(yè)提供相關(guān)的援助等［15］。美國(guó)環(huán)保署通過提供守法援助服務(wù)，為有效執(zhí)法鋪平了道路，減輕了執(zhí)法壓力。我國(guó)可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，借助社會(huì)力量，構(gòu)建社會(huì)參與企業(yè)環(huán)保監(jiān)督機(jī)制。依托民間組織（包括NGO、志愿者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等）的專業(yè)技術(shù)力量以及街道和社區(qū)的基層工作基礎(chǔ)，以社區(qū)為單位，開展危險(xiǎn)廢物管理相關(guān)政策、知識(shí)的宣傳，提供面向企業(yè)的危險(xiǎn)廢物管理培訓(xùn)、座談、沙龍等活動(dòng)，加強(qiáng)環(huán)保部門與企業(yè)間的聯(lián)絡(luò)溝通，借助環(huán)保民間組織的力量，逐步縮小政府監(jiān)管的盲區(qū)，將越來(lái)越多的中小型企業(yè)納入監(jiān)管范圍。