李新

（河南油田消防保衛(wèi)中心，河南 南陽 473000）

關于消防部門執(zhí)法職權邊界問題，業(yè)界人士一直沒有形成共識。首先，現(xiàn)行法律法規(guī)中界定的事項范圍相對較廣。其次，基層在具體實施過程中會感到力所不及，面臨的困難很大。因此，今后要認真梳理其權責邊界，在兼顧當前形勢的基礎上，構建更加科學合理的消防監(jiān)督管理體系。

一、消防監(jiān)督管理體系改革的必要性

（一）厘清執(zhí)法邊界是回應各方對消防部門期待的關鍵

現(xiàn)階段，地方政府以及民眾對消防部門的印象存在著嚴重的分化現(xiàn)象，其一，對參與滅火行動的橙色身影充滿敬佩，其二，又對消防審批與監(jiān)管等工作存在著很大的疑問。各界存在著認識上的誤區(qū)，多數(shù)人認為只要有消防部門把關場所就是安全的，再就是日益加強的專項整治行動，使得社會各界的錯誤認識不斷加劇，特別是當出現(xiàn)火災以后，會責問“為何消防審批了還會著火”。社會單位是消防安全的責任主體，事故發(fā)生主要取決于單位責任人的管理水平，所以，想更好地回應社會各界的期待，必須先將其法定職權邊界厘清，今后需要不斷加強化社會單位消防主體責任的落實，在整個社會中形成“安全自查、隱患自除、責任自負”的共識。消防部門應發(fā)揮自身的作用，不要只會做查隱患的“安全員”，同時也應當扮演好“培訓師”與“裁判員”的角色，培養(yǎng)更多高素質安全員，認真對社會單位履職情況進行檢查。

（二）明確消防監(jiān)管對象概念是規(guī)范監(jiān)管手段的前提

消防部門一直都很注重排查火災隱患，構建了替社會單位管理排查的模式?，F(xiàn)行的《消防法》并沒有明確界定監(jiān)管對象及內容界定，執(zhí)法過程中相關人員通常面臨較多疑惑，法律法規(guī)對火災隱患和消防違法行為的界定不夠清晰，兩者存在一定的重合，而且有一定的區(qū)別，一直沒有形成共識?；鶎酉辣O(jiān)督員在工作過程中，經(jīng)常面臨發(fā)現(xiàn)安全隱患是否要受案查處的疑惑，學術領域同樣存在著這方面的疑惑。監(jiān)管概念和監(jiān)管對象的不明確，為“保姆式”“運動式”監(jiān)督執(zhí)法模式的形成創(chuàng)造了條件，這也導致消防部門在監(jiān)督社會單位相關責任落實方面無法獲得良好的效果。

二、消防監(jiān)督管理體系的構建

（一）落實法定職責，構建“消防安全綜合監(jiān)管”管理體系

按照相關制度，在工作過程中，消防部門履行的是行政監(jiān)督責任，并非對消防安全情況進行監(jiān)管，主要是監(jiān)管政府及其部門履職狀況。從理論層面來說，綜合監(jiān)管的層次應比專項監(jiān)管、行業(yè)管理要高，與后兩者間是指導與被指導、協(xié)調與被協(xié)調、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。綜合監(jiān)管屬于全面性、綜合性的監(jiān)管，其工作對象主要是下一級政府及行業(yè)管理部門。某種意義上，消防安全綜合監(jiān)管是同級政府監(jiān)督下一級政府和本級政府有關部門的消防工作狀況，旨在確保政府對消防工作的全局決策、舉措得到落實，核心內容是指導、協(xié)調、監(jiān)督負有消防安全管理職責的部門，而并非僅對眾多具體社會單位消防安全工作進行管理，也不是要代替行業(yè)管理部門的工作。正是由于監(jiān)管內容、對象具有一定的特殊性，才使得監(jiān)管手段也比較特殊。近年來，國家頒布實施《消防安全責任制實施辦法》，這從政策的層面為消防工作改革提供了強有力的支撐。

1.落實政府統(tǒng)一領導機制，健全消防工作協(xié)調機制，由政府主要負責人牽頭，政府主要領導擔任各級消防安全聯(lián)席會議的負責人，親自出面安排相應的整治行動，協(xié)調解決重大消防安全問題。各級政府在兼顧當?shù)鼗厩闆r的條件下，制定相應的“責任清單”，安排專人編制《實施辦法》的實施細則，對各級政府以及相關機構、相關人員的職責進行細化，通過政府規(guī)章的方法來明確，建立科學合理的長效工作機制，真正把消防工作重點納入政務督查等項目。

2.健全隊伍、完善法規(guī)，建立消防安全管理及行業(yè)部門聯(lián)合執(zhí)法長效機制。職能部門應進一步細分相關職責，既要把消防安全納入行業(yè)管理范疇，又要納入安全生產法規(guī)政策、與應急預案，建立健全常態(tài)化消防檢查和宣傳培訓等機制，確保行業(yè)系統(tǒng)監(jiān)管責任得到貫徹和落實。在具體實踐還應著力實施消防安全信息溝通和對口聯(lián)系制度，保證有關部門能夠共享相關信息，為其履職奠定基礎，形成群防群治的有利格局。

3.切實加強督促與考評。首先，在政府考核工作中應適當增加消防工作所占比重，把該工作當作考核相關領導和班子的一個重要指標。其次，完善相關考評體系，注重應用考核結果。除此之外，還要把領導干部考核與消防工作履職狀況充分結合，不斷提升他們的履職意識，使其認識到該工作的重要性。

（二）回歸職能專業(yè)，減少前置條件把關

1.減少前置審批。對于社會經(jīng)營主體來說，減少前置審批，是實施國家簡政放權政策的有效方法。2014 年12 月，國辦發(fā)〔2014〕59 號發(fā)布，其中針對減少前置審批做出了明確的要求。此后國家先后對9 個批次審批職權予以調整。2019 年新《消防法》正式實行，過去由消防機關負責的建設項目消防設計審核、竣工驗收和備案抽查業(yè)務交給住建部門。新《消防法》中消防部門只有以下行政審批權限：公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查。當前，按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》申報公眾聚集場所投入使用營業(yè)前必須提供建設項目消防驗收或竣工驗收消防備案相關材料。此外，消防部門還應再次審核住建部門把關的內容，截止現(xiàn)在，把關的內容依舊沒有明確，其中還存在著諸多風險，今后還需深入改革，對相關律法進行修改，不斷完善前置審批把關內容。

2.優(yōu)化審批與監(jiān)管流程。現(xiàn)階段，消防部門應根據(jù)《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》文件要求，實行公眾聚集場所消防安全告知承諾制，對現(xiàn)有的監(jiān)管流程進行優(yōu)化。關于此，福建省相關部門在2020 年制定了《關于實施公眾聚集場所消防安全告知承諾制的通知》，其中明確指出全面實施這一制度，該模式值得全國各地學習和借鑒。在辦理好營業(yè)執(zhí)照且滿足投入使用條件后，公眾聚集場所做出滿足消防安全標準的承諾后，就能夠進行營業(yè)。針對該組織，消防部門應于三十日內進行抽查，如果檢查過程中發(fā)現(xiàn)其承諾失實的，就按照相關法律要求其改正，如果發(fā)現(xiàn)其存在嚴重違法行為，則進行重罰，同時還需要將其記入信用記錄中。福建省的模式把原來的事前管理轉變?yōu)槭潞蠛瞬?，極大地方便了辦事群眾，具有重要的應用價值。

3.厘清監(jiān)管審批邊界。無論是事前控制，或者事后管理，消防部門的主要業(yè)務均為“預防火災和減少火災危害”，明確其“防火”主業(yè)內涵。具體工作中應按照國家建設工程消防技術標準，勘查場所建筑的消防安全條件，但對其他前置條件，今后要不斷減少，并且還應不斷改變當前的情況，明確其工作重點是預防火災，盡可能地減少各種非核心職責。進一步拓展政府購買服務、引導技術服務機構行業(yè)產業(yè)發(fā)展，利用各種科學合理的措施，把技術層面的把關由消防部門直接實施，變成由專業(yè)技術機構把關，并形成長效機制。科學調整當前的審批事項名稱，把“公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查合格證”表述改為“公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全意見書”，減少“一查定終身”的用語誤解。

（三）強化主體責任，筑牢社會單位消防安全主體責任基礎

《實施辦法》第四條明確指出:“消防安全的責任主體是機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位，本單位、本場所消防安全責任人是法定代表人、主要負責人，對本單位、本場所消防安全全面負責?！币院笠ν苿由鐣挝宦鋵嵠渲黧w責任:首先，在法律法規(guī)上，明確其履行責任的方法、內容、途徑。其次，從中歸納出消防部門實施監(jiān)管的主抓手，對社會單位履行主體責任實施監(jiān)管。

在敦促社會單位做好消防安全自查的同時，通過人防和技防相結合的方式，以及媒體和群眾監(jiān)督等方法，形成“單位自查、部門監(jiān)管、技術防控、媒體監(jiān)督、群眾參與”的防控網(wǎng)絡。在信息化環(huán)境下，此后應建立高效的現(xiàn)代化“智慧消防”體系，對社會單位進行引導，使其積極地把消防控制室主機與城市消防遠程監(jiān)控系統(tǒng)連接。運行中如果發(fā)現(xiàn)問題，遠程監(jiān)控中心會及時落實抄報制度，通過書面的形式告訴轄區(qū)社會單位與消防機構，實現(xiàn)消防安全多重防控。不僅如此，還要在人口密度大的區(qū)域設置“三自主兩公開一承諾”提示，在政府網(wǎng)站開設相關專欄，以此對重大火災隱患進行曝光，及時公示隱患整改情況。

（四）細化職責分工，理順有關部門的執(zhí)法邊界

關于消防監(jiān)管工作，現(xiàn)行《消防法》主要由消防、住建等部門負責。住建部門主要負責管理建設工程階段的事項；對那些已經(jīng)投入使用的場所，主要是由消防部門負責進行監(jiān)管。需注意的是，具體工作中仍然存在著許多監(jiān)管空白，需要予以明確，所以，今后還應當進一步細分各個部門的職責。

1.與住建部門方面。住建部門主管范圍是建設工程施工現(xiàn)場，按照GB50720—2011 有關標準，按“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責”的基本思想，法律中需要將住建部門界定為施工現(xiàn)場消防安全管理的主體，同時在法定職責內，敦促建設、監(jiān)理、施工等相關單位積極主動地履行消防安全職責，及時對其中的隱患進行整改，依法責令停止施工、采取臨時查封。對于那些已經(jīng)投用的建筑，若存在未經(jīng)消防審核、驗收或備案抽查的問題，則由住建部門落實查處。

2.與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道方面。從政策或法規(guī)上而言，要細化消防安全管理最末端“觸角”的工作范圍、措施、履行方式、執(zhí)法權限等事項。當前應在兼顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀的基礎上，將消防安全監(jiān)管職責納入相關改革的范疇，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構在該工作中的責任，通過委托或賦權等措施明確該部門的工作內容，為基層消防監(jiān)督執(zhí)法工作打下基礎。

（五）構建與社會發(fā)展相適應的監(jiān)管手段

1.科學制定檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫。檢查對象名錄庫應當包括所有被監(jiān)管的單位，無論是政府部門，還是企業(yè)，社會團體，均屬于此列，主要分為以下三種類型：重點單位、一般單位和“九小場所”等，應當積極主動地與市場監(jiān)督管理局以及其他單位取得聯(lián)系，共享這些部門的名錄庫與對象庫，認真檢查相關數(shù)據(jù)資料，利用批量導入、分類標注等措施與方法，構建消防檢查對象“專業(yè)庫”，在此基礎上，還要及時更新其中的數(shù)據(jù)資料。另一方面，執(zhí)法檢查人員名錄庫中應包括全部擁有執(zhí)法資格的消防救援工作者，且根據(jù)他們的業(yè)務特長、職務等，分類予以注明。按照崗位、職務等確定相應的抽取比例，專職消防監(jiān)督員的抽取比例應當比其他崗位要高。

2.科學安排抽查計劃。按照經(jīng)濟社會發(fā)展及檢查對象、執(zhí)法隊伍的具體現(xiàn)狀，在充分考慮監(jiān)管重點、風險點、行業(yè)領域特點的基礎上，編制年度監(jiān)督抽查計劃，具體到實際工作當中，該計劃應按照現(xiàn)實情況及時進行科學調整。工作時按該計劃，確定每月的計劃，逐批次抽取檢查對象與執(zhí)法檢查人員，合理確定抽查頻次與比例，不但要確保工作力度與抽查覆蓋面，還應當盡可能地避免過于頻繁而造成擾民。對于那些重點行業(yè)領域，或信用記錄不良的檢查對象，應加大抽查頻次與比例，以切實強化對重點對象的監(jiān)督管理，對于那些風險相對較低的領域，或信用情況相對較好的檢查對象，應當酌情減少抽查頻次與比例。

3.保證全過程公開透明。抽取檢查對象的整個過程必須保持透明、公開，具體的操作中，可邀請第三方前來監(jiān)督，例如新聞媒體廉政監(jiān)督員等，確保全程都留下記錄，實現(xiàn)責任可追溯。執(zhí)法人員與被檢查對象如果存在一定的利害關系，則需要采取回避。另一方面，還可以邀請專家學者以及研究機構介入其中，利用專家咨詢法等措施來抽查某些領域，充分確保檢查的專業(yè)化水平。除此之外，今后還應當進一步規(guī)范結果處理，對于檢查過程中找出的非法行為，必須依據(jù)相關法律制度進行處理，以此產生強有力的威懾作用，進一步提高其守法自覺性，同時應及時公開抽查相關結果，便于社會各界的監(jiān)督，提高警示教育的效果。