文·王愛輝

隨著我國社會治理的持續(xù)推進，檔案領(lǐng)域的治理話題得到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。不少學(xué)者就新形勢下的檔案制度與檔案治理這一角度進行了深入研究，著眼社會治理發(fā)展對檔案制度的影響以及檔案制度順應(yīng)治理趨勢的創(chuàng)新建設(shè)取向，傳達出社會治理之下檔案制度建設(shè)的重要性。而檔案治理的實踐在不斷變化發(fā)展，如我國基層檔案治理仍在試點推行階段，對于基層檔案治理的機制、制度、文化等方面建設(shè)也有待深入探討。筆者認為順應(yīng)推進基層社會治理的需要，結(jié)合新形勢下我國基層檔案治理的實踐導(dǎo)向，進一步探討我國基層檔案治理的制度建設(shè)問題是十分必要的。應(yīng)當(dāng)在實踐中探索完善基層檔案治理的制度建設(shè)，讓制度成為牽引，不斷提高基層檔案治理的水平和效能，讓檔案工作更好地服務(wù)基層社會，服務(wù)于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、我國基層檔案治理的實踐推進

基層檔案治理是基層社會治理的重要組成部分，是在基層黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由檔案部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，檔案機構(gòu)、社會組織和基層群眾等社會主體積極參與，通過法律規(guī)章、制度的引導(dǎo)與規(guī)約，達成多元主體之間的協(xié)同合作，參與完成基層檔案管理、利用服務(wù)等檔案事務(wù)。[1]從管理層面來看，“基層”是指我國縣級及以下的地區(qū)，涵蓋了城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾性自治組織兩個領(lǐng)域。

基層檔案治理是從基層檔案工作的高效化、規(guī)范化、可持續(xù)化出發(fā)，以高水平檔案工作服務(wù)基層社會治理，最終以一個成熟完備的治理生態(tài)融入我國社會治理大格局中。2019年8月國家檔案局發(fā)布《國家檔案局辦公室關(guān)于組織開展檔案工作服務(wù)農(nóng)村基層社會治理試點工作的通知》，與民政部聯(lián)合組織“檔案工作服務(wù)農(nóng)村基層社會治理”的試點工作，這是檔案部門貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的重要行動。在此動員下，浙江、廣東、江蘇、福建等多個省、市也紛紛依據(jù)地區(qū)實情開展省級試點工作。廣東清遠市還將試點工作納入到了市委全面深化改革委員會2020年重點改革工作安排，并視完成情況納入全市績效考核統(tǒng)籌中。[2]“治理”成為基層檔案工作的重要關(guān)注點，以檔案工作服務(wù)基層社會治理為抓手，基層檔案治理逐漸成為我國基層檔案工作新常態(tài)。

我國基層檔案治理實踐在探索中不斷發(fā)展，同時各地區(qū)立足實踐，緊抓基層檔案治理創(chuàng)新，追求更高的治理實效。浙江省湖州市為提升基層檔案治理水平，積極深化完善檔案工作“1+3+9”協(xié)作機制，取得了一定成效。[3]德清縣通過創(chuàng)新開展檔案工作協(xié)作組活動、精準開展檔案歸檔指導(dǎo)等一系列工作，進一步健全了檔案治理制度體系，推進了基層檔案治理創(chuàng)新。[4]治理實踐證明，行之有效的機制、制度會成為我國基層檔案治理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗參考，也激勵著各地區(qū)積極探索具有地方特色的基層檔案治理體系。

二、制度建設(shè)是我國基層檔案治理的難點與重點

（一）制度建設(shè)是我國基層檔案治理的薄弱點

雖然我國基層檔案治理實踐在多地陸續(xù)開展，但不可否認，受限于基層社會的治理環(huán)境與治理條件，以及治理制度亟待完善等問題，基層檔案治理在我國檔案治理建設(shè)過程中仍然存在較大的劣勢。一方面，雖然檔案治理為廣大人民群眾提供了一個參與國家公共文化服務(wù)的途徑，但就我國基層社會的整體水平而言，基層檔案治理的推進存在三大阻礙：檔案工作基礎(chǔ)相對較弱、群眾檔案意識相對弱、社會參與主體的職能類型有限，這些方面的局限往往會導(dǎo)致基層檔案治理的成效微薄。這就需要以相對完善的制度體系克服不足之處，通過明確具體、合理有效的制度內(nèi)容規(guī)范基層檔案治理行為，以構(gòu)筑健康的基層檔案治理生態(tài)。

另一方面，在我國基層檔案治理體系的建設(shè)完善過程中，制度體系的不健全，甚至是部分相關(guān)內(nèi)容的缺失成為基層檔案治理緩慢前進的主要阻礙?；鶎訖n案治理體系的完善需要不斷適應(yīng)治理實踐形勢，而從總體來看，現(xiàn)有基層檔案制度對于治理工作的相關(guān)規(guī)范，對于一些治理形勢下的新要求，如對社會主體參與基層檔案工作的途徑與規(guī)范等方面，都未曾很好地覆蓋?；鶎訖n案治理制度需要在已有的基層檔案管理制度基礎(chǔ)上做出適應(yīng)性的創(chuàng)新調(diào)整，其內(nèi)容理應(yīng)涵蓋基層檔案治理工作開展的各個方面，包括社會主體之間的合作制度，覆蓋多主體的問責(zé)制度，治理成效評價制度等。相應(yīng)制度的建立與完善是我國基層檔案治理過程中的薄弱環(huán)節(jié)卻也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，仍需砥礪前行。

（二）制度建設(shè)是基層檔案治理體系建設(shè)的核心

黨的十九大報告強調(diào)指出，要進一步加強社會治理的制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，并從推進制度建設(shè)的角度提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。實現(xiàn)檔案制度的科學(xué)化是推進檔案治理現(xiàn)代化的根本前提，不能離開檔案制度建設(shè)而空談檔案治理。[5]

檔案治理體系的建設(shè)完善需要制度的牽引，需要通過推動檔案治理的制度規(guī)劃、強化制度實施、促進制度創(chuàng)新等方式，來推動基層檔案治理的制度建設(shè)。[6]制度建設(shè)的成果很大程度上影響著基層檔案治理體系的建設(shè)成效與成熟度，檔案制度所框定的內(nèi)容是整個基層檔案治理體系建設(shè)過程的“航向標”，它規(guī)定治理工作的參與準則與形式，規(guī)范各主體在檔案治理工作中的行為，奠定基層檔案服務(wù)的創(chuàng)新基調(diào)。如江蘇省張家港市通過完善農(nóng)村基層檔案工作發(fā)展的頂層設(shè)計、制度設(shè)計、考核機制等，建立適應(yīng)農(nóng)村基層社會治理體系改革需求的新型農(nóng)村檔案治理體系。[6]加強基層檔案治理的制度建設(shè)，是促進基層檔案治理的社會化、法治化、規(guī)范化水平不斷提高的重要途徑，也是進一步完善基層檔案治理體系的“必經(jīng)之路”。

三、我國基層檔案治理制度建設(shè)的推進方向

在社會治理的大背景下，檔案制度創(chuàng)新應(yīng)該具備主體多元化、手段信息化、工作法制化和管理高效化特點。[7]基層檔案治理制度建設(shè)是為基層檔案治理工作服務(wù)，其最終目標是實現(xiàn)基層檔案“善治”。因此，我國基層檔案治理制度建設(shè)的推進應(yīng)該綜合考慮多元主體之間的高效合作、法治有序、權(quán)責(zé)清晰等優(yōu)化方向。

（一）價值共創(chuàng)導(dǎo)向：以追求高效為目標

基層檔案治理過程中，檔案部門和其他社會主體的關(guān)系包括協(xié)同合作關(guān)系、利益相關(guān)關(guān)系、資源互補關(guān)系等，其中最主要的治理邏輯是通過多方主體之間的密切合作，并在協(xié)同治理過程中充分發(fā)揮主體之間資源、力量配合互補的優(yōu)勢，實現(xiàn)檔案價值共創(chuàng)，并由此推動高效治理目標的實現(xiàn)。

社會力量的參與是傳統(tǒng)檔案管理與檔案治理的重要區(qū)別?！懊颀R者強”，多方參與主體協(xié)同合作參與治理，可以提高檔案工作的效率；另外，在一些檔案事務(wù)中，檔案部門資源、能力的局限性都是客觀存在的，例如檔案數(shù)字化工作的開展需要大量人力物力，特別是對于基層檔案部門而言，僅依靠部門內(nèi)工作人員來完成長期積累檔案的數(shù)字化工作需要很長時間，也會在一定程度上影響其他工作的有序開展；而在此過程中讓社會力量參與進來，促成各社會主體之間的合作能夠?qū)崿F(xiàn)資源、優(yōu)勢的互補。江蘇省張家港市檔案局為讓更多的基層群眾參與到基層檔案治理實踐，在完善相關(guān)制度過程中將基層組織、村（社區(qū)）志愿者、居民群眾都納入到檔案資源建設(shè)的主體范疇之內(nèi)，在此基礎(chǔ)上共同組織開展了1.5萬余戶家庭建檔工作，并完成了別具地方特色的“百村萬戶”口述歷史檔案建設(shè)、鄉(xiāng)村記憶影像記錄以及方言鄉(xiāng)音數(shù)據(jù)庫建設(shè)等工作。[8]這不僅能讓基層群眾參與進來，而且充分發(fā)揮了社會主體的力量，大大地提高了地區(qū)檔案工作效率。可見我國基層檔案治理制度的建設(shè)需要在價值共創(chuàng)導(dǎo)向下，以追求多元主體高效合作為目標，讓社會力量成為基層檔案工作開展的重要組成部分，在檔案數(shù)字化管理、檔案信息資源開發(fā)與利用等檔案工作中創(chuàng)造價值。

（二）協(xié)同共治導(dǎo)向：以堅持法治為原則

以法治為基本原則，通過建設(shè)完善基層檔案治理規(guī)章制度，在“依法治理”思想總領(lǐng)的基礎(chǔ)上，推動形成有制可循、依制而治的協(xié)同共治局面。

人多力量大的前提是合理有序的合作環(huán)境，“協(xié)同共治”“合作治理”需要注重“協(xié)”與“合”，建立健全基層檔案治理主體之間協(xié)同共治的管理規(guī)章與制度是基層檔案治理工作開展的依據(jù)與向?qū)?，也是重要的保障措施，能夠在多元參與檔案治理過程中減少冗雜、重復(fù)的工作，避免權(quán)責(zé)模糊而致使檔案工作混亂的問題。在基層檔案治理制度創(chuàng)新規(guī)劃過程中，地方性檔案規(guī)章制度對治理秩序的保障與維護主要體現(xiàn)在兩個層面：從制度內(nèi)容創(chuàng)新層面來看，基層檔案治理制度建設(shè)圍繞“多元主體協(xié)同合作”這一中心，需要明確各參與主體之間的關(guān)系與合作模式，并就多元主體作出法規(guī)制度相關(guān)內(nèi)容的增添；而從檔案治理過程層面來看，基層檔案治理的制度建設(shè)是與檔案治理工作環(huán)節(jié)密切聯(lián)系的，需要從參與檔案治理的主體選擇，主體參與治理的形式優(yōu)化，社會力量參與不同類型檔案工作的程度界定、治理監(jiān)督與成效評價等方面形成制度化規(guī)定，從而確保檔案治理的參與有序、程序合理、成效顯著。

積極建設(shè)協(xié)同之法、共治之制是基層檔案治理制度建設(shè)的重要任務(wù)與內(nèi)容。社會主體參與基層檔案治理的途徑包括自發(fā)參與式、開放外包式、民主協(xié)商式等多種形式，協(xié)作方式也可靈活選擇，需要因地制宜、因“實”制宜，根據(jù)不同的實際治理需求與社會主體的參與意愿情況等創(chuàng)新實施“共治”形式，并將建立良好治理合作秩序的經(jīng)驗上升到制度層面，用制度加以固定，使之成為我國基層檔案治理有序開展的基礎(chǔ)。[9]

（三）生態(tài)共建導(dǎo)向：以明確權(quán)責(zé)為基石

“檔案治理的本質(zhì)與要求是明確參與檔案事業(yè)治理各種主體之間的利益和權(quán)責(zé)關(guān)系，并滿足其利益訴求?！盵10]基層檔案治理制度的建設(shè)，應(yīng)該明確規(guī)定不同參與主體的職責(zé)定位及其關(guān)系；考慮到各社會主體的參與程度、參與方式以及其社會職能、社會責(zé)任等存在差異，需要在綜合多種情況下進一步理清各主體的權(quán)利、責(zé)任。一個良好的治理生態(tài)離不開清晰的職責(zé)邊界和良好的監(jiān)督環(huán)境，只有在職責(zé)明晰的基礎(chǔ)上，才能進一步推進檔案治理過程中的監(jiān)督與問責(zé)，保障檔案治理工作的可持續(xù)發(fā)展，形成健康的基層檔案治理生態(tài)。

一方面，監(jiān)督是提高基層檔案治理成效必不可少的保障路徑，在參與主體權(quán)責(zé)透明化的基礎(chǔ)上，建立多方社會主體共同監(jiān)督制度，通過多方參與主體之間相互監(jiān)督，貫徹相關(guān)工作規(guī)章的規(guī)定，或是依托于檔案治理工作評價指標的實施，以確保治理工作不流于形式、不虛化。另一方面，有監(jiān)督，就有問責(zé)。理性化的問責(zé)追責(zé)是一切建立在嚴格遵循責(zé)任構(gòu)成要件的基礎(chǔ)之上，正是得益于在基層檔案治理制度的前端對各個參與主體的職責(zé)明晰，問責(zé)追責(zé)也就有“源”可溯?；鶎訖n案治理制度關(guān)于問責(zé)追責(zé)的內(nèi)容是與法治下的多元共治緊密關(guān)聯(lián)的，堅持“權(quán)責(zé)一致”以實施問責(zé)；同時，也需要和整個基層檔案治理制度中的工作規(guī)范、成效評價等其他內(nèi)容呼應(yīng)，形成嚴密公平的問責(zé)追責(zé)機制。

四、基層檔案治理制度建設(shè)應(yīng)處理好的關(guān)系

（一）推動“檔案制度”與“鄉(xiāng)規(guī)民約”的對接融合

檔案制度之于基層社會在一定程度上仍是一種相對“上層”的內(nèi)容，僅僅依靠制度的規(guī)范指導(dǎo)在基層檔案治理工作開展過程中可能會略顯單薄，其效果也會大打折扣。從具體執(zhí)行層面來講，過于宏觀、籠統(tǒng)的檔案法規(guī)規(guī)章在基層的落實過程中往往容易流于表面，一是在貫徹過程中一些宏大的制度理論規(guī)定很難讓基層群眾感同身受，特別是對于我國農(nóng)村來講，法律制度從某種意義上缺乏鄉(xiāng)土社會運行的文化根基，也難以適應(yīng)農(nóng)民的鄉(xiāng)土社會心理。[11]二是基層檔案治理實際情況更為具體也更為復(fù)雜，過于籠統(tǒng)和原則化的內(nèi)容使得其規(guī)范性和可操作性不足。而脫胎于村民對于鄉(xiāng)村社會自治的鄉(xiāng)規(guī)民約則可以很好地避免這些問題。它產(chǎn)生發(fā)展于群眾日常生活，根植于鄉(xiāng)村的本土社會，[12]在基層檔案治理過程中，鄉(xiāng)規(guī)民約可以在釋義治理制度核心理念與要求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮規(guī)范引導(dǎo)基層檔案治理行為以及基層群眾檔案意識培養(yǎng)的作用。

從法律到制度，再到鄉(xiāng)規(guī)民約是一個逐步“落地”的規(guī)約體系，也是一個不斷加以詮釋理解的過程，基層檔案治理制度建設(shè)需要將相對“上層”“宏觀”的制度內(nèi)容與“本土”的鄉(xiāng)規(guī)民約融合在一起，以群眾最容易理解接受的方式闡明基層檔案治理工作基本要求，對基層檔案治理實際工作進行規(guī)范與引導(dǎo)，使治理有規(guī)可循；同時通過鄉(xiāng)規(guī)民約的影響不斷提高基層群眾的檔案意識，激發(fā)基層活力，讓群眾在參與中“成長”，推動基層檔案治理的可持續(xù)發(fā)展。

（二）注重“參與”與“共治”的量度把握

社會力量參與、檔案工作社會化是檔案工作發(fā)展的趨勢與要求，我國社會治理實踐也朝著“深度合作”這一公眾參與目標推進。社會主體在基層檔案治理中的“參與”不能一直停留在建言獻策、信息公開的層面，需要引導(dǎo)社會力量進入檔案事務(wù)，分擔(dān)“實務(wù)”，或者說真正實現(xiàn)一定意義上的“分權(quán)”。同時，也需要考慮到由于我國地區(qū)之間的發(fā)展水平各異，一些社會組織參與基層檔案工作的資質(zhì)與能力有待篩選考察，各地基層群眾的檔案意識與素質(zhì)也都良莠不齊等情況，以及部分特殊檔案的保密性與限制傳播范圍等要求，對于社會主體參與基層檔案治理工作也需要有一個限度的概念。質(zhì)變尚需量變的積累，社會力量的參與不是一蹴而就的飛躍，而是一個循序漸進的過程。

參與和共治應(yīng)該有一個適宜的尺度，對于社會主體參與檔案治理的形式、范圍、深度等都有需要一個相對清晰的界定并嚴格貫徹遵循。正如Sherry Arnstein提出的“公眾參與階梯理論”，公眾的參與應(yīng)該根據(jù)具體活動來設(shè)立不同的參與層次。在基層檔案治理的制度規(guī)劃時，要充分考慮不同檔案工作、不同檔案素質(zhì)的參與主體甚至是涉及到的不同類型檔案等因素及實際需要，始終需要明確一個“參與度”的問題，把握好基層社會主體參與檔案治理的廣度和深度。

（三）堅持“共建”與“共享”的平衡轉(zhuǎn)化

不僅僅是“共建”和“共治”，“共享”也是基層檔案治理的重要內(nèi)容。德清縣在檔案治理取得一定成效的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范電子目錄交換格式與數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)，確定檔案資源共享技術(shù)標準，建立了遠程利用平臺，積極開展館藏數(shù)字化成果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交互共享；[13]這積極響應(yīng)了我國檔案服務(wù)均等化政策，很好地實現(xiàn)了治理成果“取之于民而用之于民”。這也啟示著：在基層檔案治理的制度建設(shè)過程中，應(yīng)該平衡好“共建”向“共享”之間的轉(zhuǎn)化。社會主體通過多種途徑與方式，積極主動地參與到基層檔案治理中去，不只有為國家科學(xué)文化事業(yè)盡心盡力的精神滿足，也理應(yīng)享受“共建”之下的檔案工作成果。就像檔案數(shù)字化工作的開展，不是將傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為數(shù)字形式保存后繼續(xù)“束之高閣”，數(shù)字化的重要推動力與吸引力在于其在利用、傳輸和共享等方面的便捷性優(yōu)勢，這種優(yōu)勢也需深刻體現(xiàn)在為利用者提供數(shù)字化檔案資源以及創(chuàng)新便捷利用方式等現(xiàn)實工作之中。

在制度規(guī)定之下，通過建立共享平臺、檔案資源數(shù)據(jù)庫等途徑，將基層檔案治理的“共建”成果轉(zhuǎn)化為面向社會“共享”的資源，這種高效轉(zhuǎn)化是基層檔案治理生命力所在，是其可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)核之一。只有讓基層檔案治理的成果更好地惠及廣大人民群眾，真正實現(xiàn)“從群眾中來到群眾中去”，才能深刻實現(xiàn)基層檔案治理的“初心”，同時又不斷提高受益的多方社會主體參與檔案治理的積極性，維護并不斷完善基層檔案治理新格局。

五、結(jié)語

治理不能脫離制度，沒有制度或制度很差的治理雖說也是一種治理，卻是不健全的治理。[14]同時，“制度是規(guī)則，治理出成效”，相對完善的制度只是提升基層檔案治理能力，完善基層檔案治理體系的關(guān)鍵一步，更有賴于在實踐過程中將檔案治理制度嚴格貫徹和落實，才能將基層檔案治理制度建設(shè)成果轉(zhuǎn)化成實實在在的檔案治理成效。