林向前

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也朝著多元化的趨勢(shì)發(fā)展，而PPP項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的重點(diǎn)代表。PPP項(xiàng)目指政府與社會(huì)企業(yè)合作，既提升了資金流動(dòng)率，也能確保企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升和政府的穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)政府和企業(yè)有互惠互利的效果。近年來，我國(guó)城市化建設(shè)的步伐逐漸加快，建筑工程的建設(shè)得到了重視，并且其規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、數(shù)量不斷增多，雖然促進(jìn)了城市建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也為政府帶來了財(cái)政壓力。為了確保城市建設(shè)步伐不受影響，確保城市基建工程的高效率實(shí)施，引入了PPP 項(xiàng)目模式，通過政府和社會(huì)企業(yè)的合作，確保資金充足，滿足基建工程建設(shè)需要[1]。對(duì)企業(yè)而言，參與PPP 項(xiàng)目能夠有效提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，使企業(yè)更好地立足于市場(chǎng)，有助于樹立良好的企業(yè)口碑，從而實(shí)現(xiàn)雙贏局面。但是，我國(guó)的PPP 項(xiàng)目模式仍處于起步階段，正面臨著諸多問題，現(xiàn)階段的PPP 項(xiàng)目較為注重財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、收益分析等方面，PPP 項(xiàng)目的合同管理與經(jīng)營(yíng)重視程度不足，嚴(yán)重影響了PPP 項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)引起雙方的高度重視，確保合同的有力落實(shí)，切實(shí)提高管理效率。

1.PPP 項(xiàng)目模式的概述

建筑工程的PPP 項(xiàng)目指的是政府部門和社會(huì)建筑企業(yè)的合作，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式，政府能夠在這一模式下獲得更多的資金支持，開展高效率、高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而企業(yè)也能通過和政府的合作進(jìn)一步提升競(jìng)爭(zhēng)力，樹立良好的口碑，并且有效降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)下社會(huì)較為常見的經(jīng)濟(jì)合作模式[2]。我國(guó)的PPP 模式仍處于探索初期，還需要針對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行完善。PPP 項(xiàng)目的合同管理是項(xiàng)目進(jìn)行和企業(yè)、政府利益保障的有效路徑，需切實(shí)提高合同管理效率，通過明確雙方責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利，才能夠更好地履行合同，推動(dòng)項(xiàng)目開展，有助于我國(guó)PPP 項(xiàng)目規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，從而帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展。

2.PPP 項(xiàng)目合同管理的若干問題

2.1 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不合理

PPP 項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)集中于一方的現(xiàn)象屢見不鮮。項(xiàng)目合同中通常都明確指出了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方和具體的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，在建設(shè)工程全生命周期內(nèi)，承擔(dān)方都需要負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制和承擔(dān)相應(yīng)的損失。從理論層面來講，合同簽訂時(shí)應(yīng)以公平、公正、公開的原則，科學(xué)分配風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際中的合同風(fēng)險(xiǎn)分配卻往往集中于一方。

（1）合同內(nèi)承諾、保證條款較多，使項(xiàng)目的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。政府為了吸引眾多社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，政府需要承擔(dān)審核付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、付費(fèi)方式、提供政府支持等責(zé)任，需要為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、商業(yè)物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，過多的承諾條件為政府增加了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、履約風(fēng)險(xiǎn)和失信風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本相對(duì)于政府無疑是弱勢(shì)方，也就容易導(dǎo)致投資方風(fēng)險(xiǎn)的增大[3]。

（2）政府存在盲目跟風(fēng)現(xiàn)象。各級(jí)政府為了推動(dòng)城市化建設(shè)和積極響應(yīng)中央號(hào)召，發(fā)布了一系列稅收政策，而PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)增設(shè)了相關(guān)的稅收減免條款，導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，地方政府財(cái)力有所降低。與此同時(shí)，社會(huì)投資方對(duì)建筑工程項(xiàng)目缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的調(diào)研，導(dǎo)致投資方資金斷裂的現(xiàn)象十分常見，既影響了項(xiàng)目的順利開展，也給投資方帶來了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

2.2 PPP 項(xiàng)目合同缺乏動(dòng)態(tài)性

對(duì)建筑工程的PPP 項(xiàng)目而言，通常有投資周期長(zhǎng)、影響因素多的特性。PPP項(xiàng)目合同的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制針對(duì)項(xiàng)目在實(shí)施過程中政策、環(huán)境、條件等因素的變化，在雙方協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，對(duì)合同條款進(jìn)行調(diào)整和變更，從而更好地滿足雙方利益，加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目合同的合理性。就建筑工程而言，建筑市場(chǎng)環(huán)境變化、施工材料價(jià)格變化都是十分常見的，這給當(dāng)前的整體發(fā)展帶來了一定影響[4]。目前，PPP 項(xiàng)目合同管理缺乏糾正扭曲的再談判機(jī)制或?qū)?yīng)的調(diào)整措施還存在不足，應(yīng)該針對(duì)一些內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)還要對(duì)價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。建筑PPP 項(xiàng)目中存在的不穩(wěn)定因素較多，這些因素都會(huì)給整體建設(shè)帶來影響，而且很容易造成不必要的麻煩，應(yīng)該針對(duì)企業(yè)方做好各項(xiàng)規(guī)劃，從而減少其他問題的形成。利益分配不均，就會(huì)引發(fā)一系列矛盾，導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、使用出現(xiàn)諸多問題。

2.3 合同制定缺乏規(guī)范性

在PPP項(xiàng)目合同簽訂和執(zhí)行過程中，合同制定缺乏規(guī)范性、全面性，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議、糾紛的事宜不夠明確，部分合同條款表述不清晰、不合理，也就提升了項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP 項(xiàng)目合同中缺乏完善的爭(zhēng)議解決機(jī)制，項(xiàng)目爭(zhēng)議不能很好解決，就會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的開展，最終引發(fā)合同終止、項(xiàng)目破產(chǎn)等現(xiàn)象，而政府被迫進(jìn)行回購(gòu)也加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，2003 年杭州灣大橋PPP 項(xiàng)目，在進(jìn)行合同制定時(shí)沒有約定項(xiàng)目唯一性及合約爭(zhēng)議解決機(jī)制，在項(xiàng)目建設(shè)完成后周邊的嘉紹跨海大橋、杭甬客運(yùn)專線、錢江通道先后投入使用，導(dǎo)致項(xiàng)目投資人在杭州灣大橋項(xiàng)目投入使用后，原定收益的部分投資回報(bào)率大幅降低，項(xiàng)目投資人紛紛退出項(xiàng)目，地方政府為保證項(xiàng)目推進(jìn)，借助國(guó)企回購(gòu)了80%的項(xiàng)目股份，影響了PPP 項(xiàng)目?jī)r(jià)值的發(fā)揮。合同內(nèi)部相關(guān)爭(zhēng)議沒有妥善處理，就可能導(dǎo)致建筑工程的停工或資金運(yùn)轉(zhuǎn)受阻，給建設(shè)方帶來較大困擾。

3.PPP 項(xiàng)目合同管理中若干問題的解決策略

3.1 通過法律法規(guī)保障社會(huì)資本利益

建筑項(xiàng)目中，公共產(chǎn)品、服務(wù)項(xiàng)目十分常見，而這類項(xiàng)目的特點(diǎn)是前期投資高、回報(bào)周期長(zhǎng)、影響因素多、收益穩(wěn)定性差，社會(huì)資本在參與這類項(xiàng)目時(shí)需全面考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果缺乏相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)社會(huì)資本的保護(hù)，就難以將PPP 項(xiàng)目模式推廣。通過明確相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)資本的利益明確劃分，才能夠讓更多的社會(huì)資本參與其中。同時(shí)，針對(duì)符合國(guó)家規(guī)定的PPP 項(xiàng)目公司，可以通過基金、私募等方式籌集資本金，并且也允許項(xiàng)目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債等非融資性融資產(chǎn)品。

3.2 協(xié)調(diào)合同參與方利益

在PPP 項(xiàng)目中，政府所發(fā)揮的作用是監(jiān)管、授權(quán)，并對(duì)社會(huì)資源的經(jīng)營(yíng)、利潤(rùn)進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，確保社會(huì)資本方收獲合理的收益。因此，在簽訂合同時(shí)，就應(yīng)制定好收益分配原則，確保風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方應(yīng)存在一定的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，針對(duì)PPP 投資項(xiàng)目來說，政府和私人企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)均不相同，所以就風(fēng)險(xiǎn)與利益相匹配來講，應(yīng)采取對(duì)等性原則進(jìn)行合理分配。

3.3 完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不能降低必然事件的發(fā)生概率，但卻能夠最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失，從而實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制。建筑工程PPP 項(xiàng)目同樣需要科學(xué)地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，才能確保項(xiàng)目參與者嚴(yán)格地履行合同，調(diào)動(dòng)參與的積極性。從風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的角度來看，政府部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策風(fēng)險(xiǎn)控制力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過私人企業(yè)，所以這類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府部門有力承擔(dān)，而私人企業(yè)則承擔(dān)合理的風(fēng)險(xiǎn)損失，并且在政策環(huán)境調(diào)好的基礎(chǔ)上可以申請(qǐng)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。就市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)來說，私人企業(yè)的掌控力更強(qiáng)。因此，應(yīng)構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有效分析主體優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性。

3.4 社會(huì)資本應(yīng)加強(qiáng)事先籌劃

在PPP 項(xiàng)目模式下，我國(guó)的建筑市場(chǎng)發(fā)生了翻天覆地的變化，相較于其他建筑工程項(xiàng)目來說，PPP 項(xiàng)目對(duì)私人企業(yè)的要求更為嚴(yán)格，企業(yè)需要不斷提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力，并加強(qiáng)融資、成本、信息的管控能力。私人企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的主體之一，應(yīng)詳細(xì)了解政府的相關(guān)政策，并結(jié)合市場(chǎng)需求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高自身實(shí)力，才能更加深入地了解合同，明確項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，確定PPP 項(xiàng)目招標(biāo)、合同談判策略，共同謀劃合同風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

3.5 科學(xué)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能夠減少風(fēng)險(xiǎn)后的一些損失，從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)成本進(jìn)行有效管理。PPP投資項(xiàng)目同樣也需要科學(xué)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣能夠確保參與者認(rèn)真履行合同上的內(nèi)容，以此提高參與的積極性。從大風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的層面來看，在具體的開展過程中，私人企業(yè)能力比較有限，需要依靠政府的力量，應(yīng)該給予一定擔(dān)保，同時(shí)還要根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況做好各項(xiàng)工作，結(jié)合實(shí)際情況做好補(bǔ)償工作，這樣有利于更好地分析，明確當(dāng)前的實(shí)際情況，并針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行承擔(dān)。

4.結(jié)束語

綜上所述，明確的法律約束、完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、科學(xué)的事先規(guī)劃、透明的規(guī)范操作和有效的管理方法都是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的前提條件。PPP 項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本互惠互利的重要經(jīng)濟(jì)模式，關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)PPP 項(xiàng)目合同管理必須秉持公平、公正、公開的原則，積極解決PPP 項(xiàng)目合同管理中的若干問題，提升PPP 項(xiàng)目合同管理效率，為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供有力支持，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性循環(huán)發(fā)展。