郭洋波，秦玉峰

(哈爾濱體育學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150008)

黨的十九大報(bào)告指出：“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。”[1](P51)黨的十九屆四中全會(huì)決議指出：“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度?！绷?xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。”[2]我國(guó)是濕地大國(guó)，據(jù)《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》顯示，濕地面積居世界第四，僅次于加拿大、美國(guó)和俄羅斯，居亞洲第一，占世界濕地面積的7%，是世界上濕地種類(lèi)繁多、數(shù)量豐富的國(guó)家之一。全國(guó)濕地生態(tài)系統(tǒng)總價(jià)值每年達(dá)2668.31億元[3]。在距今兩千多年前的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始利用濕地了，可是在保護(hù)與可持續(xù)利用方面，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于加拿大、美國(guó)、澳大利亞等濕地大國(guó)。20世紀(jì)50年代以來(lái)，全國(guó)沿海濕地面積減少了60%多，30%多的天然濕地面臨著結(jié)構(gòu)被破壞、質(zhì)量嚴(yán)重下降的危機(jī)，而且環(huán)境污染嚴(yán)重。濕地具有重要的經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、美學(xué)、科研、教育等方面的價(jià)值，而我國(guó)通過(guò)立法對(duì)濕地的保護(hù)與管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。依法治國(guó)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，制定規(guī)范嚴(yán)格的濕地立法制度對(duì)彌補(bǔ)我國(guó)自然資源法律體系結(jié)構(gòu)不合理，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重要的意義。

一、我國(guó)濕地立法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的濕地保護(hù)法律中存在許多問(wèn)題，最主要的是缺少頂層規(guī)范，沒(méi)有建立完善的保護(hù)體系。國(guó)家陸續(xù)制定并頒布實(shí)施了海洋法、森林法等單項(xiàng)法律，唯獨(dú)缺少對(duì)濕地的專(zhuān)門(mén)有效保護(hù)，而其他單項(xiàng)自然保護(hù)法，說(shuō)得嚴(yán)重些，甚至在一定程度上會(huì)破壞對(duì)濕地的保護(hù)。如《中華人民共和國(guó)土地管理法》把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對(duì)未利用地“適宜開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地”。這是什么推論？濕地就屬于非農(nóng)用地，是“未被利用地”，國(guó)家是鼓勵(lì)被開(kāi)發(fā)利用的，最后的結(jié)果就是這些濕地被改變了功能結(jié)構(gòu)，甚至是被破壞了。對(duì)于濕地轉(zhuǎn)化為農(nóng)田，美國(guó)是有嚴(yán)格限制的；而我國(guó)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定是鼓勵(lì)的[4](P111-115)。另外，現(xiàn)有法規(guī)不完善，對(duì)濕地資源主要是從經(jīng)濟(jì)效益的角度加以考慮，更多地著眼于如何更好地對(duì)濕地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用而非強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”“保護(hù)優(yōu)先”；有的法規(guī)雖涉及對(duì)濕地的保護(hù)，但只是片面保護(hù)，如《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》只對(duì)“有代表性的”“有特殊意義的”區(qū)域進(jìn)行保護(hù)[5](P132-133)。2003年，黑龍江省制定頒布了第一個(gè)省級(jí)的濕地保護(hù)條例，截至2015年，全國(guó)已有22個(gè)省制定頒布了省級(jí)的濕地保護(hù)條例，這對(duì)于地方的濕地保護(hù)工作起到了重要的作用，但是地方濕地保護(hù)條例普遍存在濕地定義混亂、立法定位不夠精確、某些條款過(guò)于抽象、缺乏可操作性、對(duì)破壞濕地的行為普遍處罰力度不足等問(wèn)題。濕地作為一種自然存在，不可能受行政區(qū)域的控制，某些濕地可能跨兩個(gè)省區(qū)或更多，由于濕地定義不統(tǒng)一，就會(huì)出現(xiàn)在某處屬于濕地，在另一處不屬于濕地的現(xiàn)象；或者在某處是重要的濕地，在另一處是一般的濕地，保護(hù)力度不統(tǒng)一。同樣的一塊濕地，在某省被破壞了，可能受到嚴(yán)厲的懲處，在另一省被破壞了，可能沒(méi)有受到懲罰[4]。政府雖在一定程度上加大了對(duì)濕地保護(hù)，但是仍面臨著許多問(wèn)題，天然濕地面積僅占土地面積的3.77%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球平均水平。我國(guó)是現(xiàn)代化的法治國(guó)家，依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，面對(duì)我國(guó)濕地被破壞的嚴(yán)峻狀況，必須實(shí)現(xiàn)360度保護(hù)無(wú)死角，才有利于實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的愿景，促進(jìn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

二、制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”的必要性

(一)有效保護(hù)我國(guó)濕地資源的需要

我國(guó)對(duì)濕地的管理與保護(hù)工作是不到位的，與“生態(tài)文明”的要求相去甚遠(yuǎn)。濕地的面積在減少，濕地的功能在退化，濕地成為生態(tài)系統(tǒng)中最脆弱的、最容易受到破壞的部分。根據(jù)國(guó)際認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，水資源的開(kāi)發(fā)率不應(yīng)超過(guò)40%，但是我國(guó)黃河、淮河、海河等幾大河流應(yīng)用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化極為嚴(yán)峻。南京秦淮河和玄武湖、武漢東湖、杭州西湖、昆明滇池等中外聞名的旅游勝地，近年來(lái)都出現(xiàn)了嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象。據(jù)國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)計(jì)，全國(guó)70%的江河遭到污染。長(zhǎng)江口、閩江口、杭州灣、珠江口、潮海灣等水體污染十分嚴(yán)重，水質(zhì)污染會(huì)導(dǎo)致河流、湖泊濕地中生物大量死亡，物種多樣性大幅減少。白暨豚是國(guó)家級(jí)珍稀動(dòng)物，國(guó)家在1983年明確提出對(duì)這一動(dòng)物的保護(hù)工作，但是這一動(dòng)物還是在不斷減少，從1986年的300余頭，到1998年只剩下7頭，2006年30多名中外專(zhuān)家組成科研考察小組從湖北宜昌到上海1700公里的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，歷時(shí)26天時(shí)間，最終沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一只活的白暨豚，白暨豚被宣布滅絕了。對(duì)環(huán)境的破壞導(dǎo)致濕地的生態(tài)和社會(huì)服務(wù)功能大大降低了。對(duì)環(huán)境的不尊重，受到傷害的不僅僅是動(dòng)物、植物，人類(lèi)自身也會(huì)受到大自然的懲罰。濕地面積減少，質(zhì)量下降，除了自然演化因素以外，最主要的是人為作用。為了追求經(jīng)濟(jì)利益，不惜將濕地改為工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地；為了獲得物質(zhì)收入，大量捕獲魚(yú)類(lèi)，導(dǎo)致50多年的時(shí)間全球金槍魚(yú)、旗魚(yú)等大型海洋魚(yú)類(lèi)減少了一半多。物種的變化導(dǎo)致生態(tài)不平衡，濕地生態(tài)系統(tǒng)也遭到破壞。黑龍江省大慶地區(qū)曾有大量的沼澤地帶，后來(lái)很多都挪作他用。

我國(guó)對(duì)濕地的管理實(shí)施的是“分部門(mén)實(shí)施、綜合協(xié)調(diào)”的體制[6](P82-86)。在中央層面有國(guó)家林業(yè)和草原局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家海洋局等，它們分別從不同的職責(zé)對(duì)濕地進(jìn)行某方面的管理和保護(hù)，如國(guó)家林業(yè)和草原局開(kāi)展?jié)竦刭Y源的普查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等各項(xiàng)工作；生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查濕地環(huán)境保護(hù)工作，制定污染防治法規(guī)等工作；水利部對(duì)水資源進(jìn)行管理，對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)水進(jìn)行指導(dǎo)等。我國(guó)目前的濕地有的是牧區(qū)，在放牧；有的是油田，在采油；有的是農(nóng)田，在種地……如果沒(méi)有一部國(guó)家層面的濕地立法，如何對(duì)這些挪作他用的“濕地”進(jìn)行有效管理？沼澤濕地被歸入未利用地，而對(duì)未利用地國(guó)家的政策是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用的，這樣就會(huì)使沼澤濕地遭到破壞。2013年，國(guó)家林業(yè)局制定了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，明確了林業(yè)部門(mén)對(duì)濕地保護(hù)工作整體的職責(zé)和地位。而《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第8條規(guī)定：“國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。”據(jù)此，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)屬于濕地的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)[7](P82)。顯然，這兩個(gè)行政法規(guī)是矛盾的，在處理濕地問(wèn)題時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)混亂的狀況。國(guó)外許多國(guó)家對(duì)濕地的管理也是采用分部門(mén)管理的，但是通過(guò)法律的規(guī)定，明確各部門(mén)的職責(zé)、權(quán)限及相互協(xié)調(diào)的具體要求。如美國(guó)在1972年頒布的《清潔水法》中明確環(huán)境保護(hù)署、陸軍工程兵團(tuán)等各自的職責(zé)，并對(duì)協(xié)調(diào)工作提出具體的規(guī)定，從而建立了一套規(guī)范高效的濕地保護(hù)管理體制。制定一部專(zhuān)門(mén)的國(guó)家層面的濕地立法，有利于協(xié)調(diào)各部門(mén)的關(guān)系，齊心協(xié)力共同保護(hù)和管理好濕地資源。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編夏光建議，成立環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，把支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境承載力(環(huán)境容量)由公司直接承包下來(lái)，按照市場(chǎng)化運(yùn)作模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這樣就使有限的環(huán)境承載力獲得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。筆者認(rèn)為，這是一條非常好的建議。所以?xún)H僅是制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》是不適宜的，顯現(xiàn)出一種被動(dòng)的狀態(tài)，準(zhǔn)確地說(shuō)制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”更為科學(xué)，更體現(xiàn)出對(duì)濕地的科學(xué)精神和人性化態(tài)度。

(二)有利于構(gòu)建與完善我國(guó)合理的自然資源法律體系

早在1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》中就將“濕地”納入法律調(diào)整的范圍[8]。2014年4月24日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在對(duì)“環(huán)境”進(jìn)行定義時(shí)，第一次將“濕地”歸入其中，體現(xiàn)了對(duì)濕地的正確認(rèn)識(shí)和重視。對(duì)濕地的有效保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)利用、嚴(yán)格管理等是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，為了使這項(xiàng)工作有條不紊地進(jìn)行，需要建立一系列完善健全的具體的濕地保護(hù)法律制度，而建立濕地的配套法律制度需要在國(guó)家層面的濕地立法的基礎(chǔ)上制定。美國(guó)早在20世紀(jì)80年代初期就建立了濕地占用付費(fèi)補(bǔ)償制度，隨著“零凈損失”政策的出臺(tái)，濕地占用付費(fèi)補(bǔ)償制度進(jìn)一步發(fā)展，成為美國(guó)濕地管理與保護(hù)工作的重要組成部分。濕地占用付費(fèi)制度有三個(gè)方面的益處：第一，提高了濕地占用和濕地開(kāi)發(fā)者環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感；第二，由于增加了濕地使用的成本，體現(xiàn)了濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于限制濕地的過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用；第三，擴(kuò)大了濕地管理與保護(hù)的資金來(lái)源。只有規(guī)范各種法律制度，才能有利于對(duì)濕地進(jìn)行有效保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)濕地可持續(xù)發(fā)展。由于各種原因，如果需要占用某處濕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，是否可以在異地重新開(kāi)發(fā)一處比占用處面積更大、質(zhì)量更好的濕地？在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法中沒(méi)有這方面的規(guī)定。最高人民法院曾經(jīng)總結(jié)了9個(gè)典型的環(huán)保案，其中之一就是：江蘇省無(wú)錫市惠山景區(qū)管委會(huì)在2009年到2010年擅自占用2萬(wàn)平方米林地建設(shè)了動(dòng)植物園和兒童游樂(lè)園，其中3000平方米林地被改變了用途。如果在原處恢復(fù)林地，經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本會(huì)非常高。惠山景區(qū)管委會(huì)提出了在楊灣異地補(bǔ)種林木恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的方案，得到了認(rèn)可。對(duì)濕地的占用、改變用途，也應(yīng)允許異地恢復(fù)。美國(guó)從1980年開(kāi)始實(shí)施的濕地銀行制度大大緩解了美國(guó)濕地的減損狀況，美國(guó)進(jìn)而把這種制度用于對(duì)瀕危物種的保護(hù)上。雖然我國(guó)也有在不同地域恢復(fù)的個(gè)案，但是沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定出現(xiàn)在法律條文中。

我國(guó)早在2009年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中就明確提出，啟動(dòng)濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。第二年，財(cái)政部啟動(dòng)中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金用于對(duì)濕地保護(hù)的補(bǔ)助。2010年和2011年中央財(cái)政共安排4億元人民幣預(yù)算用于對(duì)濕地的保護(hù)，但是這種濕地生態(tài)補(bǔ)助主要是用于國(guó)際重要濕地的監(jiān)測(cè)與生態(tài)恢復(fù)工作，與對(duì)濕地全方位的保護(hù)補(bǔ)償要求還相去甚遠(yuǎn)。另外，目前濕地生態(tài)補(bǔ)償還存在以下問(wèn)題：一是濕地生態(tài)補(bǔ)償力度不足，標(biāo)準(zhǔn)偏低，范圍狹?。欢菦](méi)有建立長(zhǎng)效濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；三是缺乏市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，濕地補(bǔ)償單純依靠中央財(cái)收撥款，資金來(lái)源不足。應(yīng)制定濕地生態(tài)補(bǔ)償方面的法律文件，規(guī)范對(duì)濕地的生態(tài)補(bǔ)償工作，更好地發(fā)揮濕地的生態(tài)效益，促進(jìn)濕地的可持續(xù)發(fā)展。

濕地的保護(hù)需要公眾的積極參與，如濕地方面的評(píng)估報(bào)告的編制、審批濕地項(xiàng)目的出臺(tái)等，政府或相關(guān)部門(mén)都應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)公眾的參與，才能更加客觀，也有利于提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，但是實(shí)際情況是，很少有公眾可以事先了解濕地的審批、建設(shè)的基本信息，更不要說(shuō)參與工作了。制定規(guī)范的公眾參與濕地管理的法律制度就很有必要。廣東省成立了非政府濕地保護(hù)組織——國(guó)際濕地生態(tài)保護(hù)與國(guó)際建設(shè)聯(lián)合會(huì)，該組織在宣傳教育、國(guó)際交流、科學(xué)研究等方面做了大量工作，還與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)合作，實(shí)施“綠色出行”等許多活動(dòng)，在濕地保護(hù)方面做了大量工作。應(yīng)健全法律法規(guī)，鼓勵(lì)公眾參與濕地保護(hù)與管理的積極性。

(三)切實(shí)履行作為國(guó)際《濕地公約》成員國(guó)應(yīng)盡的責(zé)任

應(yīng)該說(shuō)我國(guó)在濕地保護(hù)方面是積極的，在履行國(guó)際《濕地公約》方面是積極的，2004年濕地國(guó)際將首個(gè)“全球濕地保護(hù)與合理利用杰出成就獎(jiǎng)”授給中國(guó)[9](P64-69)。2005年，我國(guó)專(zhuān)家首次獲得拉姆薩爾濕地科學(xué)獎(jiǎng)，這是國(guó)際濕地保護(hù)系統(tǒng)最具影響力的獎(jiǎng)項(xiàng)。國(guó)家林業(yè)局在2007年成立了濕地管理委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)濕地的整治維護(hù)工作，并成立了《國(guó)際濕地公約》履行委員會(huì)。2012年世界濕地公園秘書(shū)長(zhǎng)格爾特先生贊譽(yù)中國(guó)，在濕地保護(hù)與合理利用方面取得的成績(jī)成為發(fā)展中國(guó)家的典范。這些成績(jī)標(biāo)志著我國(guó)在濕地保護(hù)方面所作出的貢獻(xiàn)得到了各國(guó)的普遍認(rèn)可，在國(guó)際濕地保護(hù)工作中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。我國(guó)地域廣大，各地地理環(huán)境千差萬(wàn)別，濕地種類(lèi)和特性存在很大不同，如果沒(méi)有一個(gè)國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)的濕地立法，是不利于對(duì)濕地的全面保護(hù)的，也不利于履行世界《濕地公約》。建議國(guó)家充分調(diào)研，統(tǒng)籌安排，做好高層設(shè)計(jì)，推進(jìn)濕地的有效保護(hù)。

三、制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”的可行性

(一)系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)

制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”的理論基礎(chǔ)是多方面的，但最主要的是“可持續(xù)發(fā)展”理論、“生態(tài)文明”理論以及濕地科學(xué)理論?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”這一名詞是在1987年2月召開(kāi)的第八次世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)上被賦予明確含義的。片面追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的任意破壞，是一種不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，既對(duì)不起與人類(lèi)的發(fā)展息息相關(guān)的大自然，也對(duì)不起子孫后代。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議將“可持續(xù)發(fā)展”觀念確定為全人類(lèi)共同的發(fā)展戰(zhàn)略。“可持續(xù)發(fā)展”是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)最完美的解讀。“可持續(xù)發(fā)展”包括三個(gè)要素，即“環(huán)境要素”“社會(huì)要素”“經(jīng)濟(jì)要素”，三個(gè)要素各有區(qū)別，又有本質(zhì)的聯(lián)系?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”理念一經(jīng)提出，就格外受到重視?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”被稱(chēng)為20世紀(jì)80年代最富創(chuàng)造性的理念?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”理念用在濕地的保護(hù)上，就是濕地的保護(hù)與利用要堅(jiān)持生態(tài)安全的理念，既要滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又要顧及子孫后代的利益，應(yīng)將“可持續(xù)發(fā)展”的理念作為理論基礎(chǔ)，使?jié)竦氐谋Ｗo(hù)與管理有章可循、有法可依，更好地保護(hù)濕地，管理濕地、發(fā)揮濕地的整體生態(tài)功能，造福子孫后代。

制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要方面?！吧鷳B(tài)文明”的思想古已有之，儒家“天人合一”的智慧，主張順應(yīng)自然，與自然和諧相處，與自然融為一體的思想，很好地詮釋了“生態(tài)文明”的內(nèi)涵。而作為名詞的提出，是在近現(xiàn)代時(shí)期。1869年，德國(guó)科學(xué)家?？藸柧吞岢隽恕吧鷳B(tài)”這一詞匯。海克爾認(rèn)為，動(dòng)物與有機(jī)世界和無(wú)機(jī)世界形成的關(guān)系就稱(chēng)為生態(tài)。美國(guó)科學(xué)家小米勒在?？藸栄芯康幕A(chǔ)上提出了生態(tài)學(xué)的三個(gè)定律：第一定律是人類(lèi)作用于大自然的任何行為都會(huì)產(chǎn)生難以預(yù)料的后果；第二定律是生態(tài)系統(tǒng)中所有事物都是存在聯(lián)系的；第三定律是人類(lèi)在各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等活動(dòng)中所產(chǎn)生的物質(zhì)都不應(yīng)對(duì)地球上其他生物產(chǎn)生干擾。諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者、德國(guó)社會(huì)活動(dòng)家施偉哲在1912年出版了《敬畏生命》一書(shū)，闡述了自己對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的理解。1962年，美國(guó)海洋生態(tài)學(xué)家卡遜在《寂靜的春天》一書(shū)中首次提出“生態(tài)文明”一詞，該書(shū)反思了在工業(yè)文明時(shí)代對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，提出了“生態(tài)文明”的理念。我國(guó)近些年對(duì)生態(tài)文明理論的研究形成了一個(gè)熱點(diǎn)。對(duì)生態(tài)文明既有廣義的界定，也有狹義的界定。這些理論為盡快制定和頒布“中華人民共和國(guó)濕地管理法”提供了很好的理論依據(jù)。隨著1956年“濕地”這一名詞在美國(guó)進(jìn)行的自然環(huán)境調(diào)查中被提出后，專(zhuān)家、學(xué)者開(kāi)始運(yùn)用生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、水文學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生物學(xué)等理論對(duì)“濕地”進(jìn)行研究，已建立了濕地科學(xué)，我國(guó)工程院院士、濕地學(xué)研究專(zhuān)家劉興土就是這一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)帶頭人。截至2015年年底，全國(guó)已建立了17家“濕地實(shí)驗(yàn)學(xué)?！?，加強(qiáng)了對(duì)濕地保護(hù)的研究與宣傳教育工作，深圳明德實(shí)驗(yàn)學(xué)校是深圳市第一家“濕地實(shí)驗(yàn)學(xué)?！?，該校開(kāi)設(shè)了“濕地研究”課程，整合了地理、化學(xué)、物理、生物等四門(mén)學(xué)科。2015年，北京林業(yè)大學(xué)開(kāi)始招收“濕地生態(tài)學(xué)”專(zhuān)業(yè)的碩士研究生，培養(yǎng)濕地方面的高層次人才。

(二)完善的政策保障

1983年12月，在全國(guó)第二次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，“環(huán)境保護(hù)”作為國(guó)家的一項(xiàng)基本國(guó)策被正式提出。在開(kāi)幕式上，萬(wàn)里同志指出，環(huán)境保護(hù)是一件關(guān)系到后代的大事，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。1986年，國(guó)家制定并頒布了《中國(guó)自然保護(hù)綱要》，明確提出了環(huán)境保護(hù)在物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)中的重要作用。1994年，國(guó)家通過(guò)了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，提出了對(duì)濕地的管理目標(biāo)：通過(guò)國(guó)家和地方兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有的濕地資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的保護(hù)與管理，建立100多處濕地自然保護(hù)區(qū)，對(duì)破壞濕地的行為實(shí)行嚴(yán)厲打擊。2007年，黨的十七大報(bào)告首次提出了“生態(tài)文明”的概念。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出：“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)……強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)”，為我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等方面的發(fā)展指明了方向。黨和國(guó)家高度重視環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)保護(hù)工作落實(shí)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)建設(shè)中去，保護(hù)好濕地，促進(jìn)濕地的可持續(xù)發(fā)展，是環(huán)境保護(hù)工作的重要方面，在建設(shè)“美麗中國(guó)”中發(fā)揮著重要的作用。2013年，國(guó)家林業(yè)局頒布并實(shí)施了我國(guó)首部全國(guó)性的濕地行政規(guī)定《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，提出了濕地保護(hù)方針，規(guī)定了濕地生態(tài)補(bǔ)償制度等。2015年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，提出對(duì)濕地嚴(yán)格保護(hù)，明確劃定到2020年全國(guó)濕地?cái)?shù)量不少于8億畝的保護(hù)紅線(xiàn)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院還頒布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫取?016年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》。這些重要的文件為“中華人民共和國(guó)濕地管理法”的制定提供了完善的政策保障。另外，國(guó)家對(duì)破壞環(huán)境的行為高度重視，堅(jiān)決查處，如2017年12月上海垃圾傾倒太湖案兩名主犯韓建林、張斌最終被判3年以上有期徒刑，體現(xiàn)了國(guó)家依法治理環(huán)境的決心，這也為出臺(tái)“中華人民共和國(guó)濕地管理法”創(chuàng)造了良好的氛圍。

(三)堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)

在1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》中雖沒(méi)有明確提出“濕地”一詞，但是提出將作為“濕地”類(lèi)型之一的“水流”納入法律調(diào)整范圍，實(shí)際上也意味著在一定范圍內(nèi)將“濕地”納入法律保護(hù)的范疇?！稇椃ā分袑?duì)調(diào)整濕地資源的開(kāi)發(fā)、管理、保護(hù)等的法律規(guī)范對(duì)國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)的濕地立法的制定提供了重要的基礎(chǔ)。后來(lái)我國(guó)又陸續(xù)出臺(tái)了多部關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的制定既為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)提供了重要的法律依據(jù)，也為出臺(tái)“中華人民共和國(guó)濕地管理法”提供了一定的指導(dǎo)與借鑒。如1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》，第一次從法律上明確規(guī)定在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)必須考慮環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。2014年重新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中有相關(guān)的濕地保護(hù)的規(guī)定，這為專(zhuān)門(mén)的濕地法的制定提供了重要的依據(jù)；森林、海洋、濕地并稱(chēng)為地球的三大生態(tài)系統(tǒng)，1984年制定、1998年修正的《中華人民共和國(guó)森林法》與1982年制定、1999年修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》為制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”提供了重要的借鑒。另外，從2003年《黑龍江省濕地保護(hù)條例》制定頒布以來(lái)，全國(guó)已有22個(gè)省出臺(tái)了省級(jí)的地方濕地保護(hù)條例，這些條例都是從本地濕地保護(hù)入手，在制定的過(guò)程中進(jìn)行了一定的調(diào)研，在執(zhí)行的過(guò)程中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，尤其是2015年黑龍江省又對(duì)2003年制定的濕地保護(hù)條例進(jìn)行了修改，北京市從2010年便開(kāi)始進(jìn)行濕地立法的調(diào)研工作、2011年正式立項(xiàng)論證、2012年開(kāi)展法規(guī)審議、2013年5月1日起正式頒布施行，對(duì)濕地進(jìn)行最嚴(yán)格的保護(hù)，對(duì)破壞濕地的行為、造成嚴(yán)格后果的最高可罰款50萬(wàn)元，該條例科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、完整，實(shí)施以來(lái)北京市濕地面積恢復(fù)達(dá)3000多公頃[10](P33)?？梢哉f(shuō)這些地方濕地保護(hù)條例為出臺(tái)“中華人民共和國(guó)濕地管理法”打了前站，進(jìn)行了預(yù)演，為制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”提供了可靠的保障。

(四)廣大民眾的心愿

近年來(lái)，PM2.5是廣大國(guó)民異常熟悉的一個(gè)詞，這個(gè)數(shù)值越高，標(biāo)明空氣質(zhì)量越差。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的規(guī)定，當(dāng)PM2.5指標(biāo)低于10時(shí)才是安全的，但是看看每日的天氣預(yù)報(bào)，每年P(guān)M2.5指標(biāo)低于10的天氣有幾天？屈指可數(shù)吧！北京市由于PM2.5數(shù)值高，有取代倫敦成為世界霧都之危。我國(guó)每年由于空氣污染導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病而死亡的高達(dá)70萬(wàn)人。隨著環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等理念不斷深入人心，尤其是黨的十八大報(bào)告中提出的建設(shè)“美麗中國(guó)”的設(shè)想，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，使國(guó)人對(duì)美好的環(huán)境更加充滿(mǎn)期待，對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)，如把家中不用的物品送到社區(qū)設(shè)置的“濟(jì)困環(huán)保箱”中；在部分居民中流行制作環(huán)保酵素；去超市、菜市場(chǎng)等處隨身攜帶購(gòu)物袋等。在新華網(wǎng)聯(lián)合《半月談》雜志社開(kāi)展的“每日調(diào)查”中有72.6%的網(wǎng)友投票認(rèn)為，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該從每個(gè)個(gè)體開(kāi)始自覺(jué)維護(hù)環(huán)境，倡導(dǎo)公民在日常生活中自覺(jué)堅(jiān)持綠色、低碳理念[11](P185)。人們對(duì)濕地的保護(hù)也越來(lái)越重視，在每年“兩會(huì)”上，都有人大代表和政協(xié)委員呼吁加強(qiáng)我國(guó)濕地保護(hù)，盡快制定“中華人民共和國(guó)濕地法”的建議和提案，從輿論上支持“中華人民共和國(guó)濕地法”的制定，也為國(guó)家級(jí)專(zhuān)門(mén)的濕地法的出臺(tái)增強(qiáng)了可能性。

四、結(jié)語(yǔ)

人類(lèi)生存的地球，可供人們利用的資源是有限的，而人們?yōu)榱藵M(mǎn)足各自的生存目標(biāo)，對(duì)大自然的索取是無(wú)限的。濕地既是大自然賦予人類(lèi)的重要財(cái)富，也是人們?yōu)闈M(mǎn)足自身需要爭(zhēng)奪的對(duì)象。我國(guó)對(duì)濕地的保護(hù)力度不足，最主要的是缺乏一部國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)的濕地管理立法，分析了制定“中華人民共和國(guó)濕地管理法”的必要性與可能性，希望在一定程度上可以促進(jìn)“中華人民共和國(guó)濕地管理法”的早日出臺(tái)，完善自然資源法律體系，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。