王東彪

（中國海油集團能源經(jīng)濟研究院，北京 100010）

一、引言

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的主要載體，國有企業(yè)內(nèi)部控制是一項管理活動，具有社會性和技術(shù)性的雙重屬性，往往是以實現(xiàn)經(jīng)營目的為基礎(chǔ)采用一系列方法手段，以降低企業(yè)的風險，從而達到企業(yè)的戰(zhàn)略目標。對于國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制是企業(yè)各項控制職能的集合，需要結(jié)合企業(yè)實際，靈活運用，發(fā)揮重要的作用，使企業(yè)更好地發(fā)展。雖然現(xiàn)在國有企業(yè)在管理理念、管理水平上都得到了很大的提升，建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制機制，但是，因內(nèi)部控制失效而造成的違規(guī)、違法事件仍時有發(fā)生。因此，應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身的特點，制定更加科學合理的制度方案，保障國企內(nèi)部的各項運營管理活動合規(guī)高效開展。

二、緒論

（一）研究背景

保障國有企業(yè)內(nèi)部各項經(jīng)濟活動的有效開展，對于國有企業(yè)良性健康發(fā)展乃至社會穩(wěn)定都具有十分重大的意義。在國有企業(yè)不斷深化改革，邁向高質(zhì)量發(fā)展的進程中，需要進一步健全完善國有企業(yè)內(nèi)部控制體制機制，進一步提升企業(yè)管理水平，增強企業(yè)發(fā)展動力，最終完成改革目標，釋放改革紅利。企業(yè)內(nèi)部控制是一項管理活動，具有社會性和技術(shù)性雙重屬性，往往是以實現(xiàn)經(jīng)營目的為基礎(chǔ)，采用一系列方法手段降低企業(yè)的風險，從而達到企業(yè)的戰(zhàn)略目標。對于國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制是企業(yè)各項控制職能的集合，需要結(jié)合企業(yè)實際，靈活運用，發(fā)揮其重要的作用。

近年來經(jīng)濟全球化的趨勢進一步增強，我國作為經(jīng)濟大國，在世界經(jīng)濟競爭中占據(jù)著重要的地位，近幾年國有企業(yè)雖然一直深化體制改革，管理能力及效率得到顯著提升，但在全球經(jīng)濟市場中，我國的國有企業(yè)與一些世界級的優(yōu)秀企業(yè)，在管理水平方面，特別是風險管控方面仍然存在一些差距。所以全面風險管理對于國有企業(yè)而言不僅可以完善自身的發(fā)展，還能夠增強自身的風險抵御能力，從而在世界經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)有利地位。研究國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義是確保單位戰(zhàn)略目標的可實現(xiàn)性、法律法規(guī)的遵從性、經(jīng)營活動的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性以及經(jīng)營信息和財務(wù)報告的可靠性。做好國有企業(yè)內(nèi)部控制工作有助于管理層落實企業(yè)戰(zhàn)略，在依法合規(guī)的前提下，高效開展內(nèi)部經(jīng)營管理活動，確保國有資產(chǎn)保值增值，同時積極承擔社會責任，持續(xù)貢獻企業(yè)價值。

（二）研究意義

對于國有企業(yè)而言，健全的內(nèi)部控制體系能夠在很大程度上約束國有企業(yè)員工的行為，防止國有企業(yè)權(quán)力過于集中，有效遏制腐敗現(xiàn)象。與此同時，加強國有企業(yè)內(nèi)部控制也是提升企業(yè)內(nèi)部財務(wù)會計管理水平的重要手段。如今國有企業(yè)會計失真的問題十分嚴峻，已經(jīng)影響到了會計信息質(zhì)量的提升與管理會計職能的發(fā)揮，所以完善內(nèi)部控制環(huán)境對國有企業(yè)信息質(zhì)量的提升具有較強的控制意義。當然，加強國有企業(yè)內(nèi)部的控制管理更是國有企業(yè)提升經(jīng)濟效益的需要，建立和完善國有企業(yè)內(nèi)部的控制制度，可以保障企業(yè)財產(chǎn)的完整，確保國有企業(yè)經(jīng)營管理目標的實現(xiàn)，最終提升企業(yè)的經(jīng)濟效益?？偠灾恼聦Ξ斍皣衅髽I(yè)的內(nèi)部控制進行系統(tǒng)的研究，分析國有企業(yè)的控制理論，是為了從根源上挖掘出當前我國國有企業(yè)內(nèi)部控制中存在的問題，從而為國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供動力，國有企業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，為我國經(jīng)濟建設(shè)作出了突出貢獻，保證其良性健康發(fā)展對社會穩(wěn)定具有十分重大的意義。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制概述

國有企業(yè)，是指國務(wù)院和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本控股公司。國有企業(yè)內(nèi)部控制作為現(xiàn)代化管理理論的重要組成部分，最初是為了保障企業(yè)財產(chǎn)的完整性和會計信息的真實性，但是近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入推進，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模日益擴大，各種經(jīng)濟活動變得越來越煩瑣，內(nèi)部控制的范圍也越來越廣，內(nèi)部控制所涵蓋的內(nèi)容也在不斷拓展，逐步演變成為提高企業(yè)運行效率，降低委托代理成本。為了不斷適應(yīng)新時代社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和國有企業(yè)改革的要求，國內(nèi)內(nèi)部控制的理論和實踐也不斷健全和完善。

對于我國國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制在國內(nèi)的主要政策基礎(chǔ)是《中央企業(yè)全面風險管理指引》以及《內(nèi)部控制基本規(guī)范》。此外，如財政部、原證監(jiān)會等部門下發(fā)的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部控制指導文件也為國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提供了一定的參考和指導。建立健全企業(yè)內(nèi)控體系是國有企業(yè)管理水平提升的重要基礎(chǔ)，是促進國有企業(yè)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線、加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措，對增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力具有十分重要的意義。

四、國有企業(yè)內(nèi)部管控體系的組成因素

國有企業(yè)雖說與其他企業(yè)性質(zhì)特點不同，但是在內(nèi)部控制管理上和一般企業(yè)經(jīng)營管理基本無別，國企管理內(nèi)部控制主要包括三個方面。

（一）內(nèi)部環(huán)境

對于國有企業(yè)而言，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境在很大程度上決定著國有企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展與規(guī)劃，不同的國有企業(yè)性質(zhì)不同，所以我們在研究國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)時要對其內(nèi)部環(huán)境進行針對性的研究。國有企業(yè)內(nèi)部環(huán)境一般指的是企業(yè)文化環(huán)境、企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、企業(yè)治理機制、機構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部管理政策等等。對于現(xiàn)代化的管理企業(yè)而言，其內(nèi)部的控制活動隨著企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的豐富而改變，管理方式逐漸具有多樣性，換句話來說就是控制環(huán)境的好壞，直接影響到企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行。國有企業(yè)要想從根本上穩(wěn)定內(nèi)部的經(jīng)濟，必須建立健全完善的內(nèi)部控制環(huán)境，將企業(yè)的內(nèi)部組織架構(gòu)、文化環(huán)境、內(nèi)部管理看作一個系統(tǒng)的整體十分關(guān)鍵。

（二）風險評估

企業(yè)應(yīng)當根據(jù)設(shè)定的控制目標，全面系統(tǒng)持續(xù)地收集相關(guān)信息，并結(jié)合實際情況，及時進行風險評估。對于國有企業(yè)而言，風險評估是其日常經(jīng)營管理活動中十分重要的事項之一。國有企業(yè)在開展經(jīng)濟活動之時，為達到經(jīng)濟目標必須選擇適合企業(yè)自身的規(guī)避風險的手段。需要建立健全完善的風險評估機制，如企業(yè)項目相關(guān)投資市場風險評估、風險審核以及風險預警等，及時制定相應(yīng)的風險應(yīng)對措施，推動國有企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。國有企業(yè)應(yīng)當進一步強化管理制度化、制度流程化，應(yīng)結(jié)合企業(yè)實際，加強內(nèi)部控制和風險管理信息化頂層設(shè)計和統(tǒng)一部署，加快信息化建設(shè)進程，通過信息化手段固化內(nèi)控體系管控措施，有效發(fā)揮信息化管控的剛性約束和監(jiān)督制衡作用。

（三）控制活動

國有企業(yè)應(yīng)當對日常經(jīng)營中遇到的風險因素進行統(tǒng)計與分析，并且根據(jù)風險評估結(jié)果，運用相應(yīng)的控制措施，最大限度控制風險。研究國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義是確保單位戰(zhàn)略目標的可實現(xiàn)性、法律法規(guī)的遵從性、經(jīng)營活動的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性以及經(jīng)營信息和財務(wù)報告的可靠性。做好國有企業(yè)內(nèi)部控制工作有助于管理層落實企業(yè)戰(zhàn)略，在依法合規(guī)的前提下，高效開展內(nèi)部經(jīng)營管理活動，確保國有資產(chǎn)保值增值，同時積極承擔社會責任，持續(xù)貢獻企業(yè)價值。上述控制活動可以通過建立企業(yè)內(nèi)控制度或者管理信息系統(tǒng)的方式，將相關(guān)職責、權(quán)限、流程予以明確，并嚴格按照控制要求執(zhí)行。

五、國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）公司治理體系運作不規(guī)范

部分企業(yè)公司治理意識淡薄，企業(yè)黨委（黨組）會、股東會、董事會及監(jiān)事會的職責劃分不夠清晰，職權(quán)履行不到位。如“三重一大”事項未經(jīng)黨委會前置審議，或黨委會代替董事會進行生產(chǎn)經(jīng)營事項的決策；國有企業(yè)下屬企業(yè)應(yīng)由股東會批準的事項未上報股東，由下屬單位自行決策；授權(quán)機制不合理或存在缺失，由領(lǐng)導班子會、領(lǐng)導辦公會等沒有決策權(quán)限的會議進行重大事項決策；監(jiān)事會不能真正發(fā)揮作用，監(jiān)事制度流于形式等。

（二）重大風險評估監(jiān)測工作不深入

部分企業(yè)董事會未能充分發(fā)揮“防風險”職能，完善企業(yè)的風險管理體系力度不夠，不能有效組織識別研判、推動防范化解重大風險；部分企業(yè)風險管控基礎(chǔ)薄弱，重點領(lǐng)域日常風險管控不到位，重要崗位授權(quán)管理和權(quán)力失衡，重大風險防控機制缺失。部分企業(yè)應(yīng)對風險不積極，風險隱患長期存在。

（三）經(jīng)營管理活動管控不科學

部分企業(yè)職能部門未嚴格規(guī)范重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報告等方面的權(quán)責。跨部門管理環(huán)節(jié)存在梗阻，重要領(lǐng)域業(yè)務(wù)流程未能實現(xiàn)一體化管理，流程中存在斷點和黑洞，職能存在“打架”和“盲區(qū)”，管理內(nèi)容相互重復，管理效率低下。

（四）內(nèi)部監(jiān)督能力有待提升

部分國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督力量分散，未能形成監(jiān)督合力。特別是審計部門存在審計覆蓋率不足的問題，這是當前我國國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的較為明顯的問題。如今很多國有企業(yè)都存在會計失真的現(xiàn)象，這會影響會計信息質(zhì)量與管理會計職能的發(fā)揮，所以優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境對國有企業(yè)信息質(zhì)量的提升具有較強的控制意義。

六、加強企業(yè)內(nèi)部控制的對策建議

（一）明晰企業(yè)內(nèi)部控制領(lǐng)導責任

清晰明確的組織機構(gòu)及職責劃分是制度執(zhí)行的重要保障。國有企業(yè)領(lǐng)導干部特別是“一把手”應(yīng)該切實增強內(nèi)控意識，強化制度意識，充分發(fā)揮表率作用，這是確保內(nèi)控制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵。按照國資委要求，各國有企業(yè)主要負責人對于建立內(nèi)部管理體系起著重要的作用，他們掌握一定的市場風險因素以及企業(yè)內(nèi)部管理控制的評估因素，所以明確企業(yè)內(nèi)部控制領(lǐng)導的責任是國有企業(yè)完善內(nèi)部管理的重要因素。

（二）建立健全重大風險防控機制

黨中央始終將防范化解重大風險作為一項重點工作，落實到國有企業(yè)層面，一方面，國有企業(yè)董事會要切實組織開展風險管理相關(guān)工作，成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，落實風險管理“三道防線”的責任，推動建立健全事前、事中、事后有機結(jié)合的全過程風險管控機制，持續(xù)強化企業(yè)防范化解重大風險能力。建立健全企業(yè)內(nèi)控體系是國有企業(yè)管理水平提升的重要基礎(chǔ)，是促進國有企業(yè)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線、加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措，對增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力具有十分重要的意義。另一方面，國有企業(yè)風險管控部門要積極開展國際國內(nèi)先進經(jīng)驗對標，充分借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀管理實踐，積極探索建立風險量化檢測指標體系，進一步提升重大風險評估監(jiān)測工作的科學性和有效性。

（三）加強對重要控制活動的管控

國有企業(yè)大部分內(nèi)控失效均是因主要業(yè)務(wù)控制出現(xiàn)問題，因此，要嚴格遵循不相容崗位相互分離的控制要求，突出規(guī)范重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報告等方面的權(quán)責。國有企業(yè)管理層和職能部門要高度重視內(nèi)控制度體系對業(yè)務(wù)活動的管控功能，持續(xù)健全完善本企業(yè)內(nèi)控制度體系。內(nèi)部控制是國有企業(yè)管理的核心，實現(xiàn)良好的內(nèi)部控制，所創(chuàng)造的效益也會越來越高。在新時代經(jīng)濟體系背景下，國有企業(yè)領(lǐng)導層對內(nèi)部控制重要性和必要性要有更全面深入的認識，要根據(jù)自身特點，采取科學有效的策略，推動風險管理和內(nèi)控制度建設(shè)不斷健全和完善，通過加強信息化建設(shè)不斷提升內(nèi)部控制管理水平和效率，持續(xù)加強內(nèi)部監(jiān)督力量，促進國有企業(yè)實現(xiàn)健康穩(wěn)定的良性發(fā)展。同時，要建立內(nèi)控制度持續(xù)優(yōu)化機制，做好“立改廢釋”，保證內(nèi)控制度的有效性。

（四）持續(xù)提升內(nèi)部控制信息化水平

國有企業(yè)應(yīng)當進一步推動管理制度化、制度流程化。國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合企業(yè)實際，加強內(nèi)部控制和風險管理信息化頂層設(shè)計和統(tǒng)一部署，加快信息化建設(shè)進程，通過信息化手段固化內(nèi)控體系管控措施，有效發(fā)揮信息化管控的剛性約束和監(jiān)督制衡作用。應(yīng)逐步探索建立適合自身實際的系統(tǒng)支持運維體系，通過數(shù)據(jù)挖掘、模型構(gòu)建，實現(xiàn)風險實時監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)風險事件，促進問題有效解決。此外，要進一步探索不同形式監(jiān)督力量和配合機制，充分利用監(jiān)督成果，提升監(jiān)督效率。

七、結(jié)語

總而言之，國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要載體，建立健全內(nèi)部控制體系是國有企業(yè)內(nèi)部管理的重要基礎(chǔ)，但國有企業(yè)的內(nèi)部控制仍存在運作不規(guī)范、評估不深入、管控不科學等問題。要想增強國有企業(yè)的競爭力，就要提升其內(nèi)部的抗風險能力，就要從內(nèi)部環(huán)境、控制活動和風險評估的角度了解國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的重要組成部分，并且針對性地完善國有企業(yè)內(nèi)部的風險機制，明確國有企業(yè)領(lǐng)導人的責任，提升內(nèi)部控制信息化水平。只有這樣，才能為國有企業(yè)提供可持續(xù)發(fā)展的動力。