董莉亞

靈壽縣財政局 河北石家莊 050500

對于財政預(yù)算收入來講其對于我國穩(wěn)定發(fā)展等方面具有重要的影響，非稅收入屬于財政預(yù)算收入中較為重要的一部分，并且屬于現(xiàn)階段我國政府收入除了稅收之外極為重要的一項財政方面的收入。然而結(jié)合現(xiàn)階段我國政府收入分配體系內(nèi)較為重要的一項內(nèi)容，非稅收入該環(huán)節(jié)與當前的政府稅收收入方面產(chǎn)生了較為明顯的對比。盡管現(xiàn)階段我國經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展相對較快，同時我國市場經(jīng)濟在不斷地深化改革與完善，從而使得我國的財政收入的來源也逐漸地向多元化的方向發(fā)展。然而非稅收入對于我國政府收入的影響依然較大，因此應(yīng)當強化對我國非稅收入方面的有效管理。

1 事業(yè)單位非稅收入征收管理存在的主要問題

1.1 非稅收入管理缺乏全國統(tǒng)一法律法規(guī)

在非稅收入體制推出之后，國家還沒有出臺相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)范非稅收入管理，以至于事業(yè)單位在非稅收入管理中各自為政，各行其是，雖然各省市根據(jù)區(qū)域?qū)嵡橹贫瞬煌墓芾項l例，但這些具有明顯地域特點的管理條例明顯缺乏法理性，這就難免導(dǎo)致事業(yè)單位非稅收入管理的混亂狀態(tài)，事業(yè)單位在立項定標、征收方式、票據(jù)管理、會計核算等方面都處于探索階段，稍有不慎就可能引發(fā)經(jīng)濟違法、違規(guī)問題；另外，在缺乏全國統(tǒng)一法律法規(guī)指導(dǎo)的操作過程中，也有部分地區(qū)僅僅依據(jù)《預(yù)算法》對非稅收入進行管理，然而，由于非稅收入體制推出的時間晚于《預(yù)算法》，因此，《預(yù)算法》并不具有針對非稅收入管理的相關(guān)條款，而非稅收入管理與傳統(tǒng)意義上的預(yù)算外資金管理的內(nèi)涵、范圍、方式等方面具有明顯的不同，因此，用《預(yù)算法》指導(dǎo)非稅收入的操作，難免會對事業(yè)單位的管理造成束縛[1]。

1.2 征收管理范圍和標準存在較大的隨意性

目前，由財政部門直接征收的非稅收入類別相對較少，非稅收入的征收任務(wù)大多是由各級事業(yè)單位自行承擔，比如罰沒收入、服務(wù)收入等，由于政府部門只是對事業(yè)單位賦予了執(zhí)收執(zhí)法權(quán)限，并沒有對相應(yīng)的執(zhí)收執(zhí)法標準、范圍、項目做過多的指導(dǎo)意見，這就難免造成事業(yè)單位在非稅收入征收過程中的權(quán)力濫用現(xiàn)象，事實上，事業(yè)單位的征收行為不規(guī)范、征收標準隨意性大等不規(guī)范的管理問題普遍存在。由于事業(yè)單位征收的非稅收入具有返還使用的特征，在部門利益驅(qū)動下，很多事業(yè)單位巧立名目，隨意立項，以擴大其收入來源，出現(xiàn)一些事業(yè)單位不走任何審批程序而隨意調(diào)高收費標準，或者出于私利而對該收費的項目隨意減免。沒有出臺統(tǒng)一的征收標準，就容易形成征管的隨意性。

1.3 征收管理主體較為分散，管理制度不完善

現(xiàn)階段我國非稅收入征收管理主體相對不明確，在具體的征收過程中主要是通過不同征收部門進行自行征收，一些政府職能部門均存在一定程度的收費項目。在具體的征收活動中，存在著一定程度的超范圍超標準還有隨意減免的情況。該種情況下的多部門征收以及多頭管理的環(huán)境下，使得財政管理部門的職能受到了嚴重的影響，同時也使得非稅收入征管力量無法實現(xiàn)有效地集中[2]。并且，現(xiàn)階段在進行非稅收入征管機構(gòu)的設(shè)置方面依然處于試驗階段，以至于其職責權(quán)限方面還有體制機制方面不夠明確，造成了在具體的管理過程中其管理水平受到了嚴重的影響，同時地方政府財政權(quán)存在一定程度的事權(quán)匹配性相對較差，還有非稅收入違法違紀懲罰力度相對較低等情況，從而造成了非稅收入征管不規(guī)范以及管理水平相對較低的情況存在。具體的表現(xiàn)有：大多數(shù)的國有資產(chǎn)資源有償使用所取得的經(jīng)濟資源方面的收入流失相對較為嚴重，并且非稅收入無法實現(xiàn)有效根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行財政方面的足額及時繳納，受到財力資源方面的制約使得財政的預(yù)算管理無法得到有效地落實，以至于大量的不規(guī)范管理活動出現(xiàn)。財政體制方面的不完善是造成非稅收入管理水平較低的重要因素。因為大多數(shù)基層政府沒有財政方面的收入，無法實現(xiàn)實際意義上的預(yù)算管理，通常情況下采用的是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外的管理方式。部分職能部門通過獲取相應(yīng)的預(yù)算以后從而取得經(jīng)費還有各類型的專項款以后，還能夠在預(yù)算外結(jié)合相應(yīng)的標準進行不同類型的收費進行返還，以至于使得社會分配秩序受到嚴重的影響，造成了原本屬于政府統(tǒng)籌安排的財政資金，無法使其調(diào)控作用得到充分地發(fā)揮。尤其是在實際管理活動中誰收費誰使用的情況的存在，收費主體單位在進行資金的具體支配過程中，該類型的收支掛鉤的收費體制其與單位的實際利益存在著相對較為緊密地聯(lián)系，有可能造成收費項目過多以及不斷上升的情況出現(xiàn)，使得企業(yè)還有廣大民眾在社會活動承擔著相對較大的壓力。

1.4 票據(jù)的處理流程不規(guī)范

執(zhí)收人員往往在業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)層次上有所不同，對政策的理解不到位，在針對非稅收入進行填制時缺乏規(guī)范性，部分單位在非稅收入上涉及的項目比較多，執(zhí)收人員在工作中存在不嚴格按照文件中規(guī)定的具體收費標準、收費項目進行逐一填寫的問題，在此情況下，收費明細不清楚，并且收費標準和收費金額之間不一致的問題常常出現(xiàn)。同時，針對符合減征、緩征對象，在進行資料收集時，往往會存在資料不夠齊全的問題，以至于票據(jù)當中的內(nèi)容不能將問題比較全面地反映出來，并且對作廢的票據(jù)，也不能及時加蓋作廢章[3]。除此之外，部分單位在對票據(jù)進行作廢時，存在不規(guī)范問題，不規(guī)范問題可能是人為因素造成，也可能是管理不到位、票據(jù)填制造成。前種原因主要是受執(zhí)收人員專業(yè)素質(zhì)的影響，工作中出現(xiàn)故意將票據(jù)作廢，然后對票據(jù)聯(lián)次丟失進行謊報，進而達到私分或者是挪用項目收款的目的。

2 事業(yè)單位非稅收入規(guī)范化管理建議

2.1 加快非稅收入管理法律法規(guī)體系建設(shè)

將事業(yè)單位的非稅收入征收管理納入法律框架體系之下，是很多國家的通常做法，這不僅有利于提升事業(yè)單位非稅收入征收的合法性與權(quán)威性，而且有利于規(guī)范事業(yè)單位的征收管理行為。根據(jù)我國目前相關(guān)法律法規(guī)仍處于缺失的現(xiàn)實狀態(tài)，建議在原《預(yù)算管理法》的基礎(chǔ)上，制定全國統(tǒng)一版本的《事業(yè)單位非稅收入管理法》。首先是要用法律法規(guī)的形式規(guī)范事業(yè)單位的征收主體，全面清理收費項目，哪些項目由稅收部門征收，哪些項目歸屬不同的事業(yè)單位條線征收，必須以法律的形式予以明確，未經(jīng)法律許可或財政部門批準，任何執(zhí)收執(zhí)法單位不得擅自開征；其次是在法律的形式下規(guī)范事業(yè)單位的征收依據(jù)和具體征收事項，特別是非稅收入征收的項目、范圍、標準、期限和方式都必須以法律形式的確定下來，使事業(yè)單位的征收流程更加規(guī)范化。

2.2 構(gòu)建事業(yè)單位非稅收入規(guī)范化征收模式

由于當前事業(yè)單位非稅收入并沒有執(zhí)行“收支兩條線”制度，而且上下級分成比例也不規(guī)范，由此帶來事業(yè)單位在部門利益驅(qū)動下擅自擴大征收范圍和標準，為此需要對現(xiàn)有的征收模式進行重構(gòu)。首先是執(zhí)收執(zhí)法單位必須嚴格遵守事前報批制度，未經(jīng)批準或法律許可，任何事業(yè)單位不得對非稅收入進行免征、緩征，更不能多征或減征，同時，對于欠繳、少繳非稅收入的企業(yè)或個人，事業(yè)單位履行催繳義務(wù)，做到應(yīng)繳盡繳，應(yīng)收盡收；另一方面，具有執(zhí)收執(zhí)法非稅收入的事業(yè)單位要向社會公開非稅收入征收的范圍和標準，并同時向社會公開舉報投訴電話，對事業(yè)單位亂收費行為，或者存在截留、占用、挪用非稅收入的行為，納稅人可以向相關(guān)部門舉報或投訴。

2.3 明確非稅收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

進行對非稅收入的實際規(guī)范的過程中主要涉及對非稅收入的邊界還有結(jié)構(gòu)方面的規(guī)范。所謂的非稅收入的邊界規(guī)范主要是進行對征收范圍的有效規(guī)范，該種規(guī)范主要是針對不同類型的非稅收取的依據(jù)的有效明確。對于結(jié)構(gòu)規(guī)范主要針對的是在進行費用的征收過程中的征收方式還有征收標準的問題。由邊界規(guī)范進行分析，政府征收非稅收入的依據(jù)相對較為復(fù)雜，其中主要涉及四個方面，即，準公共物品和負外部效應(yīng)矯正以及成本補償、政府產(chǎn)權(quán)、政府信譽。根據(jù)非稅收入結(jié)構(gòu)規(guī)范進行分析來講，非稅收入不意味著征收得越多所取得的效果越好，其主要是需要根據(jù)政府的實際管理還有服務(wù)的邊界還有區(qū)域進行結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃。所以，政府非稅收入規(guī)范化管理應(yīng)當先解決理論方面的規(guī)范。

2.4 實現(xiàn)票據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化管理

首先，核銷、領(lǐng)取方面的網(wǎng)絡(luò)化管理。在進行票據(jù)管理過程中，應(yīng)加強對現(xiàn)代信息技術(shù)的運用，對非稅收入管理系統(tǒng)進行開發(fā)，逐漸將手工票據(jù)取消，使用電腦系統(tǒng)對電子票據(jù)和非稅票據(jù)進行打印，財政部門能夠利用系統(tǒng)當中的數(shù)據(jù)，了解執(zhí)收單位在票據(jù)使用、領(lǐng)購、結(jié)存、核銷方面的狀況。非稅收入管理系統(tǒng)中，應(yīng)逐漸實現(xiàn)票據(jù)管理網(wǎng)絡(luò)化，并配合票據(jù)管理部門對資金入庫時限、票據(jù)核銷時限等進行控制與鎖定，如果不能按時對票據(jù)進行核銷，將不能進行接下來的開票工作。在此過程中，需了解不能將資金及時入庫以及票據(jù)不能及時核銷的原因，及時發(fā)現(xiàn)票據(jù)執(zhí)收單位使用票據(jù)時存在的問題，并解決問題。其次，轉(zhuǎn)變票據(jù)原本收繳方式。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，微信支付、網(wǎng)上銀行繳納等電子支付方式已經(jīng)被廣泛運用在各個領(lǐng)域，對于非稅收入來講，也可以構(gòu)建電子化收繳系統(tǒng)，并且保證非現(xiàn)金收繳方式實現(xiàn)全面覆蓋。全新的支付方式使過去單一的支付模式被打破。在此過程中，執(zhí)收單位不必直接和現(xiàn)金接觸，有利于保證資金及時入庫，也能防止入庫資金出現(xiàn)被擠占、挪用、截留的問題，并且為交款人帶來便利，促進各方實際工作效率的提高。

2.5 加強信息化的建設(shè)

通過對當前我國非稅收入的形式多種多樣，管理混亂的情況進行分析調(diào)查和研究，要果斷采取合并精簡、統(tǒng)一風格、減少類型等措施，改變這一類收費現(xiàn)象，加強信息化建設(shè)和管理，同時，要引進并嚴格執(zhí)行非稅收入管理制度。首先，省級財政要集中規(guī)范非稅收入的征收和使用，全面負責非稅收入票據(jù)的印制、收集、審計、檢查；其次，推行電子會計，提高信息化在管理中的占比，提高行政效率，規(guī)范行政程序；再次，要建立監(jiān)督部門，建立審計管理制度，加強對非稅收入征收和使用的控制；最后，要完善會計制度，規(guī)范使用由財政部或省財政廳統(tǒng)一印制的非稅收入發(fā)票，要定期核銷，以舊換新，不得有串用、擅自開具等違法行為，要加強賬務(wù)管理，定期和不定期審查非稅收入的征收和使用情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。今后要對非稅收入管理系統(tǒng)進行信息化、現(xiàn)代化的改善，擴展其功能，整合非稅征收系統(tǒng)，并在實施中不斷完善，要加強省級資源交流、信息交流，落實市、縣各級財政部門之間、財政部門與銀行之間的相關(guān)政策，有效提高非稅收入單位對非稅收入征收管理水平。認真總結(jié)非稅收入的管理體制改革，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代強大的信息管理技術(shù)，建立和完善非稅收入信息管理系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的建設(shè)，大大提高了非稅收入管理的工作效率。

2.6 規(guī)范事業(yè)單位非稅收入激勵與約束機制

長期以來，亂收費、亂罰款、私設(shè)“小金庫”等違法違紀行為難以得到有效遏制，而造成這些現(xiàn)象的原因，除了相關(guān)部門的審查監(jiān)督不到位之外，同時也與非稅收入的激勵與約束發(fā)生錯位有很大關(guān)系，而要扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象的蔓延，關(guān)鍵要從源頭抓起，也就是說，必須改變長期以來所形成的非稅收入征收任務(wù)的層層下達或變相下達，只有減輕事業(yè)單位的非稅收入任務(wù)壓力，才能從根本上維護公眾利益。

3 結(jié)語

非稅收入是國家財政收入的重要組成部分，自2004年啟動非稅收入改革以來，具有執(zhí)收執(zhí)法的事業(yè)單位履行了大量的非稅收入征管工作，然而，由于相關(guān)非稅收入管理還處于探索階段，因此在管理過程中還存在諸多的不規(guī)范之處，主要表現(xiàn)在非稅收入法律法規(guī)不健全、征收管理不統(tǒng)一、激勵與約束機制不規(guī)范、監(jiān)督審計不到位以及票據(jù)管理混亂等五個方面，只有通過有針對性的改革配套措施，才能夠真正地實現(xiàn)非稅收入的規(guī)范化管理。