閆紹文

葫蘆島市自然資源綜合執(zhí)法支隊 遼寧葫蘆島 125000

當(dāng)前我國已進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾發(fā)生全局性變化，社會經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國土資源開發(fā)與利用也亟需轉(zhuǎn)向更加集約、更加高效的利用方式。國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，健全國土空間開發(fā)、自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護的提質(zhì)機制新要求，人類采取綜合措施對某一空間范圍內(nèi)國土資源進行開發(fā)、利用、整治、保護的全部活動，是國土空間規(guī)劃的編制與實施提供重要的支撐，貫穿國土空間規(guī)劃的重要脈絡(luò)。本文通過探討國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的研究路徑，以期為當(dāng)前國土空間規(guī)劃中國土綜合整治與修復(fù)專題研究提供一定的參考[1]。

1 國土空間生態(tài)修復(fù)的含義

1.1 生態(tài)修復(fù)的含義

國內(nèi)外學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)τ谏鷳B(tài)修復(fù)的界定已取得了一定的共識，即協(xié)助已退化、損害或徹底破壞的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、重建和改善的過程。我國學(xué)術(shù)界將生態(tài)修復(fù)也稱為生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建或生態(tài)恢復(fù)重建等，把修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)和改善生態(tài)環(huán)境作為國土綜合整治的重要內(nèi)容和主要形式?？偨Y(jié)起來，生態(tài)修復(fù)的概念可以歸納為在生態(tài)學(xué)原理指導(dǎo)下，以生物修復(fù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)以及工程技術(shù)措施，通過優(yōu)化組合，使之達(dá)到最佳效果和最低耗費的一種綜合的修復(fù)污染環(huán)境的方法，把人的主動治理與自然能動性相結(jié)合，從而實現(xiàn)可持續(xù)利用，從而實現(xiàn)使退化或受損的生態(tài)系統(tǒng)回歸到一種穩(wěn)定、健康、可持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。生態(tài)修復(fù)比生態(tài)保護更具積極含義，又比生態(tài)重建更具廣泛的適用性，也可用于人工生態(tài)系統(tǒng)。

1.2 國土空間生態(tài)修復(fù)的含義

國土空間不僅具有政治含義，也包括各類國土要素的聚集和空間尺度上綜合地理單元的特性功能。國土空間生態(tài)修復(fù)的提出，是為了進一步強調(diào)人類對受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，因而把生態(tài)修復(fù)單獨提出來，把國土綜合整治具化表述為國土空間生態(tài)修復(fù)。國土空間生態(tài)修復(fù)在空間尺度上更為宏觀，修復(fù)對象為不同空間范圍內(nèi)結(jié)構(gòu)和功能受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)，從而減輕人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的破壞。通過調(diào)整國土要素的空間結(jié)構(gòu)，重構(gòu)或優(yōu)化生態(tài)功能，依靠生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力與自組織能力使其向有序的方向演化和發(fā)展，借助生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力輔以人工干預(yù)，通過科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)工程修復(fù)技術(shù)手段，使生態(tài)系統(tǒng)逐步向和諧方向發(fā)展，使生態(tài)系統(tǒng)健康、景觀生態(tài)安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)人與自然和諧共存。

2 新形勢下對綜合整治與生態(tài)修復(fù)的新挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃既為專項規(guī)劃提供指導(dǎo)和約束，又是一個結(jié)合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃于一體的綜合體系，具有較強的戰(zhàn)略性。在此背景下，要提高資源利用水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，就必須突出國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)的可實施性，使綜合整治與生態(tài)修復(fù)相互聯(lián)系。

2.1 傳統(tǒng)的工作模式難以滿足新的發(fā)展要求

傳統(tǒng)工作模式是以國土資源部的職能為基礎(chǔ)，在土地利用規(guī)劃中開展土地整治工作。在國土空間規(guī)劃的新形勢下，傳統(tǒng)整治模式已不能滿足實際需求。傳統(tǒng)的土地整理工作局限于耕地保護和建設(shè)用地利用，新形勢下對土地空間開發(fā)模式的新要求是優(yōu)化土地空間開發(fā)格局，完善土地空間開發(fā)體系，節(jié)約自然資源，保護生態(tài)環(huán)境，既要加強土地整治，又要把景觀、林、田、道路等納入整治范圍，以提高綜合整治和生態(tài)修復(fù)的效益[2]。

2.2 傳統(tǒng)的工作方法難以滿足空間規(guī)劃的需要

在傳統(tǒng)土地整治中，主要采用單一性的項目管理，目標(biāo)相對單一。在新形勢下，必須對城鎮(zhèn)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、文化發(fā)展、歷史保護等進行綜合規(guī)劃和布局，實行全過程管理，以全面整治為目標(biāo)。傳統(tǒng)的單項工程規(guī)劃顯然難以適應(yīng)綜合整治的需要。

2.3 傳統(tǒng)的工作機制難以適應(yīng)生態(tài)修復(fù)的需要

在構(gòu)建新型國土空間規(guī)劃體系時，必須建立符合要求的生態(tài)修復(fù)機制，科學(xué)界定生態(tài)修復(fù)在不同層次國土空間規(guī)劃中的地位和作用，采用與之相適應(yīng)的空間規(guī)劃整治方法，明確各層次工作的重點，建立完善的運行機制，完善不同層次的指標(biāo)體系和工作內(nèi)容，采取切實可行的手段。

3 我國空間生態(tài)修復(fù)的問題

3.1 缺乏生態(tài)修復(fù)落實落細(xì)規(guī)則

生態(tài)修復(fù)涉及的行業(yè)層面寬、領(lǐng)域廣、部門多，包括土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋、交通、城建、財政等多個部門。國務(wù)院各相關(guān)部門立足各自職責(zé)，分別開展各類專項整治工作，現(xiàn)在國家已經(jīng)出臺了全國性的生態(tài)修復(fù)的頂層設(shè)計，但缺乏省、市、縣生態(tài)保護規(guī)則和細(xì)則，缺乏生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計施工的指南。已有的相關(guān)生態(tài)修復(fù)項目大多數(shù)是以單個項目為主，項目實施的流程及標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，導(dǎo)致多部門管理出現(xiàn)修復(fù)項目碎片化，難以達(dá)到整體綜合治理的效果。如農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)，水利部門組織實施水土流失綜合防治和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地部門開展土地整治和地質(zhì)災(zāi)害防治等，各類項目在實施過程中只是各司其職，未有效從全局的角度將其作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng)推進。

3.2 項目資金來源單一且規(guī)模有限

目前，生態(tài)修復(fù)項目主要是在政府的主導(dǎo)下開展投資和建設(shè)，中央年度專項投入生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)資金總量在1000億元以上，而用于國土空間生態(tài)修復(fù)的資金不足200億元。2016年中央財政投入的生態(tài)補償資金占全部生態(tài)補償資金的87.7%，地方財政占12%，其他資金來源占比不到1%。政府出資與社會資本投入不平衡，社會資本主要通過PPP和EPC模式參與生態(tài)修復(fù)的項目建設(shè)，資本進入的門檻高，相應(yīng)的政策制度仍有待進一步完善和提升。生態(tài)修復(fù)項目資金來源多為公共財政，少部分社會收費項目，地方財政配套少，企業(yè)參與熱情不足，影響了社會資本參與的積極性。社會資本的資金來源仍是銀行貸款，無論融資端還是業(yè)務(wù)端資金來源均較為單一，企業(yè)墊付較大規(guī)模的工程項目資金，對企業(yè)資金管理能力和抵御風(fēng)險的能力都提出了挑戰(zhàn)[3]。

4 完善城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的策略

4.1 健全法律制度

法律制度是國土空間保護和利用的依據(jù)。不斷完善法律法規(guī)，加強土地開發(fā)利用，協(xié)調(diào)和控制國土空間的開發(fā)。國土空間規(guī)劃相關(guān)法律提出了開展城鎮(zhèn)國土空間治理的基本要求。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)加強對土地利用控制、土地資源整合、自然生態(tài)環(huán)境等諸多方面的規(guī)范，全面構(gòu)建法律體系。在完善相關(guān)法律制度的過程中，應(yīng)根據(jù)各類工程的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)簡化國土空間規(guī)劃流程。遵循整體規(guī)劃的原則，完善《生態(tài)環(huán)境保護法》《土地管理法》等相關(guān)法律。現(xiàn)階段，相關(guān)部門最重要的工作是完善法律法規(guī)，避免“法律沖突”的情況出現(xiàn)。

4.2 整治策略的制定與實施

整治策略的制定是國土整治與生態(tài)修復(fù)專題或?qū)ｍ椧?guī)劃具體應(yīng)用最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，通過具體的國土整治與生態(tài)修復(fù)工程措施踐行。全要素綜合整治與修復(fù)策略的制定，需注重各要素的綜合修復(fù)，合理安排不同類型工程間的實施時序，盡量發(fā)揮工程的加和效應(yīng)，保證修復(fù)過程的低能耗、高效率；單要素整治與修復(fù)策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。例如，礦山修復(fù)中，對于廢棄礦場，積極實施重點治理工程，鞏固礦山邊坡，恢復(fù)廢棄采礦部分礦山的植被，降低地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生風(fēng)險；對于正在開采的礦山，則需積極落實礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的主體責(zé)任，由企業(yè)實行邊開采、邊治理的模式，做到停采時完成大部分礦山修復(fù)工作。此外，由于國土整治與生態(tài)修復(fù)工程往往具有規(guī)模大、類型多、技術(shù)復(fù)雜、周期長、見效慢等特點，規(guī)劃任務(wù)措施的設(shè)置如何統(tǒng)籌處理好整體與局部、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、保護與修復(fù)措施選擇等方面的關(guān)系。

4.3 加大國土空間生態(tài)修復(fù)的資本投入

引導(dǎo)企事業(yè)單位、科研院所、社會組織等社會力量廣泛參與國土空間生態(tài)修復(fù)事業(yè)，促進資源共享，從而形成合力。一是不斷健全PPP等經(jīng)濟發(fā)展模式，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多形式參與，通過釋放政策紅利、設(shè)立專項資金、股權(quán)出讓、委托運營、重組改制、建立修復(fù)基金和綠色債券等多種方式，吸引企業(yè)、社會資本、個人等多個市場體參與進來，堅持在市場化的環(huán)境下運行。二是在社會資本在參與生態(tài)修復(fù)項目實施的過程中，需要針對國土空間生態(tài)修復(fù)中生態(tài)補償?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性，適時靈活調(diào)整各主體間的利益關(guān)系，充分提高社會資本的使用效率，創(chuàng)新適用于生態(tài)補償?shù)耐度谫Y產(chǎn)品[4]。

5 結(jié)語

在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中，需要完善綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制建設(shè)。與新形勢下的要求緊密結(jié)合，優(yōu)化國土空間規(guī)劃，凸顯綜合整治與生態(tài)修復(fù)機制的重要性，推動城鎮(zhèn)國土空間可持續(xù)發(fā)展。