董紅吉

高陽縣自然資源和規(guī)劃局 河北保定 071500

統(tǒng)一規(guī)劃體系、建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是當(dāng)前我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的兩項(xiàng)重大任務(wù)，正確認(rèn)識(shí)并處理好二者關(guān)系至關(guān)重要?，F(xiàn)有文獻(xiàn)多側(cè)重于對(duì)發(fā)展規(guī)劃體系、國(guó)土空間規(guī)劃體系等單一體系的研究，缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)改革后國(guó)家規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系之間矛盾的深入認(rèn)識(shí)。本文在厘清相關(guān)概念與基本關(guān)系的基礎(chǔ)上，以矛盾分析為主線，運(yùn)用系統(tǒng)分析方法，指出當(dāng)前國(guó)家規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系之間存在的主要矛盾，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐對(duì)矛盾成因進(jìn)行相應(yīng)邏輯解釋，進(jìn)而對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系與國(guó)土空間規(guī)劃體系的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行展望。

1 空間性規(guī)劃的現(xiàn)狀調(diào)查

為支撐規(guī)劃編制，原有主要空間性規(guī)劃均提出了開展現(xiàn)狀調(diào)查、明確規(guī)劃基數(shù)的要求。例如，土地利用總體規(guī)劃編制需要在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上確定規(guī)劃基數(shù)，其現(xiàn)狀調(diào)查主要根據(jù)全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程及土地變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程開展；城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查則要在對(duì)用地、設(shè)施和保護(hù)性要素等進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，在近期城市地形圖上繪制土地利用現(xiàn)狀圖；縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃要在開展森林資源調(diào)查、林業(yè)專業(yè)調(diào)查等調(diào)查的基礎(chǔ)上確定林地規(guī)劃基數(shù)。我國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查在早期主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展，調(diào)查的重點(diǎn)是土壤、土質(zhì)和高中低產(chǎn)田數(shù)量，自1984年開始我國(guó)已組織完成了兩次全國(guó)性的土地調(diào)查，為第一輪和第二輪土地利用總體規(guī)劃編制工作提供了較好支撐[1]?；谝淹瓿傻娜珖?guó)土地調(diào)查工作，國(guó)家組織開展了年度土地利用變更調(diào)查，兩者結(jié)合，使得土地調(diào)查數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)信息具備了較好的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性，為滿足國(guó)土資源管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)管理需求提供了保障。城市總體規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查范圍主要集中在城市規(guī)劃區(qū)，一般依托最新的地形圖開展，并且結(jié)合技術(shù)水平的提升不斷改進(jìn)調(diào)查精度和信息化水平。

2 國(guó)土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃的聯(lián)系

2.1 城市發(fā)展中城市規(guī)劃的重要引領(lǐng)作用

城市是一個(gè)樞紐結(jié)構(gòu)的地方，聯(lián)系著中央和地方的各種事權(quán)，關(guān)聯(lián)著整體與局部的利益，城市起著承上啟下的作用。城市工作不僅要滿足國(guó)家的整體戰(zhàn)略要求，也要以廣大人民群眾的利益和需求為根本政策方針。堅(jiān)持以人民為主，建設(shè)美好的城市生活家園，城市作為主要陣地的地位是無法取代的。城市空間所需的生產(chǎn)與供給物質(zhì)基礎(chǔ)的保障，是建設(shè)沒有城市病的核心，這些隸屬于地方事權(quán)的城市規(guī)劃，并非國(guó)土空間規(guī)劃全域用途管制能完全涵蓋的。因而國(guó)土空間規(guī)劃體系中以解決問題為導(dǎo)向的城市規(guī)劃具有特殊的地位和作用，城市規(guī)劃能滿足城市發(fā)展的人民群眾的確切需求，不管是合理促進(jìn)、保護(hù)國(guó)土空間，還是對(duì)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展起到支撐作用，城市規(guī)劃對(duì)于高質(zhì)量、高品質(zhì)的城市發(fā)展都起到非常重要的現(xiàn)實(shí)意義[2]。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃的地位

實(shí)際上，國(guó)家就城市規(guī)劃在城市發(fā)展中所起的重要作用提供了基本條件。當(dāng)下在建立的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，“五級(jí)三類”的基本構(gòu)架已經(jīng)提出，包括“總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”，明確指出“國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃”，“在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃”。由此可見，可以在市縣一級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃層面上，發(fā)揮城市的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，宏觀的導(dǎo)向控制作用由城市總規(guī)完成，底層的管控作用由城市詳規(guī)來完成。

3 基于現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的國(guó)土空間規(guī)劃研究

3.1 城市發(fā)展理論與限制開發(fā)容量的關(guān)系

新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的提出，首要目的是以雙評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，合理控制三線劃定以及國(guó)土開發(fā)容量，打破資源環(huán)境的約束條件。在生態(tài)文明建設(shè)要求下，通過三線的劃定控制，嚴(yán)格控制國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度，限定開發(fā)容量，來倒逼當(dāng)前以來土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式，來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。早在1898年霍華德提出了田園城市理論，其目的是解決工業(yè)革命產(chǎn)生的城市病，抑制大城市擴(kuò)張?！疤飯@城市”理論提出了開發(fā)邊界的雛形，即在城市邊緣建立綠帶，其目的也是為了防止城市大規(guī)模的擴(kuò)張和蔓延。20世紀(jì)30年代，大倫敦規(guī)劃中率先提出以綠帶作為抑制城市擴(kuò)張的邊界。20世紀(jì)70年代，美國(guó)城市蔓延現(xiàn)象嚴(yán)重，在新城市主義的理論思潮下，城市增長(zhǎng)邊界的概念應(yīng)運(yùn)而生，它嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾罁?jù)城市和鄉(xiāng)村的功能差異劃定邊界。20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下滑，過度郊區(qū)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)施投入與維護(hù)成為政府的負(fù)擔(dān)。

3.2 城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局

20世紀(jì)90年代左右我國(guó)開始研究城市生態(tài)的內(nèi)涵，認(rèn)為以城市規(guī)劃角度結(jié)合生態(tài)學(xué)，統(tǒng)一研究城市生態(tài)系統(tǒng)中人與環(huán)境的關(guān)系，并且利用社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等幾個(gè)方面的系統(tǒng)工程協(xié)調(diào)現(xiàn)代城市發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)和利用好一切自然資源，以提高城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展及自我調(diào)節(jié)，使人和自然和諧發(fā)展，共為一體。眾多理論中不僅有“田園城市”提出了城市發(fā)展與自然和諧共處研究，格迪斯、約瑟夫.路易斯.塞特、芒福德等學(xué)者認(rèn)識(shí)到城市的發(fā)展將可能帶來環(huán)境的破壞，開始將環(huán)境學(xué)的理論與城市規(guī)劃聯(lián)系起來。20世紀(jì)60年代麥克哈格的《設(shè)計(jì)結(jié)合自然》中提出從區(qū)域到建筑都應(yīng)與自然環(huán)境相結(jié)合，使自然環(huán)境和人的環(huán)境結(jié)合成一個(gè)整體，全面提高人類的生活環(huán)境質(zhì)量[3]。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃體系整體效能最優(yōu)化，重點(diǎn)是做好發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃之間的銜接融合。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以來，發(fā)展規(guī)劃與空間性規(guī)劃之間至今仍缺乏有效的銜接手段。當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃之間的隔閡遠(yuǎn)大于此前城鄉(xiāng)、土地利用等各類空間性規(guī)劃之間的隔閡，這種隔閡是在特定歷史進(jìn)程中產(chǎn)生的結(jié)果。