劉 暢

（中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院，北京 100089）

一、《治安管理處罰法》中“自由裁量權(quán)”的內(nèi)涵及表現(xiàn)形式

以行政機(jī)關(guān)作為行政主體的自由裁量權(quán)，可以界定為在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理行政案件過程中對(duì)權(quán)力的處置具有一定選擇余地，是行政權(quán)的重要組成部分，也是提高行政效率的必要權(quán)力[1]。因此《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)主要是指：公安機(jī)關(guān)在法律制度規(guī)定的范圍內(nèi)，在對(duì)違法行為進(jìn)行查處時(shí)、對(duì)治安案件進(jìn)行研究調(diào)查處理時(shí)，可以采取相關(guān)處罰措施的權(quán)力?！吨伟补芾硖幜P法》的正式施行，基于有效規(guī)范公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)提升治安管理效率的考量，其對(duì)各類治安管理處罰作了明確的規(guī)定。

《治安管理處罰法》通過對(duì)處罰類型和處罰范圍規(guī)定的完善，在一定程度上規(guī)范了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。《治安管理處罰法》的條文從四十五條逐漸發(fā)展擴(kuò)大為一百一十九條。各類刑罰的適用范圍開始有了更清晰、更細(xì)致的劃分。條文通過對(duì)違法犯罪行為的種類進(jìn)行細(xì)致分類、對(duì)罰款數(shù)額和行政拘留天數(shù)進(jìn)行詳細(xì)劃分，壓縮了公安機(jī)關(guān)在作出相應(yīng)處罰決定時(shí)的自由裁量權(quán)，有利于最大限度減少執(zhí)法人員行使公共權(quán)力的隨意性，從而對(duì)公安執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制。此外，《治安管理處罰法》中程序條款明顯增多，對(duì)治安處罰的程序作了更為嚴(yán)格的規(guī)定。如第四章對(duì)處罰程序作了專章規(guī)定，從原條例規(guī)定的十條增加到二十六條，對(duì)治安管理案件的受理、處罰的決定時(shí)限、詢問筆錄的具體工作要求、傳喚的批準(zhǔn)使用權(quán)限及時(shí)限、證據(jù)的依法進(jìn)行收集；對(duì)與案件以及有關(guān)的場所、物品、人身的檢查，決定書應(yīng)當(dāng)明確載明的內(nèi)容、罰款處理處罰的罰繳分離設(shè)計(jì)原則、拘留處罰的暫緩執(zhí)行等問題的相關(guān)條文都作了更加深入細(xì)致的規(guī)定[2]。

在“執(zhí)法監(jiān)督”一章第一百一十二條也明確規(guī)定“公安機(jī)關(guān)及其人民警察應(yīng)當(dāng)依法、公正、嚴(yán)格、高效辦理治安案件，文明執(zhí)法，不得徇私舞弊”。這事實(shí)上為公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，首先規(guī)定了一條基本的原則。即要：依法行政，嚴(yán)格遵守法律。要正確理解立法原意，忠于法律精神。

二、《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)的適用困境

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷變化，目前的治安違法行為的表現(xiàn)形式也越來越呈現(xiàn)出一種多樣化的趨勢。但法律規(guī)范的抽象性要求法律法規(guī)保持相應(yīng)的穩(wěn)定性，因此公安行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中就會(huì)享有較大的“自由裁量權(quán)”。然而一旦這個(gè)空間過大，則會(huì)容易產(chǎn)生濫用“自由裁量權(quán)”、顯失公平、拖延履行法定責(zé)任等情況。

一方面，會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的情況。在行使自由裁量權(quán)時(shí)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)的行為大都集中于考慮不相關(guān)因素和目的不合法[3]。一般來講，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是每個(gè)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，不能考慮不相關(guān)的其他因素。但在實(shí)際的執(zhí)法過程中又是執(zhí)法者單獨(dú)對(duì)行政相對(duì)人的行政違法行為進(jìn)行的認(rèn)定及裁判，執(zhí)法者的主觀意識(shí)會(huì)導(dǎo)致存在濫用自由裁量權(quán)的情況。

另一方面，維護(hù)社會(huì)治安是制定《治安管理處罰法》的關(guān)鍵目的，相關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目的[4]。但目前仍存在部分執(zhí)法人員為了自身利益而濫用職權(quán)、玩忽職守，侵犯行政當(dāng)事人的合法權(quán)益。

此外，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中會(huì)出現(xiàn)導(dǎo)致顯失公平的情況。執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使處罰權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守比例原則，全面衡量社會(huì)利益和行政相對(duì)人的利益，對(duì)違法行為的處罰力度應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的比例。如果在行政執(zhí)法過程中未遵循比例原則，則會(huì)導(dǎo)致案件的不公平、不合理，侵犯了社會(huì)公共利益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，由于我國法律尚未對(duì)治安管理部門處理案件的具體時(shí)限作出具體規(guī)定，這樣一來“自由裁量權(quán)”設(shè)置得過大就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員隨意拖延案件的進(jìn)展，以至于不積極主動(dòng)地履行法定職責(zé)，浪費(fèi)了寶貴的司法資源。這也與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)追求的高效率原則相違背。

三、《治安管理處罰法》中自由裁量權(quán)優(yōu)化路徑

“自由裁量權(quán)”在治安管理處罰中的問題因其法律特征與社會(huì)現(xiàn)實(shí)而存在。為了進(jìn)一步優(yōu)化自由裁量權(quán)，促進(jìn)行政案件執(zhí)法公平正義，本文提出以下建議：

（一）裁量基準(zhǔn)制度的有益嘗試

各地的執(zhí)法情況不同，治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)不同，因此造成了處罰不一的效果，但是隨著各地公安機(jī)關(guān)的交流和借鑒，一方面各地的裁量標(biāo)準(zhǔn)部分內(nèi)容有調(diào)整為趨向統(tǒng)一的趨勢。全國范圍內(nèi)的治安管理處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，須符合幾個(gè)條件：首先，需要向全社會(huì)廣泛征求意見，制定一種對(duì)法律有效解釋的行政標(biāo)準(zhǔn)。其次，必須及時(shí)向社會(huì)公布所制定的治安管理處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。再次，行政裁量標(biāo)準(zhǔn)絕不能突破目前現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)制。最后，行政裁量標(biāo)準(zhǔn)不能搞“一刀切”的從重或從輕。過度執(zhí)法和過度宣傳“和諧執(zhí)法”是與現(xiàn)行法律精神根本相違背的[5]。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督，落實(shí)司法責(zé)任

監(jiān)督是權(quán)力運(yùn)行的根本保證，在公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的過程中，必須強(qiáng)化司法監(jiān)督，落實(shí)司法責(zé)任。一方面，通過司法審查對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行外在監(jiān)督，督促公安執(zhí)法人員對(duì)使用自由裁量權(quán)始終保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。對(duì)違法行為作出明確的司法解釋，使已知的法律漏洞得以補(bǔ)足。另一方面，還可以加強(qiáng)媒體方面對(duì)執(zhí)法者執(zhí)法情況的監(jiān)督。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代下，相關(guān)媒體對(duì)執(zhí)法情況進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道或跟蹤報(bào)道，其曝光熱度可能對(duì)行政執(zhí)法者的執(zhí)法過程及執(zhí)法行為起到一定的制約效果。

（三）注重選拔人才，提升執(zhí)法人員素質(zhì)

提升執(zhí)法人員素養(yǎng)是行政機(jī)關(guān)一直以來致力于解決的問題。要將“自由裁量權(quán)”在治安管理處罰中進(jìn)行優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)重視提升執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)。對(duì)此，主要可以從以下兩方面著手。

一方面，應(yīng)當(dāng)細(xì)化和嚴(yán)格公安執(zhí)法部門的考核制度。由于目前考核制度的不完善，使得“自由裁量權(quán)”的實(shí)施對(duì)公眾的正向作用大打折扣。應(yīng)當(dāng)將自由裁量權(quán)案件的相關(guān)執(zhí)行情況，納入公安機(jī)關(guān)工作人員的定期工作考核中，促進(jìn)執(zhí)法人員堅(jiān)守司法底線，高效合規(guī)合法地處理每一件案件、維護(hù)公共利益；另一方面，還需加強(qiáng)相關(guān)執(zhí)法人員的定期培訓(xùn)。通過提升執(zhí)法人員的執(zhí)法素養(yǎng)，從而提升整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的形象。因此需要以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法人員的選拔與培訓(xùn)，打造一支本領(lǐng)大、業(yè)務(wù)強(qiáng)、素質(zhì)優(yōu)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，更好地在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)揮各自的作用，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（四）案例指導(dǎo)工作

2010年公安部通過出臺(tái)有關(guān)案例指導(dǎo)工作的相關(guān)文件，對(duì)案例指導(dǎo)的內(nèi)容、要求和公布步驟做了具體規(guī)定。目前的案例指導(dǎo)正逐漸發(fā)揮著規(guī)范治安管理處罰自由裁量權(quán)的作用。事實(shí)上，一方面，上級(jí)公布的指導(dǎo)案例對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)是一個(gè)有效約束，甚至可能作為對(duì)抗不良干擾的“武器”。另一方面，下級(jí)公安機(jī)關(guān)向上級(jí)報(bào)送典型行政執(zhí)法案例的過程也是對(duì)自身治安自由裁量案件的進(jìn)一步甄別和梳理。在某種程度上甚至還起到了備案的效果。

但對(duì)于入選的行政執(zhí)法案例應(yīng)該提出以下幾點(diǎn)要求：第一，入選的案例應(yīng)具有典型性特征，使之可能作為辦理類似案件的參考；第二，是入選的行政執(zhí)法案例內(nèi)容需要嚴(yán)格符合法律規(guī)定和相關(guān)法理；第三，入選的案例要重說理而輕結(jié)果。讓基層治安執(zhí)法人員學(xué)會(huì)法理和分析思路方法，以防止下級(jí)機(jī)關(guān)機(jī)械套用或把指導(dǎo)案例作為曲解法律歪曲事實(shí)的依據(jù)。

由上文可知，當(dāng)前的《治安管理處罰法》中“自由裁量權(quán)”的適用確實(shí)存在一定的問題及困境，其合理性既對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法提出更高的要求，也對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益至關(guān)重要。我們需要進(jìn)一步細(xì)化自由裁量權(quán)的適用標(biāo)準(zhǔn)，做好立法及執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，提升其法治素養(yǎng)，并進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督等。重視案例指導(dǎo)工作，促進(jìn)執(zhí)法人員更合理地使用自由裁量權(quán)，提升執(zhí)法質(zhì)量，促進(jìn)行政執(zhí)法的公平正義。