史宏達(dá)

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029）

一、引言

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了進(jìn)一步的部署和要求，也為高校治理體系和治理能力建設(shè)指明了方向。高校工會(huì)作為黨政聯(lián)系群眾的重要途徑和樞紐，是高校建設(shè)中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，在高校治理中具有重要地位，發(fā)揮著重要作用。

內(nèi)部控制建設(shè)是管理過程中必不可少的組成部分，一套科學(xué)完整的內(nèi)部控制規(guī)范體系，能夠有效減少和規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，提升管理水平。在新時(shí)代背景下，加強(qiáng)和完善高校工會(huì)的內(nèi)控建設(shè)對(duì)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。近年來，財(cái)政部、教育部陸續(xù)發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等制度規(guī)定，為全面推進(jìn)高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)提供了制度保障，使高校內(nèi)部控制逐步進(jìn)入了規(guī)范化階段。建立有效的內(nèi)部控制制度，能進(jìn)一步提升高校內(nèi)部的管理水平，不斷提高服務(wù)師生的質(zhì)量和水平，為提升高校治理能力和實(shí)現(xiàn)治理水平現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這對(duì)高校推動(dòng)工會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)也能起到促進(jìn)作用。

高校工會(huì)作為基層工會(huì)組織，聯(lián)系的對(duì)象是全體教職工，想要依法維護(hù)學(xué)校和老師的合法權(quán)益，做好服務(wù)工作，就必須提高管理水平和工作質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)工會(huì)各業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)部控制。把內(nèi)部控制的理念與工會(huì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面有機(jī)融合，規(guī)范管理，有效控制，高校工會(huì)組織才會(huì)更好地履行基本的管理職能。高校工會(huì)內(nèi)部控制經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，在財(cái)務(wù)方面已基本建立內(nèi)控體系，基本形成了自身特色和有效的發(fā)展模式，制度也逐漸完善，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的能力也逐步提高，控制效果日趨明顯。但由于多種因素的影響，高校工會(huì)內(nèi)部控制還存在一些亟待解決的問題，如其他業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)控覆蓋不全面、規(guī)章制度不健全、預(yù)算管理水平不高、監(jiān)督不到位等，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理控制，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制全覆蓋，才能更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校工會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題及原因

在高校工會(huì)中，內(nèi)部控制對(duì)于加強(qiáng)工會(huì)自我監(jiān)控有著非常重要的意義，但是高校工會(huì)的內(nèi)部控制建設(shè)也是一個(gè)任重道遠(yuǎn)的過程，在這個(gè)過程中，“重業(yè)務(wù)工作，輕制度建設(shè)”“重制度建設(shè)，輕落實(shí)執(zhí)行”“重落實(shí)執(zhí)行，輕監(jiān)督評(píng)價(jià)”等問題仍然存在，仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)重視。

（一）對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，內(nèi)控意識(shí)薄弱

思想決定心態(tài)，心態(tài)決定行動(dòng)，行動(dòng)決定結(jié)果。高校主要領(lǐng)導(dǎo)和工會(huì)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的了解程度和重視程度直接關(guān)系到內(nèi)控建設(shè)的成敗。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制只是書面文字，雖然制定了相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)控制度和流程，但是沒有結(jié)合本學(xué)校和本部門的實(shí)際情況，在落實(shí)上下功夫。內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要從上到下引起重視，為內(nèi)部控制營造良好的氛圍。

（二）專業(yè)性有待提高，對(duì)財(cái)務(wù)人員重視程度不高

財(cái)務(wù)人員是內(nèi)部控制中最直接、重要的實(shí)施者，在內(nèi)部控制建設(shè)中有舉足輕重的作用。高校工會(huì)財(cái)務(wù)力量薄弱是普遍存在的問題。近年來，我國工會(huì)在財(cái)務(wù)方面出臺(tái)了很多新的政策和規(guī)定，工會(huì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度改革得到了很好的發(fā)展，但就實(shí)際情況來看，目前我國高校工會(huì)財(cái)務(wù)工作中依然存在很多問題，必須進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)務(wù)管理工作，使各項(xiàng)工作更加規(guī)范化。很多高校工會(huì)沒有成立專門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，也沒有設(shè)置專職的出納和工會(huì)會(huì)計(jì)，財(cái)務(wù)人員多為兼職，并沒有專業(yè)的財(cái)務(wù)管理人員，相關(guān)工作人員僅僅充當(dāng)傳統(tǒng)會(huì)計(jì)進(jìn)行簡單的財(cái)務(wù)核算與報(bào)賬。由于會(huì)計(jì)職業(yè)受專業(yè)素質(zhì)及崗位職業(yè)道德等自身因素影響，操作規(guī)范性、謹(jǐn)慎性欠缺，專業(yè)敏銳度也不高。對(duì)于高校工會(huì)來說，其工作的重點(diǎn)在于維護(hù)教職工的基本利益，因此只有提高專業(yè)人員素質(zhì)，打造一支財(cái)務(wù)專業(yè)技能強(qiáng)、理論基礎(chǔ)知識(shí)扎實(shí)、擁有多元化信息管理觀念的工會(huì)財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍，才能更好地保障高校工會(huì)工作的順利開展。

（三）預(yù)決算管理意識(shí)薄弱，規(guī)范化流程欠缺

預(yù)決算管理是最重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之一，也是內(nèi)部控制建設(shè)過程中極為重要的工作，基本涵蓋了工會(huì)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。高校工會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理意識(shí)比較薄弱，預(yù)算管理工作開展相對(duì)緩慢。工會(huì)預(yù)算也是工會(huì)一年的工作計(jì)劃和方向，高校工會(huì)在編制預(yù)算的過程中不夠細(xì)致，也存在不科學(xué)和不合理的情況，在預(yù)算編制上沒有做到精細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按規(guī)范的編制流程對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行合理的改進(jìn)。預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整變動(dòng)也未按規(guī)范化審批程序進(jìn)行，缺乏嚴(yán)肅性。對(duì)工會(huì)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況的考核并沒有形成剛性要求，預(yù)算的執(zhí)行也缺乏約束力。

（四）經(jīng)審委員會(huì)監(jiān)督不到位，監(jiān)督機(jī)制不完善

目前，高校工會(huì)的監(jiān)管和審查主要來自上級(jí)部門，工會(huì)的審查在某種程度上也同樣具有內(nèi)部審計(jì)的功能，也充當(dāng)高校工會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督者的角色。大多數(shù)高校都成立了工會(huì)經(jīng)審委員會(huì)，但是經(jīng)審委員大多是本級(jí)工會(huì)會(huì)員，高校工會(huì)的經(jīng)費(fèi)審查仍屬于內(nèi)部審計(jì)，很難實(shí)現(xiàn)真正意義的獨(dú)立審計(jì)。高校工會(huì)最重要的工作是對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出的審查，監(jiān)督也主要集中在各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出的查錯(cuò)糾弊方面，沒有深入追究各項(xiàng)收支的具體情況，大部分的審查也屬于事后監(jiān)督。大部分經(jīng)審人員為兼職，存在各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按照財(cái)務(wù)制度進(jìn)行，負(fù)責(zé)人審核過就沒有問題的思想，審查財(cái)務(wù)收支工作缺乏積極性和主動(dòng)性，導(dǎo)致高校工會(huì)的經(jīng)費(fèi)審查委員會(huì)沒有真正發(fā)揮監(jiān)督作用。工會(huì)經(jīng)審制度不完善，會(huì)影響工會(huì)經(jīng)費(fèi)審查在具體實(shí)施過程中的效果。此外，高校工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部的監(jiān)督不夠重視，可能會(huì)導(dǎo)致工會(huì)的監(jiān)督工作存在走形式、走過場的問題。同時(shí)，高校工會(huì)組織也缺乏相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，難以識(shí)別和預(yù)防各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致事后應(yīng)對(duì)缺乏及時(shí)性，難以從源頭上構(gòu)筑防范風(fēng)險(xiǎn)的籬笆。

（五）內(nèi)部控制體系不健全，規(guī)章制度不完善，參照?qǐng)?zhí)行依據(jù)不充分

目前，高校工會(huì)還沒有建立相對(duì)完善且有針對(duì)性的內(nèi)部控制管理制度和管理體系，內(nèi)部工作架構(gòu)也缺乏合理性和科學(xué)性，各部門崗位劃分不嚴(yán)謹(jǐn)，相互之間難以制衡。在高校工會(huì)日常業(yè)務(wù)控制中，相關(guān)業(yè)務(wù)制度不健全，在具體的業(yè)務(wù)過程中會(huì)參照高校其他行政部門的管理制度執(zhí)行，存在工作參照依據(jù)不充分的問題。即使有相關(guān)的制度，也未能及時(shí)根據(jù)新形勢的變化更新完善，上級(jí)已經(jīng)出臺(tái)的新文件也不同程度地存在沒有結(jié)合業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)完善流程的問題，未嚴(yán)格按照流程執(zhí)行，沒有形成完善的內(nèi)控體系規(guī)范管理日常活動(dòng)，未能發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的作用。高校工會(huì)人員少，不相容崗位未能有效分離，很難根據(jù)實(shí)際情況制定行之有效的內(nèi)部控制措施。

三、高校工會(huì)內(nèi)控建設(shè)的方法和對(duì)策

內(nèi)部控制是高校工會(huì)履行管理職能的重要保障?！豆?huì)會(huì)計(jì)制度》明確規(guī)定：“各級(jí)工會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制體系，完善崗位責(zé)任制度和內(nèi)部稽核制度?！边@就要求各高校工會(huì)應(yīng)該根據(jù)相關(guān)文件，建立健全適合本校的工會(huì)內(nèi)部控制制度以及其他各項(xiàng)制度，并在實(shí)際的業(yè)務(wù)活動(dòng)中認(rèn)真執(zhí)行，持續(xù)推進(jìn)高校工會(huì)內(nèi)部工作規(guī)范化、制度化和精細(xì)化管理，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，建設(shè)內(nèi)部控制制度也是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過程，高校工會(huì)組織要準(zhǔn)確查找到自身的短板，采取切實(shí)可行的措施，推動(dòng)工會(huì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

要始終堅(jiān)持黨組織在工會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)中的把關(guān)定向作用，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持內(nèi)部控制建設(shè)的正確方向，結(jié)合自身實(shí)際，構(gòu)建相對(duì)完善的內(nèi)控管理體系。工會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)事關(guān)高校全局的系統(tǒng)性、長期性工程，需要得到學(xué)校自上而下的重視和支持，也需要學(xué)校各部門齊抓共管、常抓不懈，為內(nèi)控規(guī)范化建設(shè)營造良好的氛圍。高校工會(huì)首先要加大對(duì)內(nèi)部控制的宣傳，把內(nèi)部控制貫穿到工會(huì)業(yè)務(wù)工作中，不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，梳理、繪制業(yè)務(wù)流程圖，使過程更精準(zhǔn)。同時(shí)，編寫內(nèi)部控制規(guī)范手冊，以直觀易懂的方式讓部門員工深入了解內(nèi)部控制的重要性，在各個(gè)業(yè)務(wù)層面都按照規(guī)范化流程執(zhí)行。其次，可以通過舉辦講座、培訓(xùn)等方式使內(nèi)部控制理念深入人心，營造“人人講內(nèi)控、人人學(xué)內(nèi)控、個(gè)個(gè)受約束”的良好氛圍。

（二）加強(qiáng)管理，健全內(nèi)控機(jī)制，形成內(nèi)控合力

制定完善的內(nèi)部控制制度是做好內(nèi)控工作的先決條件，工會(huì)內(nèi)部要對(duì)部門業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，認(rèn)真分析每一個(gè)工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，對(duì)各個(gè)崗位的風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)進(jìn)行全面評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，制定和完善一系列工會(huì)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部工作有章可循、有法可依。要建立健全不相容崗位分離制度，定期輪崗，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。設(shè)定差異化權(quán)力清單，制定與之對(duì)應(yīng)的內(nèi)控措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)的管控和對(duì)權(quán)力的制約。同時(shí)，要建立部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成管控合力，按照各自分工，相互配合、相互制約、相互監(jiān)督，形成內(nèi)控合力，確保工會(huì)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)能夠圓滿完成。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，提高工會(huì)干部素質(zhì)

高校工會(huì)內(nèi)控建設(shè)需要一批素質(zhì)過硬、盡心盡責(zé)的工會(huì)干部。因此，工會(huì)干部提高自身的政治素養(yǎng)、專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德格外重要。高校工會(huì)干部要積極主動(dòng)學(xué)習(xí)內(nèi)控相關(guān)文件，做好表率。此外，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作若達(dá)到規(guī)范化，工會(huì)內(nèi)部控制管理工作也會(huì)實(shí)現(xiàn)大部分目標(biāo)。高校工會(huì)要加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，尤其要加強(qiáng)財(cái)會(huì)專業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)，盡量配齊專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，明確工作范圍和職責(zé)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們成為內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行者。

（四）健全內(nèi)部控制制度，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行力

內(nèi)部控制制度是保障高校工會(huì)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段。要在制度上抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，真正發(fā)揮內(nèi)控制度的源頭管制、堵塞漏洞的關(guān)鍵作用。高校工會(huì)組織應(yīng)當(dāng)按照上級(jí)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本單位的工作實(shí)際，建立健全內(nèi)部控制管理制度，形成一個(gè)完整的有章可循的內(nèi)控體系，把內(nèi)部控制貫穿到工會(huì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中，努力做到依制度行事，靠制度管人，真正把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。通過制定和完善一系列業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，理順辦事流程，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行力，避免違法違規(guī)行為發(fā)生，進(jìn)而保證圓滿完成工會(huì)各項(xiàng)工作任務(wù)。

（五）發(fā)揮好預(yù)算管理的作用，增強(qiáng)預(yù)算約束力

有效識(shí)別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)管理。在內(nèi)控執(zhí)行中，高校工會(huì)要發(fā)揮好預(yù)算管理的作用，強(qiáng)化事前控制，做到以預(yù)算為統(tǒng)領(lǐng)，工會(huì)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要加強(qiáng)規(guī)范，按照無預(yù)算不執(zhí)行的原則，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠受到預(yù)算約束，將預(yù)算控制覆蓋到各項(xiàng)收支，支出和執(zhí)行要一一對(duì)應(yīng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展要以預(yù)算為指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算的控制作用，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，堅(jiān)決杜絕無預(yù)算、超預(yù)算支出，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算的追加和調(diào)整的審批程序，嚴(yán)格控制預(yù)算追加調(diào)整，從而加強(qiáng)預(yù)算管理。

（六）建立健全評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控執(zhí)行的監(jiān)督

建立健全評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，要充分發(fā)揮經(jīng)審和教職工的監(jiān)督作用，有針對(duì)性地提出意見。發(fā)揮好經(jīng)費(fèi)審查委員會(huì)的監(jiān)督效能，要實(shí)施嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)制度，經(jīng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)全面開展經(jīng)費(fèi)的審查監(jiān)督，確保工會(huì)經(jīng)費(fèi)管理有力，使用合理，督促工會(huì)內(nèi)部整改，把好工會(huì)內(nèi)部控制的最后一關(guān)。高校工會(huì)還可就內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)情況向教職工征求意見，要發(fā)揮好信息公開對(duì)促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督作用。高校工會(huì)應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度，查找、分析內(nèi)部控制存在的缺陷，采取有針對(duì)性的措施，督促落實(shí)整改，及時(shí)堵塞風(fēng)險(xiǎn)漏洞，防范各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)不達(dá)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，不斷完善高校工會(huì)內(nèi)控體系。此外，高校工會(huì)要建立內(nèi)控制度定期評(píng)估和更新機(jī)制，對(duì)于制度中的短板和相關(guān)業(yè)務(wù)政策規(guī)定發(fā)生新變化等，要及時(shí)修訂和完善內(nèi)部控制流程，確保內(nèi)控建設(shè)的規(guī)范性和實(shí)效性。要嚴(yán)格實(shí)行內(nèi)控考核評(píng)價(jià)，將內(nèi)控執(zhí)行評(píng)價(jià)結(jié)果融入年度績效考核中，實(shí)行嚴(yán)格考核，對(duì)于內(nèi)控執(zhí)行不力的人員要嘗試責(zé)任追究，真正發(fā)揮內(nèi)控的約束作用。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施本身是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，良好的內(nèi)部控制能夠規(guī)范高校工會(huì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，提高管理水平，有效保障高校教職工的權(quán)益，但是內(nèi)部控制能否有效落地也成為高校工會(huì)實(shí)踐探索中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。高校工會(huì)應(yīng)該高度重視內(nèi)部控制的建立與健全，把推進(jìn)工會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)作為“一號(hào)重點(diǎn)”工作來抓，增強(qiáng)工會(huì)會(huì)員的內(nèi)部控制意識(shí)，通過查找本單位內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)，全面建立內(nèi)部控制制度，采取有效手段將內(nèi)部控制建設(shè)與具體業(yè)務(wù)有機(jī)融合，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制。