劉毅

咸寧城市發(fā)展（集團(tuán)）有限責(zé)任公司 湖北咸寧 437000

就地方國有融資平臺公司而言，通過重視及加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，有利于提升財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，積極推動(dòng)公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，基于國企轉(zhuǎn)型發(fā)展重要時(shí)期，結(jié)合公司現(xiàn)下實(shí)際情況，提出相應(yīng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制策略，緩解公司資金壓力，最大程度上規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方國有融資平臺公司如何有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，是目前各相關(guān)人員需要考慮的問題。

1 地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成分析

集團(tuán)公司是大多數(shù)地方國有融資平臺類型企業(yè)主要組建形式，負(fù)責(zé)地方國有領(lǐng)域的資產(chǎn)管理、投資，大部分為商業(yè)性資產(chǎn)管理，也涉及到公益性項(xiàng)目代建和籌融資等范疇。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營國有資產(chǎn)、城市交通、城市水務(wù)等功能性配套資源運(yùn)營、房地產(chǎn)開發(fā)、對外項(xiàng)目投資以及籌融資等都屬于地方國有融資平臺公司所從事的業(yè)務(wù)范圍，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中堅(jiān)力量，引領(lǐng)著地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展[1]。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例增加，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時(shí)，也出現(xiàn)許多問題。加上我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛邁入新常態(tài)，其經(jīng)濟(jì)增長方式也產(chǎn)生了變化，逐漸由高速增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，在此過程中使得地方國有融資平臺公司慢慢積累了較多風(fēng)險(xiǎn)隱患。其中鑒于地方財(cái)力限制，地方部分公益性項(xiàng)目建設(shè)過程中缺少充足資金支持，資金缺口無法按時(shí)填補(bǔ)，在一定程度上推動(dòng)著地方國有融資平臺公司資金融資規(guī)模擴(kuò)大。出于對地方國企自身資產(chǎn)資源優(yōu)勢綜合考慮，國有性質(zhì)企業(yè)因具有良好的資信狀況和政府信用背書，使得大部分金融機(jī)構(gòu)在選擇企業(yè)方面，更加傾向于帶有國有背景的企業(yè)，便于更好地控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著地方國有融資平臺公司有息債務(wù)日益增長，導(dǎo)致自身財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積過多，不僅對公司健康穩(wěn)定發(fā)展帶來嚴(yán)重威脅，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著直接影響。以往過于依賴融資來維持公司經(jīng)營發(fā)展的方式已經(jīng)無法滿足新經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求，加強(qiáng)地方國有融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、優(yōu)化公司經(jīng)營模式顯得尤為重要。

基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國家出臺的金融政策：一般情況下，融資平臺公司所獲得的貸款資金普遍用于建設(shè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，若是從償債主體責(zé)任上分析，應(yīng)劃分到公司自身債務(wù)，由于此貸款資金屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建性質(zhì)，其中公司用于償還債務(wù)的資金需要從政府支付的代建公益項(xiàng)目回購的資金中抽取，雖然金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)取得政府信用背書，但地方國有融資平臺公司與政府仍處于債務(wù)劃分不清、債務(wù)償還主體模糊的局面。隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題愈加嚴(yán)重化，國家財(cái)政部出臺相應(yīng)金融政策，其目的全面地清理地方政府債務(wù)，同時(shí)將地方國有融資平臺公司的公益性項(xiàng)目貸款，轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)償還責(zé)任，并通過發(fā)行地方政府債券來置換地方政府債務(wù)系統(tǒng)中潛在存量債務(wù)，降低融資成本以及緩解債務(wù)償還壓力。雖然已經(jīng)明確地方國有融資平臺公司的債務(wù)已經(jīng)不屬于地方政府債務(wù)范疇，但仍以政府信用作為融資保障的問題還是存在，尚未得到有效性解決和監(jiān)督。

為了確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)效性，關(guān)于控制政府債務(wù)的文件在近幾年陸續(xù)頒布，對舉借債務(wù)或?yàn)樗藫?dān)保債務(wù)等行為已明確列入違規(guī)范疇，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控，提高地方政府債務(wù)管理水平，保證政企雙方責(zé)任主體明晰化，規(guī)范舉借債務(wù)途徑。地方國有融資平臺公司的政府融資職能被削弱或取消，實(shí)現(xiàn)將地方國有融資平臺公司債務(wù)與地方政府債務(wù)完全分離。

2 地方國有融資平臺公司如何加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展

2.1 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制策略

2.1.1 完善公司治理機(jī)制

在現(xiàn)階段復(fù)雜化且多變的金融環(huán)境下，國家對重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范愈加重視，逐漸加大針對地方政府隱性債務(wù)的整頓力度，重點(diǎn)弱化地方國有融資平臺公司職能，改變此類型公司原有經(jīng)營發(fā)展模式。完善地方國有融資平臺公司治理機(jī)制，加快向經(jīng)營性國有企業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)營管理水平得到提高同時(shí)，也能為地方國有融資平臺公司朝著市場化業(yè)務(wù)方向發(fā)展提供助力[2]。

舉債融資是地方國有融資平臺公司用來維持自身發(fā)展的主要方式，為了實(shí)現(xiàn)地方國有融資平臺公司有效轉(zhuǎn)型，必須要擺脫對無序舉債融資的依賴，將“誰舉債、誰償還”這一基本原則貫穿于公司整個(gè)經(jīng)營發(fā)展階段，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對公司負(fù)債管控，對資產(chǎn)負(fù)債率明晰界定，運(yùn)用制度手段，規(guī)范公司管理者經(jīng)營行為，避免為公司帶來嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。

2.1.2 實(shí)行多措并舉控制模式

防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)，國家不僅出臺了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)政策，對“疏堵結(jié)合”政策實(shí)施也十分重視，根據(jù)各項(xiàng)目不同的投資性質(zhì)，實(shí)行多措并舉控制模式，給予科學(xué)引導(dǎo)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效分散。

針對存量債務(wù)及未完工公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)債務(wù)：存量債務(wù)由地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)接收，準(zhǔn)許政府可選擇以發(fā)行政府債券的方式來置換存量債務(wù)，在置換期間，獲得高成本銀行貸款，實(shí)現(xiàn)融資成本降低。政府與地方國有融資平臺公司需要建立起良性的結(jié)算機(jī)制，為存量的公益性項(xiàng)目建設(shè)提供充足資金支持。同時(shí)將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金投入納入政府財(cái)政預(yù)算中，便于及時(shí)與企業(yè)清算。政府出具擔(dān)保函屬于違規(guī)行為，一定要嚴(yán)格管控此行為出現(xiàn)，必須明確劃分政企雙方權(quán)重，避免雙方陷入權(quán)重不明的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

針對棚改項(xiàng)目、易地扶貧搬遷項(xiàng)目形成的債務(wù)：鑒于城市棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷是國家大力支持的項(xiàng)目，在融資方面能夠獲得金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)貸款支持，前提上述項(xiàng)目必須屬于國家或省級相關(guān)部門的棚改項(xiàng)目及異地扶貧項(xiàng)目計(jì)劃性質(zhì)。將政府購買服務(wù)納入政府財(cái)政預(yù)算與中期規(guī)劃中，在有限預(yù)算內(nèi)合理安排項(xiàng)目建設(shè)，政府購買服務(wù)的未來應(yīng)收作為承接地方國有融資平臺公司的質(zhì)押，以此來向金融機(jī)構(gòu)提出貸款申請。

2.1.3 做好公司經(jīng)營收益償債保障

城市公交、城市水務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)等各類經(jīng)營性業(yè)務(wù)都屬于地方國企主要從事的業(yè)務(wù)，此類型業(yè)務(wù)直接關(guān)系我國民生，具有一定壟斷性，基于國企背景，此類型公司在尋求外部融資時(shí)，通常情況下，都會獲得金融機(jī)構(gòu)大力支持，將公司實(shí)際經(jīng)營收入作為償還金融機(jī)構(gòu)債務(wù)的保障。

與此同時(shí)，針對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)此類項(xiàng)目性質(zhì)，引入社會資本，以此來達(dá)到對債權(quán)融資比率有效控制目的，降低國企杠桿。以往公共配套設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)普遍由地方國企為主導(dǎo)，由地方國企全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和融資，應(yīng)對這一模式進(jìn)行改變，促進(jìn)政府與社會資本合作，建立二者股權(quán)合作的融資模式，即為PPP模式，成立新項(xiàng)目公司，由此新項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、融資以及運(yùn)營等職責(zé)。針對PPP項(xiàng)目的融資，貸款主體可設(shè)置為新的項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目未來經(jīng)營收益與政府付費(fèi)作為償還債務(wù)的保障，以此來向金融機(jī)構(gòu)提交貸款申請，獲得融資支持。

另外，針對國家重點(diǎn)支持的基建項(xiàng)目，如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、農(nóng)林水利、社會事業(yè)、市政工程以及環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目，地方政府可向上級政府提交發(fā)行地方政府債券資金申請，解決上述項(xiàng)目建設(shè)過程中資金不足問題。

2.2 推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

基于金融環(huán)境防風(fēng)險(xiǎn)重要階段，國家出臺了一系列防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的金融政策，以此來幫助地方國有融資平臺公司加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，將政府融資職能逐漸從地方國有融資平臺公司中削弱并剝離，推進(jìn)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，下面將從政府與公司兩個(gè)層面來闡述如何推進(jìn)公司轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)公司自身經(jīng)營管理能力得到實(shí)質(zhì)性提升。

2.2.1 政府層面

首先，完善融資體制及推進(jìn)相關(guān)機(jī)制改革。為了實(shí)現(xiàn)地方國有融資平臺公司長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)下地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型需要，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善公司管理機(jī)制和投融資體制，深入貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，合理、合法經(jīng)營地方國有融資平臺公司，利用市場化手段來處理公司經(jīng)營決策。

其次，放寬地方國有融資平臺公司經(jīng)營管理權(quán)限。為了賦予地方國有融資平臺公司更多自主權(quán)，地方政府需要與中央及國資委相關(guān)管理方式保持一致性，對地方國有融資平臺公司經(jīng)營管理權(quán)限適當(dāng)放寬，以此來推進(jìn)當(dāng)?shù)貒匈Y本授權(quán)經(jīng)營體制改革，形成授權(quán)且保持全權(quán)的經(jīng)營體系，實(shí)現(xiàn)國有資本科學(xué)管理同時(shí)，也能達(dá)到傳統(tǒng)管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本目的[3]。

再次，整合地方現(xiàn)有資源，強(qiáng)化整體優(yōu)勢。為充分發(fā)揮資源協(xié)同效應(yīng)，基于國家規(guī)范地方國有融資平臺公司時(shí)期，各級地方政府應(yīng)將不同平臺公司中分散的優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行整合，有利于確保資源合理配置，通過對地方資源結(jié)構(gòu)適當(dāng)調(diào)整，將各類資源組合優(yōu)化同時(shí)，也能提升分離地方國有融資平臺公司公益性和商業(yè)性職能的可能性，實(shí)現(xiàn)分類管理，以此來滿足多元化業(yè)務(wù)發(fā)展需求，進(jìn)一步強(qiáng)化地方國有融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

最后，踐行有序投資制度。地方國有融資平臺所獲取的貸款資金普遍用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，針對此類項(xiàng)目投資，將其納入地方政府財(cái)政預(yù)算投入；針對具有收益的項(xiàng)目，也就是帶有經(jīng)營性的項(xiàng)目，可選擇以市場化運(yùn)作手段來吸引社會資本加入，由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營監(jiān)管及行業(yè)監(jiān)督。此外，為了加強(qiáng)地方國有融資平臺公司風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效控制，地方政府需要加快債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、償債基金制度健全與完善，真正做到融資平臺公司為地方政府提供資金服務(wù)同時(shí)，也能做好相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范工作。

2.2.2 公司層面

從公司層面推進(jìn)地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，主要涉及以下幾個(gè)方面：

分離公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。為了更好地界定地方國有融資平臺公司與政府之間的權(quán)責(zé)，融資平臺公司應(yīng)踐行“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”四項(xiàng)基本原則，使其將公司信息強(qiáng)化同時(shí)，也能有效削弱政府干預(yù)，在此基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代化公司制度，推動(dòng)地方國有融資平臺公司向市場化、規(guī)范化以及現(xiàn)代化發(fā)展，重點(diǎn)突出一般市場法人主體地位?；诂F(xiàn)代化公司制度，為公司法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，便于更好地規(guī)范公司經(jīng)營，并增強(qiáng)股東會、董事會、監(jiān)事會權(quán)威性，形成科學(xué)且民主的經(jīng)營決策機(jī)制，從而確保地方國有融資平臺公司健康性發(fā)展。

優(yōu)化公司頂層設(shè)計(jì)，盤活資產(chǎn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范。上述提到集團(tuán)公司是地方國有融資平臺公司主要組建形式，促使集團(tuán)內(nèi)部公司層級較多，在經(jīng)營發(fā)展過程中經(jīng)常出現(xiàn)子公司業(yè)務(wù)及職能重合、公司架構(gòu)混亂等問題。為了確保地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展有效性，需要對集團(tuán)公司頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，主要包括產(chǎn)業(yè)布局、業(yè)務(wù)分類以及公司架構(gòu)等，通過將具有風(fēng)險(xiǎn)性的資產(chǎn)剝離出去，把低效益資產(chǎn)及投資項(xiàng)目盤活，資產(chǎn)變現(xiàn)為資金，提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范主動(dòng)性，確保公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型順利。

第三，面向市場，重點(diǎn)發(fā)展核心業(yè)務(wù)，增強(qiáng)公司競爭優(yōu)勢。地方國有融資平臺公司若想順利轉(zhuǎn)型，必須面向市場并參與市場競爭，降低對地方政府的依賴性，利用市場化手段，構(gòu)建全新化地方國有融資平臺公司經(jīng)營模式，優(yōu)化內(nèi)部管控同時(shí)，也能為公司發(fā)展不斷注入新動(dòng)力，重點(diǎn)發(fā)展核心業(yè)務(wù)，將核心業(yè)務(wù)做大、做強(qiáng)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展道路，積極推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第四，實(shí)施多渠道融資模式。將債務(wù)融資與權(quán)益融資有機(jī)融合，為地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)保障，在原有銀行信貸融資基礎(chǔ)上，對公司融資渠道進(jìn)行拓展，創(chuàng)新經(jīng)營性融資方式，如發(fā)行公司債券、短期融資權(quán)益及產(chǎn)業(yè)投資基金等；與此同時(shí)，也可以將社會資本融入到投資項(xiàng)目中，幫助融資平臺公司分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)，也有效緩解了公司資金壓力。

3 結(jié)語

綜上所述，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開地方國有融資平臺公司大力支持，在促進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中起到了關(guān)鍵性作用。在新經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響下，地方國有融資平臺公司逐漸涌現(xiàn)諸多新問題，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中問題較為突顯，基于此，通過加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，建立現(xiàn)代化公司治理機(jī)制，促進(jìn)公司運(yùn)營能力提升同時(shí)，也有助于推進(jìn)公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益最大化。