文/廖凡 編輯/吳夢(mèng)晗

2021年1月9日，中國(guó)商務(wù)部公布了《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》），并自公布之日起施行。《阻斷辦法》與先期出臺(tái)的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》（2020年9月19日）和《中華人民共和國(guó)出國(guó)管制法》（2020年10月17日）一起，構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)外國(guó)濫用經(jīng)濟(jì)制裁和“長(zhǎng)臂管轄”、維護(hù)國(guó)家安全和利益的基本制度框架。

出臺(tái)背景

一段時(shí)間以來，個(gè)別大國(guó)的保護(hù)主義、單邊主義、霸凌主義泛濫，利用經(jīng)濟(jì)制裁和所謂“長(zhǎng)臂管轄”，限制乃至禁止其本國(guó)企業(yè)和第三國(guó)企業(yè)與中國(guó)企業(yè)之間的正常業(yè)務(wù)往來，以達(dá)到封鎖、“脫鉤”之目的。我國(guó)對(duì)此高度重視，并加緊從法律層面尋求應(yīng)對(duì)和反制之策。《阻斷辦法》正是在這樣的背景下出臺(tái)的。

《阻斷辦法》針對(duì)的是外國(guó)實(shí)施的次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁。次級(jí)制裁將一國(guó)國(guó)內(nèi)法的適用范圍擴(kuò)展至第三國(guó)國(guó)民，有別于傳統(tǒng)的屬地管轄（以領(lǐng)土為連接點(diǎn)）和屬人管轄（以國(guó)籍為連接點(diǎn)），屬于域外管轄和國(guó)內(nèi)法的域外適用。以美國(guó)為例，其對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁分為“初級(jí)制裁”和“次級(jí)制裁”：禁止美國(guó)國(guó)民（包括個(gè)人和企業(yè)）與目標(biāo)企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行交易的制裁，稱為初級(jí)制裁，禁止第三國(guó)國(guó)民與目標(biāo)企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行交易的制裁則稱為次級(jí)制裁。若第三國(guó)國(guó)民違反次級(jí)制裁要求，美國(guó)可以依據(jù)次級(jí)制裁立法對(duì)其進(jìn)行處罰，包括禁止美國(guó)企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)與其進(jìn)行交易或?yàn)槠涮峁┤谫Y、扣押其在美資產(chǎn)、處以罰金乃至監(jiān)禁等。這就在客觀上迫使第三國(guó)國(guó)民權(quán)衡利弊，在目標(biāo)國(guó)市場(chǎng)與美國(guó)市場(chǎng)之間進(jìn)行取舍。而美國(guó)則通過迂回達(dá)到了對(duì)目標(biāo)國(guó)進(jìn)行制裁的效果。

主要內(nèi)容

《阻斷辦法》的主要規(guī)定，可以概括為以下五個(gè)方面。

一是明確了適用對(duì)象，即外國(guó)法律與措施的域外適用，違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，不當(dāng)禁止或者限制中國(guó)公民、法人或者其他組織（以下合稱“實(shí)體”）與第三國(guó)（地區(qū)）及其實(shí)體進(jìn)行正常的經(jīng)貿(mào)及相關(guān)活動(dòng)的情形。不難看出，這里指向的是次級(jí)制裁，而不適用于初級(jí)制裁即外國(guó)法律與措施限制中國(guó)實(shí)體與該外國(guó)的本國(guó)實(shí)體進(jìn)行交易的情形。

二是列舉了關(guān)于“不當(dāng)”的評(píng)估因素，即是否違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，對(duì)中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益可能產(chǎn)生的影響，對(duì)中國(guó)實(shí)體合法權(quán)益可能產(chǎn)生的影響，以及其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

三是確立了“報(bào)告-評(píng)估-禁令”的工作流程。國(guó)家建立了由商務(wù)部牽頭的以下專門工作機(jī)制：中國(guó)實(shí)體在遭遇次級(jí)制裁時(shí)，應(yīng)在30日內(nèi)向商務(wù)部如實(shí)報(bào)告有關(guān)情況；工作機(jī)制經(jīng)評(píng)估，確認(rèn)有關(guān)外國(guó)法律與措施存在不當(dāng)域外適用情形的，可以決定由商務(wù)部發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施的禁令（以下簡(jiǎn)稱“禁令”）。

四是明確了禁令的法律效果及違反《阻斷辦法》的法律后果。首先，當(dāng)事人遵守禁令范圍內(nèi)的外國(guó)法律與措施，侵害中國(guó)實(shí)體合法權(quán)益的，后者可以依法向人民法院提起訴訟，要求該當(dāng)事人賠償損失；根據(jù)禁令范圍內(nèi)的外國(guó)法律做出的判決、裁定致使中國(guó)實(shí)體遭受損失的，后者可以依法向人民法院提起訴訟，要求在該判決、裁定中獲益的當(dāng)事人賠償損失。其次，中國(guó)實(shí)體未按照規(guī)定如實(shí)報(bào)告有關(guān)情況或者不遵守禁令的，商務(wù)部可以給予警告、責(zé)令限期改正乃至處以罰款。

五是規(guī)定了與禁令有關(guān)的豁免和支持安排。首先，中國(guó)實(shí)體可以向商務(wù)部書面申請(qǐng)豁免遵守禁令，列明申請(qǐng)豁免的理由和范圍等內(nèi)容；商務(wù)部自受理申請(qǐng)之日起30日內(nèi)做出是否批準(zhǔn)的決定，情況緊急時(shí)需及時(shí)做出決定。其次，中國(guó)實(shí)體根據(jù)禁令，未遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施并因此遭受重大損失的，有關(guān)部門可以根據(jù)具體情況給予必要的支持。

總體而言，《阻斷辦法》首先是對(duì)外國(guó)有關(guān)次級(jí)制裁法律和措施在域外適用的合法性和效力的直接否定，以及對(duì)己方立場(chǎng)的鮮明宣示，是法律意義上的“亮劍”。其次，《阻斷辦法》使得相關(guān)中國(guó)實(shí)體在面對(duì)外國(guó)的次級(jí)制裁法律時(shí)，有了不予遵守的正當(dāng)理由，因?yàn)橹袊?guó)法律規(guī)則禁止其予以遵守。第三，《阻斷辦法》為因遵守禁令、違反外國(guó)制裁法律而遭受損失的中國(guó)實(shí)體，提供了在中國(guó)國(guó)內(nèi)法院的救濟(jì)渠道。

國(guó)際借鑒與創(chuàng)新

《阻斷辦法》在相當(dāng)程度上受到歐盟第2271/96號(hào)條例即通常所稱的《歐盟阻斷法》的啟發(fā)，但具體制度設(shè)計(jì)又有所區(qū)別和創(chuàng)新。顧名思義，《阻斷辦法》的基本定位是“阻斷”，即否認(rèn)和抵消外國(guó)相關(guān)法律和措施的域外適用效力。就此而言，《阻斷辦法》與《歐盟阻斷法》異曲同工?！稓W盟阻斷法》直接針對(duì)美國(guó)對(duì)古巴、伊朗的次級(jí)制裁，明確列舉了若干美國(guó)域外適用立法（以下簡(jiǎn)稱“列明立法”），要求歐盟自然人和法人（以下簡(jiǎn)稱“歐盟經(jīng)營(yíng)者”）不得遵守列明立法以及據(jù)之做出的任何決定、判決或裁決，以此阻斷和抵消美國(guó)制裁措施對(duì)歐盟經(jīng)營(yíng)者的適用效果。其他諸如報(bào)告、起訴、賠償、處罰等具體規(guī)定，兩者也大同小異。

《阻斷辦法》與《歐盟阻斷法》的主要有以下區(qū)別：一是《歐盟阻斷法》僅針對(duì)美國(guó)，并明確列舉了其所涵蓋的美國(guó)相關(guān)立法，本身就已具備《阻斷辦法》下的禁令的功能；二是《歐盟阻斷法》沒有區(qū)分域外適用的“不當(dāng)”與否，而是概括認(rèn)定所有列明立法對(duì)歐盟經(jīng)營(yíng)者的域外適用均系不當(dāng)和無效；三是《阻斷辦法》所規(guī)定的政府有關(guān)部門對(duì)中國(guó)實(shí)體的“必要的支持”為《歐盟阻斷法》所無，系我國(guó)的創(chuàng)新。

后續(xù)完善與前瞻

在肯定《阻斷辦法》積極意義的同時(shí)也應(yīng)看到，由于時(shí)間、經(jīng)驗(yàn)等多方面原因，《阻斷辦法》還存在一些有待澄清、細(xì)化和完善之處。

首先，評(píng)估因素中的“是否違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則”具有不確定性。一般來說，國(guó)內(nèi)法的任何域外適用都必然暗含著對(duì)其他國(guó)家權(quán)益的影響。就該問題的判定，國(guó)際常設(shè)法院在1927年“荷花號(hào)案”判決中確立的標(biāo)準(zhǔn)，迄今仍是關(guān)于這一問題的經(jīng)典論斷。法院在該案中指出，“這并不意味著國(guó)家不能在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)對(duì)發(fā)生在本國(guó)領(lǐng)土之外的行為進(jìn)行管轄，除非國(guó)際法禁止國(guó)家進(jìn)行此種管轄……然而國(guó)際法只是在少數(shù)領(lǐng)域存在這種禁止性規(guī)則，其他情況下，國(guó)家可以自行決定是否進(jìn)行管轄”。根據(jù)該案判決所確立的“國(guó)際法不禁止即為允許”的原則，判斷國(guó)內(nèi)法域外適用是否違反國(guó)際法，取決于是否存在國(guó)際法上的明確禁止。而這樣的明確禁止并不多見。這就給評(píng)估帶來了不確定性，也增加了工作難度。

其次，《阻斷辦法》的約束效力有待進(jìn)一步明確。借鑒了《歐盟阻斷法》的相關(guān)做法，《阻斷辦法》允許利益受損的中國(guó)實(shí)體在中國(guó)國(guó)內(nèi)法院對(duì)相關(guān)當(dāng)事方提起民事訴訟，要求賠償損失?！稓W盟阻斷法》屬歐盟條例，是在歐盟范圍內(nèi)具有直接適用性的歐盟立法，對(duì)于成員國(guó)法院具有約束力?！蹲钄噢k法》則是由中國(guó)商務(wù)部制定，屬于行政規(guī)章，不能作為民事訴訟中的裁判依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定》第4條，“民事裁判文書應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋或者司法解釋。對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，可以直接引用”，其中并不包括行政規(guī)章。誠然，《阻斷辦法》公布前已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在效力上高于一般行政規(guī)章，屬于學(xué)界所稱“準(zhǔn)行政法規(guī)”，但即便如此，其約束效力仍存在探討空間。

最后，《阻斷辦法》中的一些表述需要細(xì)化。例如，《阻斷辦法》第11條規(guī)定，中國(guó)實(shí)體“根據(jù)禁令，未遵守有關(guān)外國(guó)法律與措施并因此受到重大損失的，政府有關(guān)部門可以根據(jù)具體情況給予必要的支持”，但“重大損失”如何界定、“必要的支持”的具體指向，均有待進(jìn)一步明確。此外，這類“支持”是否涉及世貿(mào)組織的補(bǔ)貼規(guī)則，也是需要納入考量的問題。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《阻斷辦法》的實(shí)質(zhì)效果是讓中國(guó)實(shí)體在中國(guó)法與外國(guó)法之間“選邊”，這種“選擇”并非單純的法律或道德問題，而是涉及商業(yè)判斷，與“阻斷國(guó)”和“被阻斷國(guó)”之間實(shí)力、手段和“籌碼”的對(duì)比密切相關(guān)。例如，美國(guó)的次級(jí)制裁和“長(zhǎng)臂管轄”之所以如此“任性”，“底氣”就來自其龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、壟斷性核心技術(shù)和美元結(jié)算系統(tǒng)導(dǎo)致的其他國(guó)家對(duì)其的高度依賴和難以“反抗”。在不改變這種對(duì)比關(guān)系的情況下，僅靠相關(guān)立法很難從根本上改變或改善被制裁實(shí)體的處境。這也提醒我們，在適用《阻斷辦法》時(shí)務(wù)須審慎，避免對(duì)我方企業(yè)和個(gè)人造成過大壓力。