應(yīng)益華（教授/博士）何堃

（韶關(guān)學(xué)院廣東韶關(guān)512005）

一、引言

2014年，自國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)、財(cái)金［2014］76號(hào)等文件開(kāi)始明確了我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)V泛采用PPP模式，PPP模式提升到了一個(gè)全新的戰(zhàn)略高度，成為政府主要的融資方式。但在隨后幾年，PPP模式的發(fā)展逐漸趨于理性平穩(wěn)，到如今進(jìn)入一個(gè)下滑趨勢(shì)。隨著地方政府專項(xiàng)債的“大門”正式打開(kāi)，到新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，地方政府債券正高速發(fā)展。地方政府專項(xiàng)債和PPP模式融合機(jī)制的研究是政府項(xiàng)目融資的一大重要方向，二者的結(jié)合在規(guī)范流程和落實(shí)制度保障后，必定能發(fā)揮更大的作用，可以加大項(xiàng)目投資的力度，提升區(qū)域的價(jià)值，增加項(xiàng)目收益；擴(kuò)大市場(chǎng)化，引入社會(huì)資本，進(jìn)一步深入探索政府與市場(chǎng)的合作領(lǐng)域；二者共同發(fā)揮其最大作用，探索出一條可持續(xù)發(fā)展的路徑。

二、地方政府專項(xiàng)債相關(guān)理論

（一）地方政府專項(xiàng)債的含義。地方政府債券按照資金償還來(lái)源一般分為地方政府專項(xiàng)債券和地方政府一般債券。地方政府一般債券是為了進(jìn)行公益性事業(yè)而發(fā)起的舉債，由于這類型的項(xiàng)目是沒(méi)有收益的，因此通常以一般公共預(yù)算收入進(jìn)行償還［1］。而政府地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券［2］。

（二）地方政府專項(xiàng)債的現(xiàn)狀分析?！额A(yù)算法》的實(shí)施，給予了地方政府舉債的權(quán)利，使得市場(chǎng)邁入了地方政府專項(xiàng)債的“大門”，同時(shí)，財(cái)政部先后印發(fā)了《地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)［2016］155號(hào)）、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)［2015］83號(hào)）等專項(xiàng)債券管理辦法，從管理上對(duì)預(yù)算等環(huán)節(jié)的運(yùn)作處理提出了詳細(xì)的要求，同時(shí)細(xì)分券種深化了地方政府專項(xiàng)債的運(yùn)行體系，為地方政府專項(xiàng)債的發(fā)展鋪墊良好的制度基礎(chǔ)［3］。

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，如今的專項(xiàng)債發(fā)行量保持高增，投向基建比例保持高位增長(zhǎng)，同時(shí)地方政府專項(xiàng)債投資領(lǐng)域主要集中于棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備，投資領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大豐富。但由于地方政府專項(xiàng)債發(fā)行時(shí)間較短，也面臨著專項(xiàng)債券限額設(shè)定、預(yù)算編制與政府性基金預(yù)算收入聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待強(qiáng)化；專項(xiàng)債券招投標(biāo)利率市場(chǎng)化有待提升；專項(xiàng)債信息紕漏的完整性、有效性及其渠道建設(shè)有待進(jìn)一步完善；缺乏專項(xiàng)債資金投資管理及績(jī)效管理等問(wèn)題［4］。

盡管如此，地方政府專項(xiàng)債仍發(fā)揮了積極意義：一是地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債進(jìn)行舉債融資，為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備了充足的資本金，確保項(xiàng)目的有序運(yùn)行，加快項(xiàng)目建設(shè)的步伐；二是在政府的監(jiān)管和參與下，有利于實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)；三是地方政府專項(xiàng)債從運(yùn)用范圍來(lái)看，集中于人們生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的鐵路、公路、供電、供氣項(xiàng)目，能夠更為精準(zhǔn)地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)力和實(shí)施。

三、PPP模式的相關(guān)理論

（一）PPP模式的含義。PPP是指由政府和社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式建立的一種新型合作關(guān)系，是新時(shí)代背景下由社會(huì)各方參與公共設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作的新型融資模式［5］。PPP模式既是通過(guò)政府主導(dǎo)，引入民間資本共同參與項(xiàng)目投資，為項(xiàng)目解決融資難的問(wèn)題，同時(shí)也帶來(lái)私營(yíng)企業(yè)的技術(shù)、激發(fā)市場(chǎng)的活力，還是管理模式和社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新。

（二）PPP模式的現(xiàn)狀分析。2014年，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策，大力推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，將PPP模式推向了一個(gè)新的高度，但存在著制度不完善、價(jià)格機(jī)制不合理、公共利益受損等問(wèn)題，2019年財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金［2019］10號(hào)），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)PPP模式發(fā)展的規(guī)范性，自此PPP模式進(jìn)入一個(gè)緩慢發(fā)展、投資項(xiàng)目減少的階段。

在PPP發(fā)展的過(guò)程中，項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)，融資難度大、融資成本高，PPP項(xiàng)目實(shí)施需要政府和社會(huì)資本提供大量自有資金作為資本，并且由于融資主體是社會(huì)資本，因此項(xiàng)目融資成本增加［6，10］；PPP的操作程序嚴(yán)格，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，同時(shí)缺乏相應(yīng)的法律體系保障；政府監(jiān)管不到位，社會(huì)資本的質(zhì)量可能參差不齊、甚至存在惡行競(jìng)爭(zhēng)［7］。

但與此同時(shí)，PPP模式發(fā)揮著重要作用：第一，其有助于緩解財(cái)政壓力，PPP項(xiàng)目通常是為了滿足社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求所投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目的發(fā)展需要大量的資金支持，這給政府融資帶來(lái)了很大的壓力。引入社會(huì)資本進(jìn)入PPP模式，一方面緩解了資金壓力，另一方面實(shí)現(xiàn)了雙方的雙贏。第二，其有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府和民間資本的合作，引入民間企業(yè)的資金和技術(shù)。第三，有利于推進(jìn)市場(chǎng)化改革，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP模式的政府與民營(yíng)企業(yè)合作，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程，打出“政府+市場(chǎng)化“的組合拳，厘清政府與市場(chǎng)的邊界。

四、地方政府專項(xiàng)債和PPP模式融合的基礎(chǔ)及約束

（一）PPP與地方政府專項(xiàng)債的共同優(yōu)勢(shì)。（1）二者都具備“穩(wěn)定增長(zhǎng)”的職責(zé)。自PPP模式得到推廣和應(yīng)用以來(lái)，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期內(nèi)生動(dòng)力可持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)方面發(fā)揮了重要作用。2018年后，由于中美貿(mào)易摩擦導(dǎo)致出口萎縮，國(guó)內(nèi)居民需求下降，下行經(jīng)濟(jì)壓力較大，國(guó)家大力推動(dòng)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行，通過(guò)加強(qiáng)地方項(xiàng)目投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）二者都具有嚴(yán)格的管理體系。PPP和地方政府專項(xiàng)債在預(yù)算管理方面都實(shí)行嚴(yán)格的控制，從發(fā)行到使用的流程規(guī)范、審核和監(jiān)督制度嚴(yán)格，全程信息公開(kāi)透明，預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可防可控。（3）實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任相對(duì)代際公平。當(dāng)前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程量大，所需的資金投入量大，時(shí)間漫長(zhǎng)，政府和群眾當(dāng)下無(wú)法及時(shí)享受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來(lái)的利益，因此可通過(guò)立法和制定相關(guān)制度分?jǐn)傢?xiàng)目的費(fèi)用支出，來(lái)實(shí)現(xiàn)代際之間的公平。（4）兩者的融資成本較低。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入資金較多，地方政府專項(xiàng)債務(wù)和PPP模式的融資成本較低，因此在給項(xiàng)目帶來(lái)資金支持的同時(shí)也為地方財(cái)政緩解了不少壓力，有利于政府融資結(jié)構(gòu)的完善和發(fā)展。

（二）兩者可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，以互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)作為基礎(chǔ)。（1）兩者的結(jié)合運(yùn)用有助于解決項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。地方政府專項(xiàng)債務(wù)由政府主導(dǎo)，項(xiàng)目融資成本低，國(guó)家的政策優(yōu)惠補(bǔ)貼可以進(jìn)一步緩解項(xiàng)目資金壓力，解決項(xiàng)目實(shí)施和營(yíng)運(yùn)資金要求。PPP可以引入民營(yíng)企業(yè)，加深市場(chǎng)化建設(shè)，并提高項(xiàng)目的建設(shè)、技術(shù)水平，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。（2）兩者結(jié)合有助于將PPP回歸本質(zhì)。地方政府專項(xiàng)債提供充足的資本金儲(chǔ)備，PPP模式利用其規(guī)模的運(yùn)營(yíng)理念推進(jìn)PPP項(xiàng)目的回歸。（3）兩者的結(jié)合有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；诘胤秸畬ｍ?xiàng)債解決融資問(wèn)題，PPP模式著重于提高質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，可以更好地優(yōu)化資源分配并激發(fā)市場(chǎng)活力。

（三）地方政府專項(xiàng)債和PPP模式的融合約束。（1）權(quán)責(zé)難以明確。從資本金來(lái)源看，地方政府專項(xiàng)債是政府的負(fù)債，具備還本付息的約束性，而PPP模式是自負(fù)盈虧、共同收益的形式，沒(méi)有還本付息的硬性要求。因此，由于資金來(lái)源的不同而導(dǎo)致的項(xiàng)目責(zé)任不同，如何在項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)融合、權(quán)責(zé)分明是一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。（2）收益預(yù)算難以區(qū)分。地方政府專項(xiàng)債是納入政府性基金預(yù)算的，而PPP模式的項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的是一般公共預(yù)算支出，當(dāng)前以可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目為主［8］。對(duì)于存在可行性缺口補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，如果與地方政府專項(xiàng)債務(wù)相結(jié)合，一般公共預(yù)算收入與地方政府專項(xiàng)債務(wù)政府基金預(yù)算管理存在矛盾。（3）杠桿風(fēng)險(xiǎn)加大。從杠桿率的分析來(lái)看，影響杠桿率的主要因素是項(xiàng)目資金制度。項(xiàng)目資金的來(lái)源是項(xiàng)目自有資金和融資資金。專項(xiàng)債以資金本的方式與PPP模式融合會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題：提高項(xiàng)目的杠桿率，對(duì)項(xiàng)目未來(lái)的收益能力和風(fēng)險(xiǎn)控制有了更高的要求；對(duì)民營(yíng)資本方有失公平，民營(yíng)資本方無(wú)法通過(guò)向社會(huì)發(fā)行債券獲得資金投入；地方政府專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而與PPP模式融合后所得到的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)與利益責(zé)任不匹配。（4）政府與市場(chǎng)的關(guān)系。由于公共服務(wù)項(xiàng)目的周期長(zhǎng)、成本高，任何一個(gè)PPP項(xiàng)目都需要政府和市場(chǎng)的配合，地方政府專項(xiàng)債是地方發(fā)行債券融資的方式，有還本付息的剛性要求，因此地方政府專項(xiàng)債和PPP模式的融合機(jī)制需要厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

五、地方政府專項(xiàng)債和PPP模式融合機(jī)制運(yùn)行

（一）規(guī)范地方政府專項(xiàng)債和PPP模式。（1）加強(qiáng)地方隱形債務(wù)的管理。PPP模式推出以來(lái)，地方隱形債務(wù)便一直伴隨其發(fā)展：以PPP模式進(jìn)行名股實(shí)債的發(fā)行能帶來(lái)固定的回報(bào)、設(shè)定回購(gòu)安排，或進(jìn)行非法擔(dān)保，確保最低回報(bào)，因此造成政府的付款率上升，一系列的非法PPP項(xiàng)目使地方政府負(fù)擔(dān)不降反升，地方政府產(chǎn)生了更多的隱形債務(wù)。在全國(guó)第五次金融工作會(huì)議上，對(duì)地方隱形債務(wù)明確表示要加強(qiáng)監(jiān)管和檢查。（2）對(duì)項(xiàng)目資本金進(jìn)行規(guī)范。我國(guó)資本金制度在1996年開(kāi)始執(zhí)行，經(jīng)過(guò)多年的修改和規(guī)劃，形成較為完善的制度體系。同時(shí)資本金的比例也在不斷下調(diào)，資本金制度規(guī)定資本金的資金來(lái)源必須是權(quán)益性資金，不允許債務(wù)性資金，但有些地方政府部門通過(guò)名股實(shí)債、大股小債等方式進(jìn)行債務(wù)性資金融資。因此，資本金的監(jiān)管也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)循環(huán)發(fā)展的一大重要措施。財(cái)金［2018］23號(hào)文件提出：對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，不僅要從金融企業(yè)入手，還應(yīng)該對(duì)融資企業(yè)進(jìn)行資本金的管理和審查。（3）根據(jù)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)行地方政府專項(xiàng)債。發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券和PPP模式是為了更好地提供公共服務(wù)。近年來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行，如發(fā)行自平衡專項(xiàng)債券等，在一定程度上對(duì)PPP模式產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)：2020年1—11月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券62 602億元，占各類債券的23%，成為債券市場(chǎng)的第二大品種。因此，目前的負(fù)債率過(guò)高，政府的財(cái)務(wù)壓力過(guò)大。加強(qiáng)地方政府債券管理，必須區(qū)分重點(diǎn)，因地制宜，完善地方政府債券制度。

（二）二者結(jié)合進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”。（1）協(xié)調(diào)設(shè)置二者的發(fā)行交易條件。為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債和PPP模式融合的協(xié)同效應(yīng)，應(yīng)提前考慮將二者的協(xié)調(diào)關(guān)口前移，在發(fā)行交易條件上充分考慮具體方案的制定和審查環(huán)節(jié)，根據(jù)實(shí)際情況合理設(shè)置交易條件。主要從兩部分入手：一是根據(jù)PPP模式要求民營(yíng)企業(yè)的付費(fèi)比例不得低于10%的要求，規(guī)范設(shè)置地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模；二是在PPP項(xiàng)目落實(shí)的全過(guò)程中，結(jié)合考慮地方政府專項(xiàng)債發(fā)行后的資金使用問(wèn)題。（2）可將地方政府專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金投入。面向公共服務(wù)的項(xiàng)目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通?；ㄙM(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、成本高，所需資金量大，因此缺乏資金成為項(xiàng)目開(kāi)展的難題。政府也出臺(tái)了多部文件規(guī)定在部分領(lǐng)域部分項(xiàng)目地方政府債券可作為項(xiàng)目的資本金使用，拉動(dòng)市場(chǎng)資本融入項(xiàng)目投資，降低PPP模式的融資成本，同時(shí)讓更多債務(wù)融資資金涌入項(xiàng)目，拓寬渠道。地方政府專項(xiàng)債給予資金支持，PPP模式提供豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，地方政府專項(xiàng)債其長(zhǎng)期的特點(diǎn)也能更好地配合PPP模式的生命周期，推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)行。（3）探索還款機(jī)制的合理轉(zhuǎn)換。地方政府專項(xiàng)債務(wù)的重點(diǎn)是收入和融資之間的平衡，主要考慮因素是未來(lái)項(xiàng)目的營(yíng)業(yè)收入是否可以支付還本付息額，而PPP模式將重心放在了項(xiàng)目效率能否提高上。因此，可以探索一種轉(zhuǎn)換機(jī)制：在項(xiàng)目已應(yīng)用PPP模式的情況下，同時(shí)項(xiàng)目本身的營(yíng)業(yè)收入已用作PPP項(xiàng)目支付，也仍舊可以發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，在不削弱社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)責(zé)任的情況下，將PPP項(xiàng)目收入用作地方政府專項(xiàng)債的償還來(lái)源，并調(diào)整相關(guān)的付費(fèi)還款金額，并在建設(shè)期使用地方政府專項(xiàng)債資金作為補(bǔ)貼。這種情況下，有必要與項(xiàng)目公司或民營(yíng)資本方再次協(xié)商。

（三）政府完善相關(guān)措施制度。（1）加強(qiáng)制度保障。政府應(yīng)加強(qiáng)制度保障，明確規(guī)定地方政府專項(xiàng)債和PPP模式融合機(jī)制的功能分工、利益分配等。首先，應(yīng)以法律條文明確規(guī)定地方政府專項(xiàng)債和PPP模式融合機(jī)制的使用規(guī)則、操作流程，如何更好地以地方政府專項(xiàng)債配合PPP模式，或者以PPP模式配合地方政府專項(xiàng)債。其次，應(yīng)出臺(tái)融合機(jī)制的基礎(chǔ)制度，明確融合機(jī)制的運(yùn)營(yíng)管理方式，解決地方政府專項(xiàng)債作為PPP模式資本金的具體方案，加強(qiáng)資本金的審核。最后，加強(qiáng)監(jiān)管，整合資源拓寬發(fā)展路徑，確保二者的融合機(jī)制合理合法合規(guī)、可持續(xù)發(fā)展。（2）區(qū)分收益邊界。由于地方政府專項(xiàng)債和PPP模式所涉及的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、預(yù)算問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致二者的融合機(jī)制存在責(zé)任和收益不明確問(wèn)題，為避免其收益來(lái)源重復(fù)，建議合理管理項(xiàng)目全程所發(fā)生的現(xiàn)金流，明確現(xiàn)金收益是來(lái)源于PPP模式還是地方政府專項(xiàng)債。（3）運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，保證信息最大程度的對(duì)稱，進(jìn)一步公開(kāi)項(xiàng)目的相關(guān)信息，確保項(xiàng)目的透明性，同時(shí)可通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，明確地方政府專項(xiàng)債的資金使用情況，防止政府隱形債務(wù)的增加，平衡好政府與社會(huì)資本的利益，更好地引入社會(huì)資本，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。

六、結(jié)束語(yǔ)

隨著近年來(lái)專項(xiàng)債和PPP模式的發(fā)展，二者呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)，而公共服務(wù)或產(chǎn)品的投入大、周期長(zhǎng)，地方政府專項(xiàng)債和PPP模式在其發(fā)展過(guò)程中也暴露出不少問(wèn)題，探索二者的融合機(jī)制是力求發(fā)揮其二者的最大價(jià)值，推動(dòng)項(xiàng)目的實(shí)施，同時(shí)也是對(duì)當(dāng)前融資模式現(xiàn)狀的反思和創(chuàng)新。地方政府專項(xiàng)債和PPP模式二者相互融合，必能發(fā)揮出各自的最大優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。