文/周永平

編輯 包冬冬

自2018年我國開啟新一輪黨和國家機構改革以來，有關安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回顧并探討我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第九篇。

筆者在一次安全大檢查時，曾與某日資企業(yè)老板有如下對話：“請比較中國和貴國安全生產(chǎn)有何不同？”他小心翼翼地答道：“日本注重預防，以結果論成敗，貴國政府什么都管。”經(jīng)過更仔細地討論后，見我等并無惡意，便放膽地感嘆道：“貴國安全生產(chǎn)的成本太高了！”這便引出了我們對安全生產(chǎn)成本問題的討論。

在現(xiàn)代高度復雜的生產(chǎn)方式中，要做好安全生產(chǎn)工作，保障勞動者的安全健康，毫無疑問是要付出代價的，即此項工作是有成本的。從全社會的角度看，安全生產(chǎn)的成本包括企業(yè)和政府兩個方面的費用支出。很顯然，法律法規(guī)、標準和政府的具體的政策要求對企業(yè)相關成本的影響是巨大的。我國在政府安全生產(chǎn)的監(jiān)管中，經(jīng)常出臺大量的具體政策性要求，在增加其成本方面是不可忽視的。安全生產(chǎn)大檢查中，查閱企業(yè)的文件是必有的環(huán)節(jié)，在此次查閱日企的相關文件中，令我們震驚的是，該企業(yè)文件收集整理的全面和規(guī)范程度是所有被檢查國有企業(yè)所不及的。經(jīng)了解，該日企為了應對各類檢查，組織了7 ～8人專門從事相關準備工作。難怪外企老板抱怨成本太高。

真正的外商投資企業(yè)技術、管理水平都相對較高，政府對其檢查和要求還是有所區(qū)別。在安全生產(chǎn)方面，外企尚且認為我們“什么都管”“成本太高”，那么標準的內資企業(yè)又怎樣呢？數(shù)年前，受到某國礦山事故成功救援的啟發(fā)，我國政府要求在礦井（包括煤礦、非煤礦山）中設置事故救生艙。為搶占這一政策創(chuàng)造的市場，各類企業(yè)紛紛上馬研制救生艙。筆者曾親見某軍工企業(yè)的成形產(chǎn)品，其內部設施先進而齊全，可供十余人在其中生活十余天。其售價定為600 萬元以上，艙重數(shù)十噸。

作為外行，我提出了若干問題。比如，如此沉重的裝備在礦道中如何移動；一個作業(yè)人員過百的工作面，需要此種艙室十余臺，又如何擺放和移動；對有多個工作面的礦山全面擺置救生艙，成本能否承受；我國煤礦事故大多數(shù)為瓦斯爆炸引發(fā)，一旦發(fā)生爆炸，礦工是否有足夠的時間逃進避難艙等等。當時有關人士并未給出令人信服的回答。由于對其技術的可行性和實施給企業(yè)可能帶來的成本并未進行充分的研究和論證，使得政府的此項具體政策只能草草收場。

政府在制定法規(guī)、標準、政策時，應該經(jīng)過充分論證，確保其可以有效實施。在一個相對穩(wěn)定的法律政策環(huán)境下，企業(yè)要確保勞動者的安全健康不受到傷害，都須在工程技術措施、個體防護、健康監(jiān)護方面采取相應措施，并輔之以必須的管理制度和手段予以保障。可見，企業(yè)安全生產(chǎn)成本應該是可以預期和概算的，總成本主要取決于其可能性危害的種類和危險性程度的高低。對于具體危險因素的工程技術防控成本，受到技術的可能性、可行性和勞動者耐受力的限制。

任何技術標準的改變都可能帶來新的成本問題。1981 年，美國棉紡織制造商協(xié)會以聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局從保護勞動者健康出發(fā)，提高企業(yè)棉塵控制標準，不合理加重其成本為由，狀告職業(yè)安全衛(wèi)生局。聯(lián)邦最高法院經(jīng)調查質證，確定職業(yè)安全衛(wèi)生局提高棉塵標準出于保護勞動者健康之動機，在技術上是可行的，其給棉紡織企業(yè)帶來的成本是可承受的，具有合理性，最終駁回了棉紡織制造商協(xié)會要求撤銷提高企業(yè)棉塵控制標準的訴訟請求。此案確立了美國在保護勞動者安全健康和企業(yè)成本之間的合理性(reasonable)標準：保護勞動者優(yōu)先，技術可行、成本可承受。

企業(yè)層面的安全生產(chǎn)成本思考

企業(yè)是社會的企業(yè)，企業(yè)的成本某種意義上也是全社會的成本。權衡企業(yè)安全生產(chǎn)成本的合理性標準也應該是政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門行為的基本原則。但我國政府的安全生產(chǎn)工作似尚未確立這樣的準則。其具體表現(xiàn)在兩個方面。

一是法規(guī)標準多變，甚至以一紙規(guī)范性文件提高國家強制標準規(guī)定的技術標準。特別是在所謂高危行業(yè)，像前述礦山“救生艙”事件絕不是孤例。安全標準和安全條件不斷地頻繁變更，不僅給企業(yè)帶來可能的巨大成本，從而增加社會整體成本；而且使具體企業(yè)經(jīng)常無所適從，甚至轉眼間由“合法企業(yè)”變?yōu)椤胺欠ㄆ髽I(yè)”。頒行新的技術標準，一定要從必要性、可行性、企業(yè)及社會的可承受性等多方面進行充分論證，而不是僅從本質安全，甚至為了安全而安全的角度出發(fā)，任性而為。

二是臨時性、政策性的要求太多太濫，使企業(yè)疲于應付，不僅大大增加了企業(yè)的成本，而且干擾企業(yè)的正常運作。筆者曾前往某國有重點企業(yè)檢查，負責人告之，年內已接待各級各類安全檢查40 余次，而且下周還要迎接一市級部門的檢查。如果從迎接檢查的準備，到對檢查組所提問題進行整改以一星期為限，那么該企業(yè)將為此耗費全年4/5 的時間。如果檢查組的工作真正做到專業(yè)而準確的話，企業(yè)便只需要圍繞檢查組的動向開展工作，便能確保其安全了。

安全生產(chǎn)無小事，加之黨中央、國務院對安全生產(chǎn)的極度重視，各級政府及相關部門均生怕在各類檢查中落于人后，被檢查的企業(yè)也不敢有絲毫的倦怠。在這種熱熱鬧鬧的氛圍之下，屢屢被抽中的企業(yè)，只能默默承受著這類形式主義檢查帶來的沉重負擔。

我國政府部門的安全生產(chǎn)活動帶給不應由企業(yè)承擔的成本是多方面的，包括時間、人力和財力。譬如，從大的方面看，由政府開展的各類創(chuàng)建活動、達標活動、示范項目等；從小的方面看，經(jīng)常性地無償抽調專業(yè)人員參加政府對別的企業(yè)的檢查，組織職工參加政府主辦的宣傳和造勢活動，被要求贊助相關的公益類活動，等等。

由于安全生產(chǎn)本身屬于人命關天的大事，任何企業(yè)也不敢擔保不發(fā)生事故，對政府組織的這類大大小小的活動和提出的具體要求，便只能順勢而為了。

政府層面的花費研究

我國安全生產(chǎn)政府層面花費的成本似乎更值得研究。

首先，我們就安全生產(chǎn)的主管機關及其人員與他國作一比較。在本輪機構改革前，專門從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的中央政府部門為正部級的國務院直屬機構，并且其還管理著一個垂直建制的副部級國家煤礦安全監(jiān)察局和內部確認的副部級的安全生產(chǎn)救援指揮中心。這樣的機構建制在世界范圍內是絕無僅有的。美國是首個組建專職的安全生產(chǎn)機構的國家，其聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局局長由勞工部副部長兼任，類似我國的部管局，若按我們的習慣論級別，最多不過副部級。其他大多數(shù)國家均在勞動部的基準局內設相應機構負責安全生產(chǎn)工作。在法國則將安全生產(chǎn)與其他勞動基準事務一并監(jiān)管，沒有專門的安全生產(chǎn)處室。

一般國家的安全生產(chǎn)機構都是相對單一的，是由專門的機構進行專業(yè)化的監(jiān)管，別的政府部門并無監(jiān)管安全生產(chǎn)的職能。美國除職業(yè)安全衛(wèi)生局對全國的相關工作履行職責外，1973 年，美國國會頒布《礦山安全衛(wèi)生法》授權組建聯(lián)邦礦山職業(yè)安全衛(wèi)生局，專事礦山安全生產(chǎn)工作外，其他行政機關均不涉足安全生產(chǎn)工作。即便如此，美國這種體制在世界上也是獨一無二的。這充分體現(xiàn)了安全生產(chǎn)工作高度專業(yè)性特點，需要進行專業(yè)化的監(jiān)管。

當然，單一的專業(yè)化監(jiān)管并不意味著其構成自行其是的獨立王國，其行為的適當性、合法性均會受到相應機制（比如，相當于行政復議機構的職業(yè)安全衛(wèi)生復審委員會、聯(lián)邦法院等）的制約。我國則完全與之相反，按照“三個必須”（管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全）的說法，相關政府部門都有安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責。特別是近20 年來，安全生產(chǎn)概念嚴重泛化以后（見《勞動保護》2021 年2 期《安全生產(chǎn)概念辨析》一文），各級政府為統(tǒng)籌協(xié)調安全生產(chǎn)工作，均組建了龐大的屬于議事協(xié)調性質的安全生產(chǎn)委員會。其主任由政府首長擔任，成員多達四五十個（1985 年國務院首次成立安委會，其成員只有十幾個，主要是管生產(chǎn)的工業(yè)部門。當時的政策性口號只有“管生產(chǎn)必須管安全”），幾乎囊括了所有政府組成部門，并且這一議事協(xié)調機構近來越來越步入前臺，直接行文部署工作，作出決定，漸進成為實體部門。

按通常的習慣，有了職能就得有所行動，就要按責履職。如此眾多的部門在安全生產(chǎn)上相互交錯地履行自己的職責，加之我們當前的行政行為本身的規(guī)范性尚存在諸多問題（見《勞動保護》2021 年8 期《安全生產(chǎn)的法治問題》一文），具體到單個企業(yè)一年接受四十余次政府非嚴格意義上的執(zhí)法檢查就可以理解了，其給企業(yè)帶來的干擾和成本可想而知。

機構眾多，職能重疊交叉是全社會（包括政府、企業(yè)兩個層面）安全生產(chǎn)成本巨大的一個方面。與其他國家相比，從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的人員數(shù)量驚人是我國安全生產(chǎn)社會成本巨大的另一個原因。

以美國為例（據(jù)稱，21 世紀初，我國組建獨立建制的安監(jiān)局是借鑒美國模式），其聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局和聯(lián)邦礦山安全衛(wèi)生局共有工作人員6 000 余人。需要指出的是，根據(jù)美國立法，其安全生產(chǎn)屬聯(lián)邦管轄事務（1970 年美國會以聯(lián)邦管轄國際和州際貿(mào)易的理由創(chuàng)立其《職業(yè)安全衛(wèi)生法》)，根據(jù)其體制，安全生產(chǎn)監(jiān)管專屬聯(lián)邦政府，州及以下地方政府無權過問，地方政府只能根據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定，提倡性地搞些“職業(yè)安全衛(wèi)生計劃”一類的自愿行動。

2016 年，筆者曾有幸在法國進行學習考察，對其相關情況進行了較詳細了解。大體情況是，其體制與美國有相同的地方，但差異更大。與美國相同的是，監(jiān)管安全生產(chǎn)也是其中央政府的專屬事權。前已述及，法國并無專事安全生產(chǎn)監(jiān)管的獨立機構，其法律指定中央政府勞動部的勞動基準局（一譯“勞動總局”）負責安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。該局并未設立專門的處室負責此項工作，而將其作為所有勞動基準事務（強制企業(yè)實施保護勞動者有關權利的多類法律規(guī)定，見《勞動保護》2021 年8 期《安全生產(chǎn)的法律邏輯》一文）的組成部分，一并實行監(jiān)管。具體從事勞動基準事務的勞動監(jiān)察員，在全法國總共1 681 人。也就是說，如果因為安全生產(chǎn)的特殊重要性，將其工作量估計占基準勞動事務的50%以上的話，全法國從事安全生產(chǎn)的執(zhí)法人員不足千人。

我國專事安全生產(chǎn)的政府工作人員數(shù)量是什么狀況呢？自2000 年組建國家安全生產(chǎn)監(jiān)管局（2005 年升格為總局）以來，我國分級管理體制不斷完善和擴編，目前從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，安監(jiān)系統(tǒng)擁有約30 萬工作人員。除去各級領導、主管、兼管安全生產(chǎn)工作的黨政領導以外，按“三個必須”要求，各有關政府部門配備的專事安全生產(chǎn)的工作人員，總數(shù)估計不會少于安監(jiān)系統(tǒng)人員數(shù)量。也就是說，我國從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的政府工作人員總數(shù)可能超過60 萬人，是美國的100 倍，法國的600 多倍。如此龐大的機構，如此眾多的人員，但各級各部門在討論體制編制時，卻仍然在抱怨體制權威不足、人員嚴重不夠！奈何？源于我們在思想方法和工作方法上確立的“政府什么都要管”的思路。

有崗位就得配人，有了適崗之人就要找事干。由于人員眾多，安監(jiān)系統(tǒng)十數(shù)年間在業(yè)務領域的拓展方面可謂蔚為壯觀，從工礦企業(yè)到其他生產(chǎn)經(jīng)營單位，從實業(yè)單位到事業(yè)領域，從生產(chǎn)安全到公共安全，再到城市安全，使“安全生產(chǎn)”幾乎涵蓋了所有的行業(yè)和領域，從勞動者安全延伸至所有社會成員的生命財產(chǎn)安全。大而全的安全觀念體現(xiàn)在其基本盤（企業(yè)安全生產(chǎn)）方面，則是事事都過問，樣樣都要管。其結果不僅是由政府替企業(yè)支付了應由其自身擔負的安全生產(chǎn)成本，而且更重要的是，讓其養(yǎng)成了對政府的依賴，嚴重影響了其履行法定主體義務的自覺性和主動性。

由上述初步分析，無論從企業(yè)層面，還從政府層面看，我國安全生產(chǎn)的成本都太高、太大。從全社會的角度來看，這種粗放式的、不計成本的治理帶來的總成本負擔也難以長期承受。特別是作為社會主義國家，我們的國家性質要求各項事業(yè)都要體現(xiàn)高效率、高效益的優(yōu)越性特征。安全生產(chǎn)并不直接創(chuàng)造效益，但又必須付出必要的成本，使其并不適用經(jīng)濟學的投入—產(chǎn)出的效益計算模型。雖然勞動者的安全健康是無價的，但并不代表對其保護需要無止境地付出代價。勞動者安全健康權利保障是一項十分專業(yè)的工作，讓我國的安全生產(chǎn)回歸真正專業(yè)的治理，也許是降低其社會成本的有效方法。（本文作者系原國家安監(jiān)總局巡視員）（未完待續(xù)）