〔摘要〕中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制作為支撐整個紀(jì)律檢查體制運(yùn)行的“主心骨”，是黨的紀(jì)律檢查工作能否得以健康、良好開展的關(guān)鍵，決定著黨的紀(jì)律檢查工作的地位和權(quán)威。黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期以及改革開放的不同階段不斷發(fā)展與持續(xù)完善。通過深入探究中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展與完善背后深刻的歷史邏輯和實(shí)踐邏輯，能夠?yàn)楦猛苿有聲r代黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，扎實(shí)推進(jìn)新時代全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，提供寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

〔關(guān)鍵詞〕中國共產(chǎn)黨;黨的紀(jì)律檢查工作;雙重領(lǐng)導(dǎo)體制;全面從嚴(yán)治黨

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2096-0921（2021）04-0054-10

〔基金項(xiàng)目〕福建省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“新時代中國特色社會主義制度建設(shè)的文化機(jī)理與文化路徑研究”（FJ2020B005）

〔作者〕鄭智超，廈門大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，福建廈門361005

整頓作風(fēng)、嚴(yán)明紀(jì)律、防治腐敗離不開黨的紀(jì)律檢查工作的健康、良好運(yùn)行。黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制作為支撐整個紀(jì)律檢查體制運(yùn)行的“主心骨”，其完善與否是黨的紀(jì)律檢查工作能否健康、良好開展的關(guān)鍵，決定著黨的紀(jì)律檢查工作的地位和權(quán)威，影響著黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)履行和職能發(fā)揮。在中國共產(chǎn)黨成立100周年之際，梳理中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制的建構(gòu)歷程，對黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制形成與發(fā)展、調(diào)整與完善、改革與創(chuàng)新的歷史脈絡(luò)進(jìn)行深刻的理解和把握，對新時代一體推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，進(jìn)一步健全黨和國家監(jiān)督體系，具有十分重要的意義。

一、新民主主義革命時期黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制

1921年7月，在黨的第一次全國代表大會上，我們黨初步確立了黨的建設(shè)的各項(xiàng)重大原則和基本要求。黨的一大通過的黨綱對黨的紀(jì)律檢查工作只進(jìn)行了初步規(guī)定，1922年黨的二大通過的第一部《中國共產(chǎn)黨章程》也未就設(shè)置專門的紀(jì)律檢查

機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，黨的各級紀(jì)律檢查工作基本上由中央和地方執(zhí)行委員會代為開展。1927年4月在黨的五大上成立了中央監(jiān)察委員會，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨歷史上第一個正式的、專門的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)誕生，正式開啟了黨的紀(jì)律檢查體制特別是黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制的建構(gòu)歷程。1928年6月，黨的六大通過的黨章用“審查委員會”替代原先的“監(jiān)察委員會”，審查委員會的主要職責(zé)僅限于財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作由各級黨委全權(quán)負(fù)責(zé)o 1933年9月，中共中央通過《中共中央關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，決定成立中央黨務(wù)委員會和中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會。從領(lǐng)導(dǎo)體制層面看，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生中央黨務(wù)委員會和中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會，在同級黨的委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，相關(guān)工作必須向同級黨的委員會報(bào)告并得到批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。該決議也賦予了上級黨務(wù)委員會（監(jiān)察委員會）對下級監(jiān)察委員會一定的指揮權(quán)，首次明確了紀(jì)律檢查系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。

抗日戰(zhàn)爭時期，黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制更趨完善。1945年4月，黨的七大通過的黨章明確了黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制是單一領(lǐng)導(dǎo)體制，并進(jìn)一步明確指出，“中央監(jiān)察委員會，由中央全體會議選舉之，各地方黨的監(jiān)察委員會，由各該地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準(zhǔn)之”，“黨的各級監(jiān)察委員會，在各該級黨的委員會指導(dǎo)下進(jìn)行工作?！边@為新中國成立以后黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的正式設(shè)立和工作開展作了充分的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備，為黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制的日臻完善筑牢了堅(jiān)實(shí)根基。

解放戰(zhàn)爭時期，基于特殊歷史環(huán)境，黨的紀(jì)律檢查工作暫交黨委組織部門負(fù)責(zé)，在各級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展。隨著解放戰(zhàn)爭順利推進(jìn)，國民黨反動勢力不斷退卻，解放區(qū)面積不斷擴(kuò)大、范圍不斷延展，人民政權(quán)的建立、鞏固和建設(shè)等工作任務(wù)越來越重。為加強(qiáng)解放區(qū)黨的建設(shè)，黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)相繼建立起來，成為新中國成立以后正式設(shè)立黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的雛形。

二、社會主義革命和建設(shè)時期黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制

1949年11月，黨中央決定成立中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會。新中國成立之初黨的紀(jì)律檢查工作實(shí)行同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》（以下簡稱《決議》），決定把原來設(shè)立的中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會改為中央和地方各級監(jiān)察委員會，明確了黨的各級監(jiān)察委員會實(shí)行黨委指導(dǎo)和上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，突破了原有同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)的體制，加大了上級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重，突出了紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步提升了黨的各級監(jiān)察委員會的地位和權(quán)威，有利于黨的各級監(jiān)察委員會履行職責(zé)。1956年9月，黨的八大黨章將《決議》中關(guān)于黨委和監(jiān)察委員會的關(guān)系由黨委“指導(dǎo)”改為了黨委“領(lǐng)導(dǎo)”。自1957年下半年反右斗爭擴(kuò)大化之后，黨的紀(jì)律檢查工作不斷受到“左”的錯誤干擾。特別是在“文化大革命”時期，黨的監(jiān)察工作受到全盤否定，給黨的作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)帶來了極大的負(fù)面影響。

三、黨的十一屆三中全會至十八屆三中全會期間黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制

黨的十一屆三中全會以后，中國共產(chǎn)黨站在改革開放新的歷史起點(diǎn)上，不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)，著力加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革，正式確立了黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這一領(lǐng)導(dǎo)體制隨著改革開放的深入推進(jìn)，根據(jù)新形勢下黨的建設(shè)的新要求，不斷進(jìn)行調(diào)整和完善。

（一）黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的正式確立

1977年8月，黨的十一大通過的黨章雖然沒有用專門的章節(jié)對黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作出規(guī)定，但是在第二章“黨的組織制度”第十三條中對黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的設(shè)立進(jìn)行了規(guī)定，這是“文化大革命”結(jié)束以后黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)開始恢復(fù)并重建的標(biāo)志。此時黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)由同級黨委選舉產(chǎn)生，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了新的中央紀(jì)律檢查委員會。1979年1月，中央紀(jì)委召開第一次全會，對中央紀(jì)委的工作任務(wù)、工作方式、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了明確規(guī)定。1979年3月至4月，中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合相繼發(fā)出《關(guān)于設(shè)立紀(jì)律檢查委員會有關(guān)問題的通知》《關(guān)于中央、國務(wù)院、各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問題的通知》《關(guān)于迅速建立健全各級紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的意見》等文件，對中央和國家機(jī)關(guān)以及地方和基層設(shè)立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)提出了相應(yīng)要求，作出了明確規(guī)定。

從領(lǐng)導(dǎo)體制層面來看，這一階段仍然實(shí)行的是同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)體制。這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制雖然在黨的紀(jì)律檢查工作史上實(shí)行過很長一段時間，也發(fā)揮過重要作用，但是黨委和紀(jì)委之間的關(guān)系一直沒有厘清，一度困擾著黨的紀(jì)律檢查工作的健康、良好開展。1980年2月，中共中央批轉(zhuǎn)《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請示報(bào)告》，決定將省一級及其以下各級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橥夵h委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，特別突出了在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行過程中必須“以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”。

1982年9月，黨的十二大通過的黨章專門設(shè)置了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章，對黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職權(quán)、運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)工作任務(wù)等進(jìn)行了明確規(guī)定，正式確立了黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。雙重領(lǐng)導(dǎo)中的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)主要聚焦于政治、思想和組織方面，對同級紀(jì)委的主要人事安排、具體工作部署以及違紀(jì)案件的查處等工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。雙重領(lǐng)導(dǎo)中的上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：一是有權(quán)檢查下級紀(jì)委的工作;二是有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級紀(jì)委對于案件所作的決定;三是對同級黨委處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀(jì)委予以復(fù)查;四是發(fā)現(xiàn)同級黨委或其成員有違犯黨的紀(jì)律和國家法律法規(guī)的情況，在同級黨委不予解決或不予正確解決的時候有權(quán)向上級紀(jì)委提出申訴，請求協(xié)助處理。

（一）黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的逐步成熟

黨的十二大至黨的十八屆三中全會，黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制持續(xù)完善，主要聚焦于理順地方各級紀(jì)委與同級黨委之間的關(guān)系，加強(qiáng)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)等方面，在線索處置和案件查辦、選人用人等方面進(jìn)行規(guī)范化、制度化的健全與完善。

第一，明確線索處置和案件查辦的雙重領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。1983年7月，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于處分違犯黨紀(jì)的黨員批準(zhǔn)權(quán)限的具體規(guī)定》，更加明確了處分違紀(jì)黨員的批準(zhǔn)權(quán)限，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)條款。從其中對地方各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)的處分批準(zhǔn)權(quán)限來看，上級紀(jì)委（包括中央紀(jì)委）在處分批準(zhǔn)方面的權(quán)重更大，增強(qiáng)了上級紀(jì)委在重大違紀(jì)問題查處方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。除此之外，為增強(qiáng)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)下級紀(jì)委同上級紀(jì)委的聯(lián)系，中央紀(jì)委于1988年4月發(fā)布了《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于建立健全報(bào)告制度的通知》，要求省一級紀(jì)委每半年一次向中央紀(jì)委報(bào)告工作，重要問題要作專題報(bào)告;要經(jīng)常地、及時地向中央紀(jì)委報(bào)送信息;根據(jù)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，各省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委向中央紀(jì)委報(bào)吿工作、反映情況的同時，也向同級黨委報(bào)告，如果有必要可直接向中央紀(jì)委報(bào)告工作和反映情況。

為健全案件審理工作制度和程序，加強(qiáng)上級紀(jì)委對下級紀(jì)委在案件審理工作方面的領(lǐng)導(dǎo)，1991年7月，中央紀(jì)委頒布了《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》，既對黨委對同級紀(jì)委的案件審理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，也對上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限進(jìn)行規(guī)定，即“各級黨委對同級紀(jì)委批準(zhǔn)的案件，有權(quán)調(diào)卷審查，對審查結(jié)論和處理決定直接作出改變，也可以責(zé)成紀(jì)委重新審查”，“上級黨委對下級黨委、紀(jì)委，上級紀(jì)委對下級紀(jì)委批準(zhǔn)的案件，有權(quán)調(diào)卷審查，對審查結(jié)論和處理決定，直接作出改變，也可以責(zé)成下級黨委或紀(jì)委重新審查”，“黨的地方各級紀(jì)委如果對同級黨委處理的案件有不同意見，可以請求上一級紀(jì)委予以復(fù)查。上一級紀(jì)委應(yīng)予受理”。這些規(guī)定在保證同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在一定程度上擴(kuò)大了上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限。

為保證地方各級紀(jì)委在開展工作、履行職責(zé)的過程中不受干擾、相對獨(dú)立，1996年1月，時任中紀(jì)委書記的尉健行在中國共產(chǎn)黨第十四屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全會的工作報(bào)告中明確提出要進(jìn)一步加強(qiáng)和健全黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)指出：“黨的地方和部門的紀(jì)委（紀(jì)檢組）發(fā)現(xiàn)同級黨委（黨組）或它的成員有違反黨的紀(jì)律的情況，有權(quán)進(jìn)行初步核實(shí)，并直接向上級紀(jì)律檢查委員會報(bào)告，任何組織和個人不得干預(yù)和阻撓?！?003年12月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中明確規(guī)定：“黨的地方和部門紀(jì)委、黨組紀(jì)檢組可以直接向上級紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。”這在一定程度上改變了地方各級紀(jì)委和基層紀(jì)委在線索處置和問題查辦上向同級黨委報(bào)告的單向模式，加強(qiáng)了地方各級紀(jì)委和基層紀(jì)委同上級紀(jì)委、同級黨委之間的雙向互動，加大了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委在線索處置和問題查辦等方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重。

第二，明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部考察與任免的雙重管理權(quán)限。自黨的十二大正式確立黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以來，各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)在選人用人方面開始實(shí)行雙重管理。1983年3月《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于健全黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定，“各級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)干部由同級黨委和上級紀(jì)委雙重管理”，“各級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、調(diào)動、獎懲應(yīng)征得上一級紀(jì)委的同意”。1991年5月，中央紀(jì)委頒布《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)組織建設(shè)，提高紀(jì)檢隊(duì)伍素質(zhì)的意見》中，明確各級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部的任免除需同級黨委批準(zhǔn)外，還必須征求上級紀(jì)委的同意，上級紀(jì)委的意見應(yīng)當(dāng)占很大比重。這賦予了上級紀(jì)委在選拔任用干部過程中的審批權(quán)和在班子人選方面的建議權(quán)。

為加強(qiáng)對省一級紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，推進(jìn)干部任免審批工作制度化、規(guī)范化，1992年4月，中央紀(jì)委和中央組織部共同下發(fā)了《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委和中央、國家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組（紀(jì)委）領(lǐng)導(dǎo)干部任免審批程序的通知》，其中要求省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委換屆時，紀(jì)委書記、副書記、常委候選人由省、自治區(qū)、直轄市黨委提出，征得中央紀(jì)委同意后，報(bào)中央審批。選舉結(jié)果在上報(bào)中央的同時抄報(bào)中央紀(jì)委該通知對地方各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免審批程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

第三，明確合署辦公條件下的紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。為提升黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的整體監(jiān)督效能，提高黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的質(zhì)量和效率，自1993年2月開始，中央和地方各級紀(jì)委和人民政府內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，除深圳依舊保持分開辦公外，均實(shí)行黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署辦公，對合署辦公條件下的地方各級和基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。黨的地方各級紀(jì)委、基層紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在同級黨委、人民政府和上級紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作、履行職責(zé)。這既加強(qiáng)了黨和政府對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作的領(lǐng)導(dǎo)，又強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，保證了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠根據(jù)自身的職能定位推動工作的開展，形成黨和國家的監(jiān)督合力，為鞏固黨的執(zhí)政地位和國家的長治久安提供堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律和法制保證。

四、黨的十八屆三中全會以來黨的紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制

2013年11月，黨的十八屆三中全會召開，開啟了全面深化改革新航程。以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了深化黨的紀(jì)律檢查體制改革的重大戰(zhàn)略部署，對黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制提出了更加具體化、程序化、制度化的改革要求。

（一）明確全面從嚴(yán)治黨中的黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任

落實(shí)“兩個責(zé)任”，即如何處理好同級黨委領(lǐng)導(dǎo)和同級紀(jì)委監(jiān)督之間的關(guān)系，如何進(jìn)一步理順黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。站在同級黨委的角度看，落實(shí)“兩個責(zé)任”既加強(qiáng)了同級黨委對同級黨的紀(jì)律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，又明晰了同級黨委對同級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)權(quán)限、范圍和邊界，支持和保障了同級紀(jì)委履行職責(zé)，落實(shí)好全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任。站在同級紀(jì)委的角度看，“兩個責(zé)任”的落實(shí)，一方面明確了同級紀(jì)委履行全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任，并按照黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求協(xié)助同級黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作;另一方面明晰了同級紀(jì)委和同級黨委在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過程中的工作分工和責(zé)任分工，更加強(qiáng)調(diào)了紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)所應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和所具有的權(quán)威。

（二）強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)

強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，是推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重中之重。按照“兩個為主”的要求，強(qiáng)化紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)，使上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展至查辦腐敗案件的全過程、紀(jì)檢機(jī)關(guān)重要人事考察和任免全過程，增強(qiáng)了紀(jì)檢機(jī)關(guān)開展專責(zé)監(jiān)督的效果，提升了紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性。

第一，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆三中全會以來，在“兩個為主"的要求下，查辦腐敗案件必須以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時必須向上級紀(jì)委報(bào)告。黨的十九大通過的黨章明確規(guī)定，各級紀(jì)律檢查委員會要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理的結(jié)果向同級黨的委員會報(bào)告。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會要同時向上級紀(jì)律檢查委員會報(bào)告上級紀(jì)委能夠及時掌握問題線索和案件查辦的情況，并領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督整個執(zhí)紀(jì)工作全過程，這也會對同級黨委形成制約，防止同級黨委的權(quán)力過大，自覺接受同級紀(jì)委的監(jiān)督，支持和保障同級紀(jì)委開展工作、履行職責(zé)，壓實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。

上級紀(jì)委對下級紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，除了查辦腐敗案件的領(lǐng)導(dǎo)，還包括對下級紀(jì)委開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的監(jiān)督檢查。一方面，對于下級紀(jì)委對案件所作出的決定，上級紀(jì)委具有批準(zhǔn)、糾錯和變更的權(quán)力;另一方面，當(dāng)下級紀(jì)委和其同級黨委對于處理案件的決定存在不同意見時，上級紀(jì)委具有對于案件是否進(jìn)行復(fù)查的批準(zhǔn)權(quán)。必須注意的是，上級紀(jì)委對下級紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)并不是說上級紀(jì)委直接代替下級紀(jì)委去查辦案件進(jìn)而直接決定案件的處理結(jié)果，而是發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。除非遇到特殊情況，依舊由地方各級紀(jì)委和基層紀(jì)委根據(jù)其所轄范圍來開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。

第二，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的管理。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。”2015年3月，經(jīng)過中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議，中共中央辦公廳印發(fā)《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》等三個提名考察辦法，更加規(guī)范了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委主要負(fù)責(zé)干部的領(lǐng)導(dǎo)與管理，在堅(jiān)持黨管干部原則下，加強(qiáng)了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委重要人事任免的決定權(quán);進(jìn)一步強(qiáng)化了紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部上級和下級之間的聯(lián)系，特別是上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)力、影響力和約束力。由于人事任免權(quán)限由同級黨委轉(zhuǎn)到了上級紀(jì)委手中，使得各級紀(jì)委在開展工作、履行職責(zé)的過程中獨(dú)立性更強(qiáng)，切實(shí)調(diào)動了各級紀(jì)委工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。同時，下級紀(jì)委的工作開展及下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的履職盡責(zé)始終置于上級紀(jì)委的監(jiān)督考核之下，確保紀(jì)檢系統(tǒng)內(nèi)部的整體運(yùn)轉(zhuǎn)能夠協(xié)調(diào)一致、行之有效。

（三）在同國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公條件下理順雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，國家監(jiān)察體制改革在試點(diǎn)過程中醞釀推進(jìn)。2017年10月，黨的十九大明確指出，要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。隨后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作，實(shí)現(xiàn)對所有公職人員監(jiān)察全覆蓋。

第一，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在合署辦公條件下，根據(jù)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革的相關(guān)內(nèi)容和要求，健全紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，必須將黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿于紀(jì)檢監(jiān)察工作的各方面和全過程。按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》的規(guī)定：“黨委應(yīng)當(dāng)定期聽取、審議同級紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會的工作報(bào)告，加強(qiáng)對紀(jì)委監(jiān)委工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督?！备骷夵h委特別是“一把手”應(yīng)在同級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)下，對問題線索特別是重大問題線索進(jìn)行實(shí)時研判，分析并正確把握所轄范圍黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢，對于所管轄的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題的線索處置、初步核實(shí)、審查調(diào)查和案件審理等進(jìn)行嚴(yán)格審核和決策把關(guān)。同時，各級黨委要注意切實(shí)發(fā)揮同級紀(jì)委監(jiān)委開展工作、履行職責(zé)的積極性和主動性，不能直接過問和干預(yù)同級紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置工作，或者進(jìn)行不合規(guī)、不合法的施壓，更不能壓案不辦或瞞案不報(bào)，必須依規(guī)依紀(jì)依法加強(qiáng)對同級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)權(quán)威高效、依法獨(dú)立地開展工作、履行職責(zé)。

第二，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級人大監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)對本級人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，主要包括人事任免、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告以及執(zhí)法檢查等方面。首先，本級人大選舉產(chǎn)生各級監(jiān)察委員會主任，監(jiān)察委員會重要人事任免由本級人大及其常委會批準(zhǔn);其次，鑒于監(jiān)察工作的特殊性，各級監(jiān)察委員會無須向本級人大作工作報(bào)告，但是需要向本級人大常委會作專項(xiàng)工作報(bào)告;再次，本級人大通過組織執(zhí)法檢查加強(qiáng)對監(jiān)察委員會工作的監(jiān)督，維護(hù)憲法和監(jiān)察法的權(quán)威;最后，各級人大代表或常委會成員應(yīng)依照法定程序，加強(qiáng)對同級監(jiān)委開展工作、履行職責(zé)的情況進(jìn)行提問或質(zhì)詢。此外，必須注意的是，各級人大及其常委會對同級監(jiān)委的監(jiān)督是監(jiān)督監(jiān)委整個工作開展是否符合憲法和監(jiān)察法要求，主要聚焦于監(jiān)委開展的監(jiān)督執(zhí)法工作。

第三，強(qiáng)化上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出，在合署辦公條件下，“深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”。按照“兩個為主”的要求，在合署辦公條件下，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作以上級紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主，實(shí)行線索處置和立案審查調(diào)查“雙報(bào)告”制度。提名和考察各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員以上級紀(jì)委監(jiān)委會和組織部門意見為主。

各級監(jiān)委在行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)時，如需采取調(diào)查措施，特別是留置措施的，必須按照《中華人民共和國監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，“由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國家監(jiān)察委員會備案”。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件，如要采取技術(shù)調(diào)查措施，則必須向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告，得到批準(zhǔn)或備案后根據(jù)嚴(yán)格的手續(xù)開展調(diào)查。若要延長調(diào)查期限，也需要再次報(bào)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，履行相應(yīng)手續(xù)。這樣就將調(diào)查的全過程置于上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下。

由上級紀(jì)委監(jiān)委掌握重要人事的考察和任免權(quán)是克服紀(jì)檢監(jiān)察區(qū)域化、部門化傾向，保證地方各級紀(jì)委和基層紀(jì)委監(jiān)委相對獨(dú)立、具有權(quán)威地依規(guī)依紀(jì)依法開展工作、履行職責(zé)的重要抓手。對于各級紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人的考察和任免應(yīng)堅(jiān)持黨管干部原則，上級紀(jì)委監(jiān)委按照“兩個為主”的要求會同組織部門對下級紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行考察和任免。上級紀(jì)委監(jiān)委對下級紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人的全方位監(jiān)督和檢查，體現(xiàn)在對請示報(bào)告制度的執(zhí)行落實(shí)情況、述責(zé)述廉情況、對違紀(jì)違法案件的研判，以及對本級紀(jì)委監(jiān)委的日常管理監(jiān)督等方面。

（四）理順派駐監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制

“在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深入推進(jìn)的新形勢下，怎樣把監(jiān)督力量整合起來，密切配合、統(tǒng)籌推進(jìn)，著力構(gòu)建起紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、派駐監(jiān)督'四個全覆蓋'的權(quán)力監(jiān)督格局，是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)前積極探索實(shí)踐的一個重要課題?！边@一問題的解決和黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革密切相關(guān)。黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是否理順在很大程度上關(guān)系到這四種監(jiān)督能否統(tǒng)籌推進(jìn)，形成監(jiān)督的強(qiáng)大合力。其中，在合署辦公條件下紀(jì)檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行框架已經(jīng)形成并持續(xù)完善，而派駐監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制還需要在推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的形勢下進(jìn)一步健全和完善。

第一，進(jìn)一步健全并完善派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制”。派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制事關(guān)派駐監(jiān)督的全覆蓋，決定著派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)能否強(qiáng)有力地行使職權(quán)，發(fā)揮重要作用，以保證自身工作開展的相對獨(dú)立、具有權(quán)威、富有效能。因此，派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制也需要進(jìn)一步健全與完善。而作為黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中的重要組成部分，派駐監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的明晰和理順又關(guān)系到整個派駐監(jiān)督體制機(jī)制能否在“四個全覆蓋”的權(quán)力監(jiān)督格局中發(fā)揮重要作用。

目前派駐監(jiān)督實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即由派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的上級派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理、直接領(lǐng)導(dǎo)。在各級黨和國家機(jī)關(guān)中，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組在其派出機(jī)關(guān)——上級紀(jì)委監(jiān)委的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與駐在部門黨組（黨委）之間的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系;與駐在部門機(jī)關(guān)紀(jì)委的關(guān)系是督促與被指導(dǎo)的關(guān)系。各級黨和國家機(jī)關(guān)中的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，一方面，按照“兩個責(zé)任”的要求，履行全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任，督促駐在部門黨組（黨委）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任;另一方面，切實(shí)加強(qiáng)對駐在部門機(jī)關(guān)紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)的督促指導(dǎo)，為機(jī)關(guān)紀(jì)委放手、大膽查辦腐敗案件撐腰鼓勁。

第二，進(jìn)一步健全并完善巡視巡察監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。“巡視巡察監(jiān)督與紀(jì)委的紀(jì)律監(jiān)督、國家監(jiān)察監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督等都是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，職能職責(zé)雖然有交叉、相通之處，但巡視巡察工作體現(xiàn)的是黨委（黨組）的主體責(zé)任，而紀(jì)檢監(jiān)察工作體現(xiàn)的則是專責(zé)機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，絕不能混為一談、相互替代。”在推進(jìn)巡視巡察工作的過程中，必須明確各級黨委所肩負(fù)的主體責(zé)任，堅(jiān)持各級黨委對巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級紀(jì)委監(jiān)委組織協(xié)調(diào)巡視巡察工作，逐步完善巡視巡察監(jiān)督的上下聯(lián)動機(jī)制，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

（責(zé)任編輯梁灝）