文|貴州省遵義市交通運輸局 何華 圖|貴州省赤水公路管理段 汪奕坤

G4215蓉遵高速公路桐梓河大橋

截至2019年底，貴州省遵義市十余年共籌資融資1808.7億元，開工建設(shè)了1377公里21個地方高速公路項目。此外，還建成投用了甘肅蘭州至海南?？诟咚俟纷窳x至貴陽段擴容、浙江杭州至云南瑞麗高速公路遵義段、道真至甕安高速公路等幾個國家高速公路項目。這既得益于中央加快西部大開發(fā)的正確決策、我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展的大好形勢，又體現(xiàn)了貴州省委、省政府和遵義市委、市政府“大手筆辦大交通”“大交通帶動大發(fā)展”的戰(zhàn)略思路。同時，也是社會各界、全市上下共同努力的結(jié)果。

2009年4月，為響應(yīng)貴州省委、省政府關(guān)于實行高速公路投資建設(shè)多業(yè)主制的號召，遵義市委、市政府決定成立省內(nèi)首家市級高速投資平臺公司。在此背景下，遵義高速公路開發(fā)投資有限公司（以下簡稱“遵義高開司”）于2009年6月注冊正式成立，市政府安排市財政局舉債200萬元作為公司開辦費用。

開展遵綏、仁赤高速項目投融資工作

按照市委、市政府工作部署，遵義高開司編制了遵義至綏陽高速公路（以下簡稱“遵綏高速”）和仁懷至赤水高速公路（以下簡稱“仁赤高速”）的項目建議書，并以兩條高速公路項目建議書為基礎(chǔ)，先后對接國內(nèi)幾大商業(yè)銀行遵義分行的金融機構(gòu)融資方案，最終工商銀行遵義分行同意為兩條高速公路提供13.25億元搭橋貸款。

經(jīng)過遵義高開司的努力，兩條高速公路項目很快得到省政府批復(fù)，同意項目立項。緊接著，遵義高開司配合銀行方面做好風險評估、資料完善工作后，僅用半個月時間，中國工商銀行貴州省分行就發(fā)放了遵綏高速項目和仁赤高速項目的貸款。

2009年9月28日，遵綏高速開工建設(shè)，這也是貴州省首條由市級政府主導(dǎo)、以市級高速公路公司為業(yè)主的高速公路。仁赤高速項目則由原貴州省交通廳協(xié)調(diào)移交省公路局高速公路建設(shè)管理辦公室（以下簡稱“省公路局高建辦”）實施，項目的搭橋貸款隨項目一并移交至省公路局高建辦，大大減輕了遵義市融資貸款和項目管理壓力。后來，由于仁赤高速項目爭取到國高網(wǎng)補助，省公路局把遵義市上交的資本金全額退還，繼而遵義市又把此款退還給有關(guān)市、縣。

在仁赤高速項目移交省公路局高建辦后，市政府則在重點公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組之下分別成立了綏遵高速項目指揮部和仁赤高速項目指揮部，負責兩個高速公路項目的征地拆遷和群工協(xié)調(diào)工作，有關(guān)商業(yè)銀行則按照“貸款修路、收費還貸”的政策提供配套的項目貸款，為遵義市作為投融資主體開展高速公路建設(shè)打開了新局面。

聯(lián)系省廳解決青檬高速融資難題

為加快遵義市高速公路的發(fā)展，遵義高開司啟動了青山至檬梓橋高速公路（以下簡稱“青檬高速”）的前期工作，并采用遵義市自籌資金和銀行配套項目貸款的方式，于2010年上半年開工建設(shè)。

2010年下半年，受宏觀經(jīng)濟發(fā)展過熱和融資環(huán)境趨緊的影響，中央要求清理地方融資平臺，非省級平臺公司得不到融資。在此背景下，盡管遵綏高速項目和青檬高速項目已簽訂相關(guān)貸款協(xié)議，卻也無法獲得金融機構(gòu)的放貸，導(dǎo)致項目舉步維艱，甚至出現(xiàn)了半停工狀態(tài)。

G4215蓉遵高速公路黃金灣大橋

為切實解決項目融資難題，市政府率市直有關(guān)部門和遵義高開司到原省交通廳匯報，希望原省交通廳幫助解決遵綏高速項目和青檬高速項目的融資難題，經(jīng)原省交通廳與市政府反復(fù)磋商，同意由省公路局與市政府按60%和40%的持股比例共同成立貴州遵義高速公路建設(shè)投資有限公司（以下簡稱“遵義高投司”）。省公路局決定，由省公路局高建辦派人參與公司和項目管理，繼續(xù)負責遵義市高速公路項目的籌融資和建設(shè)管理工作。

通過多方的共同努力，遵綏高速和青檬高速分別于2012年7月、2013年10月建成通車，檬梓橋至樂理高速項目于2013年5月開工建設(shè)。

組建遵義交通建設(shè)投資（集團）有限公司

2014年初，根據(jù)中央有關(guān)干部管理的規(guī)定，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部和人員不得在企業(yè)兼職任職。在此期間，省公路局高建辦派駐遵義高投司人員多數(shù)為行政事業(yè)編制。原省交通廳決定，省公路局退出貴州遵義高投司，已投入的約6億元資本金無償劃撥給遵義市政府，作為原省交通廳對遵義高速公路項目建設(shè)的補助，但省公路局不再承擔遵義高投司的債務(wù)和運行風險。

為適應(yīng)新的發(fā)展形勢，遵義市政府于2014年在貴州遵義高投司的基礎(chǔ)上組建了遵義交通建設(shè)投資（集團）有限公司，負責遵義市高速公路投資、建設(shè)、運營和管理等工作。同時，為解決遵義市高速融資難的問題，市委、市政府決定從2014年起征高速公路發(fā)展基金，其中市級財政年度預(yù)算2000萬元，當年有項目的縣（區(qū)、市）每年繳納1500萬元、沒有項目的縣（區(qū)、市）繳納1000萬元，用以開展高速公路前期工作，啟動工程建設(shè)。

此外，高速公路項目資本金部分按市級承擔項目資本金的20%，縣（區(qū)、市）按轄區(qū)里程80%籌集；遵義市高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)辦公室（以下簡稱“市高建辦”）負責籌集、管理高速公路發(fā)展基金。從2014年開征，到2018年停征，全市共征集到高速公路發(fā)展基金8.3億元，這是由市政府領(lǐng)導(dǎo)審核批準的高速公路專項資金。此間，市高建辦每年年底都會向市政府提交發(fā)展基金征收使用情況專題報告。

利用國開基金、探索PPP投資模式

2015年初，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行推出國開基金，用以支持有回報、收益低、公益性強的國家重點項目建設(shè)。當時明確的貸款期限是20年，落地年利率是1.2%，遵義市發(fā)展改革委和市交通運輸局認為這是一個很好的機會，應(yīng)該積極爭取，但一些項目業(yè)主意愿不高，不愿申報。最終，遵義市僅有江津經(jīng)習(xí)水至古藺高速公路（以下簡稱“江習(xí)古高速”）、正安至習(xí)水高速公路（以下簡稱“正習(xí)高速”）、務(wù)川至德江高速公路（以下簡稱“務(wù)德高速”）和白臘坎至黔西高速公路（以下簡稱“白黔高速”）獲得國開基金共計33.17億元，其中江習(xí)古高速10億元，正習(xí)高速10億元，白黔高速9.09億元，務(wù)德高速3.08億元。

正習(xí)高速、務(wù)德高速和白黔高速的國開基金按省、市按6∶4承擔清償責任，務(wù)德高速、白黔高速為跨市項目，遵義市按實際里程擔其中的40%，江習(xí)古高速由于是市內(nèi)地方高速公路項目，國開基金則由市、縣兩級按2∶8還本付息?？傮w上看，國開基金的取得為這一階段開工的高速公路建設(shè)提供了資本金保障。

2017年初，國家發(fā)改委、財政部力推PPP投資建設(shè)模式。遵義市先后把樂理至冷水坪高速公路（以下簡稱“樂冷高速”）、遵義至余慶高速公路（以下簡稱“遵余高速”）和湄潭至石阡高速公路（以下簡稱“湄石高速”）等擬實施PPP模式的項目納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫。同時，經(jīng)省政府批準，上述項目先后采用PPP模式實施，其中樂冷高速于2019年6月建成通車，遵余高速、湄石高速于2017年建成通車。

為積極解決政府資本金出資難題，經(jīng)有關(guān)部門的共同努力，成功引進了財政部牽頭設(shè)立的中政企PPP基金11.83億元。其中，樂冷高速項目5.2億元、遵余高速項目6.63億元。此外，遵余高速項目2020年成功發(fā)行兩期共5億元的政府專項債，極大緩解了遵義市政府資本金的出資壓力。

地方高速公路債務(wù)風險產(chǎn)生及化解

隨著遵義市高速公路項目的不斷開工建設(shè)和投入運營，市、縣兩級高速公路債務(wù)負擔越來越重、還款壓力越來越大、債務(wù)風險越來越高。

2018年，市交通運輸局聘請權(quán)威單位測算和評估遵義市地方高速公路項目建設(shè)運營全生命周期的債務(wù)，發(fā)現(xiàn)遵義市高速公路靜態(tài)債務(wù)達170多億元。如果加上市域內(nèi)地方高速公路PPP項目運營期（全生命周期為30年）的缺口資金補貼，動態(tài)債務(wù)達520億元，市、縣兩級財政難以承受。市交通運輸局及時將評估報告呈送市委、市政府和原省交通廳主要領(lǐng)導(dǎo)，并引起了有關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。

2018年下半年，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)在原省交通廳提交的遵義市高速公路債務(wù)負擔評估報告的基礎(chǔ)上，又完成了大量深入細致的調(diào)研，決定全省地方高速公路PPP項目尚未到位的資本金不再由市州政府承擔，改由省級財政承擔。同時，地方政府承擔的PPP項目運營期缺口補貼由省級財政承擔60%、市縣財政共同承擔40%，地方政府不再承擔新開工的高速公路項目建設(shè)債務(wù)。

從2009年成立遵義高開司，到后來陸續(xù)引進中國交通建設(shè)集團有限公司、中國鐵路工程集團有限公司、四川路橋建設(shè)集團股份有限公司、貴州交通建設(shè)集團有限公司、貴州省公路開發(fā)有限責任公司（前身為省公路局高建辦）等各大交通企業(yè)參與，遵義市形成了貴州高速公路集團有限公司、遵義交通建設(shè)投資（集團）有限公司等一批投資建設(shè)地方高速公路的業(yè)主，“政府投資收費還貸”與“BOT+EPC+政府補貼”、PPP等多種形式并存的高速公路投資建設(shè)、運營管理模式。