官隆清

（西南政法大學國際法學院，重慶 401120）

1 體育博彩的法律界定

在“博彩”一詞中，“博”即賭博，“彩”即彩券、彩票?！恫既R克法律詞典》將“博彩”解釋為：為贏取獎品而以有價值的物品，特別是金錢，做出的冒險性行為?！掇o?！分小安┎省敝纲€博、摸彩、抽獎等活動。概括而言，博彩包括以下3 個要素：①參與者以有價值的東西或金錢作為賭注；②寄希望于贏得有價值的獎品或金錢；③輸贏結果具有不確定性。

早在我國殷商時期就已出現(xiàn)“陸博”或“博戲”等活動，但“博彩”一詞的使用肇始于1982年澳門立法會通過的《核準在本地區(qū)經營幸運博彩之批給的法律制度》，其中將該詞解釋為：“其結果系不可預計，且純粹依靠運氣，可被稱為幸運博彩?！盵1］我國內地法律意義上的“博彩”并非幸運博彩（幸運博彩被認為是賭博，為法律法規(guī)所禁止），而是由國家體育總局中國體育彩票管理中心發(fā)行的體育彩票，以及由中國福利彩票發(fā)行中心發(fā)行的福利彩票。

作為博彩業(yè)的分支，體育博彩已有近百年發(fā)展歷史。準確理解“體育博彩”，需厘清“體育賭博”“體育彩票”“體育博彩”三者間的關聯(lián)與差異。

體育賭博是通過對某一競技體育賽事的結果做出判斷或推測，以財產或其他權益作為籌碼，從而得到正負回報的行為。其本質雖與賭博無異，但較之于以投機為主且不拘形式的傳統(tǒng)賭博，體育賭博更注重理性的分析，投注人賴于對體育賽事相關大數(shù)據(jù)的分析或對賽事的了解，可在一定程度上減少風險因子，提高結果的可預測性。我國內地法律將體育賭博統(tǒng)歸為賭博范疇，其法律責任依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》以及《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“刑法”）有關賭博行為的規(guī)定處理。雖然體育博彩與體育賭博有著類似的外在表現(xiàn)形式，即均為對機會游戲的歸納和利用，但判斷某一活動是否屬賭博范疇，通常不以其外在形式和方法為定論，關鍵在于其性質[2］。體育博彩有其嚴格的管控措施以及公益目的，并不具有賭博之有悖于社會主義精神文明建設宗旨的特性，因此不被認為是體育賭博。

根據(jù)國務院2009年頒布的《彩票管理條例》的規(guī)定，彩票是“國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證”。作為我國彩票的種類之一，體育彩票主要指以籌集國際和全國性大型體育運動會舉辦資金等名義發(fā)行，按照特定規(guī)則獲取權利的憑證。體育彩票是我國內地唯一合法的體育博彩類型，故就內地而言兩者在內容和法律界定上并無差異。但嚴格意義上體育博彩又包 括 彩 票（lottery）、游 戲 賭 博（gaming）、競 猜（betting）等不同的活動種類，是既具彩票性又具技巧性的博彩活動。不可否認，彩票型體育博彩亦具有一定程度的投機性和刺激性，但是為國家嚴格監(jiān)督管理下的、有限度的投機性。除性質不同外，彩票設定了嚴格比例的公益金和發(fā)行費，其中獎概率一般在25% 以下，頭等獎更低至幾十萬分之一。因此，無論游戲規(guī)則抑或投機性，彩票型體育博彩都不具有等同于體育賭博的社會危害性。我國體育博彩類型主要包括傳統(tǒng)型彩票、即開型彩票、數(shù)字型彩票、樂透型彩票以及競猜型彩票。

近年來，海南自由貿易區(qū)的建設為我國體育博彩帶來了新的發(fā)展契機。海南自由貿易區(qū)因其豐富的體育資源，具有體育博彩發(fā)展得天獨厚的條件。一方面，獨有的氣候地理優(yōu)勢可為大型競技體育賽事舉辦提供依托；另一方面，不斷提高的市場經濟水平推動了體育產業(yè)、體育消費結構的良性發(fā)展。龐大的市場滋生了對玩法和種類多樣性的需求，發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票成為海南體育博彩業(yè)未來的方向。2018年國務院發(fā)布的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》提出“建設中國（海南）自由貿易試驗區(qū)并鼓勵發(fā)展沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目，探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票”；同年最高人民法院發(fā)布的《關于為海南全面深化改革開放提供司法服務和保障的意見》提出了“加強前瞻性問題研究，妥善審理新類型案件”，要求依法審理競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票等新類型案件，旨在提高自由貿易區(qū)和自由貿易港的司法服務水平。隨后2019年《海南省人民代表大會常務委員會第27 號公告》廢止了1988年11月5日海南省人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《海南省禁止賭博規(guī)定》。上述文件為海南開放發(fā)展體育博彩，尤其是競猜型博彩業(yè)提供了政策上的支持。海南“環(huán)球100”主題樂園中的“荷蘭村”以競猜型游戲為主，成為國內競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票的首批試點。因此，如何通過有效法律監(jiān)管體系為體育博彩市場創(chuàng)造良好的法律環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，是我國需要考慮的核心命題。

2 體育博彩的法律風險

2.1 靜態(tài)監(jiān)管機制風險

體育博彩監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義的體育博彩監(jiān)管是法律授權的監(jiān)管主體依法對整個體育博彩業(yè)實施的管理。一方面表現(xiàn)為監(jiān)管主體依法對體育博彩機構和體育博彩活動參與者實施一定程序的市場準入、運行指導、監(jiān)督審查、組織協(xié)調等措施，敦促體育博彩從機構內部管理以及外部風險防范等方面達到監(jiān)管要求；另一方面表現(xiàn)為體育博彩監(jiān)管所依據(jù)之立法體系的構建。廣義的體育博彩監(jiān)管內容相對豐富，還包括加強體育組織行業(yè)自律及對其權益之約束與控制。此部分主要針對狹義層面之監(jiān)管進行探討。

2.1.1 雙軌制監(jiān)管格局

從客觀上講，我國體育博彩市場正處于向成熟的發(fā)展階段嬗變的進程，但博彩監(jiān)管架構仍延續(xù)著初級探索階段的諸多問題。依據(jù)《彩票管理條例》，我國現(xiàn)行體育博彩監(jiān)管格局如圖1所示。

圖1 我國體育博彩監(jiān)管格局Figure 1 Regulatory structure of sports lottery in China

我國體育博彩的監(jiān)管格局從橫向上大體分為4個層級：①國務院位于頂層架構，掌管全國體育彩票的特許發(fā)行、審批權，此為第1 層級；②財政部負責全國的彩票監(jiān)督管理工作，此為第2層級；③國家體育總局負責全國的體育彩票運營管理工作，依法設立國家體育彩票管理中心作為發(fā)行機構，此為第3 層級；④各省、市體育行政部門設立體育彩票管理中心作為其下屬事業(yè)單位，負責本行政區(qū)域內的彩票銷售工作，各級省、市體育行政部門以及財政部門對本行政區(qū)域內的彩票銷售工作進行監(jiān)督和管理，此為第4 層級。從縱向上可見，我國圍繞彩票的發(fā)行、銷售不僅賦予體育行政部門管理權，同樣要求財政部門行使監(jiān)督職責，形成了“財政+體育”雙軌制的監(jiān)管格局。我國行政體系本就是以下級服從上級為基礎，相對集權的層次性結構，這種雙軌、層級疊加的建構模式的形成具有強烈的時代背景，將體育博彩權最大限度、自上而下集中于國家。這種“壟斷性監(jiān)管”在體育博彩初期發(fā)揮了關鍵性作用，而體育博彩發(fā)展的深入使得這種模式逐漸暴露以下弊端。

（1）發(fā)行、銷售和管理權集中于體育行政部門，一方面加重其工作運行負荷，在履行職能時受到掣肘，另一方面有悖于博彩市場的法制化和透明度的要求。這種權力壟斷模式誘發(fā)了體育博彩領域的政府失靈[3］。體育行政部門集中了市場規(guī)劃、品種結構確定、開獎環(huán)節(jié)彩票銷售數(shù)據(jù)保存、開獎設備管理、公益金分配和使用，以及開獎活動監(jiān)督等權力。不乏某些官員憑借政府職能，為獲取更大利益，進行財富轉移造成資源浪費的現(xiàn)象，其中以體育博彩領域的貪污腐敗最為典型。當公權力淪為私人性的特權，為追求不正當目的被無限制行使時，這種運行、監(jiān)管合并模式將淪為權力操縱的工具。因此，對公權力的配置與制衡就顯得至關緊要。

（2）財政部門與體育行政部門呈現(xiàn)體育博彩監(jiān)管“條條”并行的格局[4］。這種縱向結構根植于我國國家形式并確立于計劃經濟體制等諸多因素的綜合效應，是政府權力運行的基本架構之一，具有內在合理性。但以批判的視角看，這種從中央至地方職能部門之間業(yè)務的自上而下領導和指揮模式的弊端在于使橫向部門間的權力關系陷入閉合、阻隔的狀態(tài)。尤其針對財政部門和體育部門復合監(jiān)管、多頭監(jiān)管模式，職能相互交織導致職權沖突，將產生2 個部門對同一事項看法不一致，或工作中缺乏協(xié)調合作的狀況。因此，財政部門的再監(jiān)管難以到位并趨于“邊緣化”，很難起到真正意義上的評估、監(jiān)督之行政、法律作用，是我國體育博彩市場健康發(fā)展的隱患。

（3）從體育博彩市場準入層面分析，“財政+體育”雙軌制監(jiān)管格局作為體育博彩市場的國家壟斷的產物，在一定程度上造成了市場的僵化和監(jiān)管的滯后。體育博彩國家壟斷即由政府作為合法的體育博彩發(fā)行和運營者，所得利潤歸為國有或用于公共或公益事業(yè)，禁止任何私人設立的商業(yè)性體育博彩公司。國家壟斷模式以“公益性+控制性”為主要特性和優(yōu)勢，在一定程度上抑制、過濾了體育博彩內在根源上的負面效應，確保了市場的良性發(fā)展。博彩作為間接性體育產業(yè)，以壟斷性的強制力將其與市場導向、供求關系和市場競爭剝離，便為非法體育賭博提供了可乘之機。有學者[5］建議放寬體育博彩的市場準入，發(fā)行權可看作體育賽事的“衍生產品”，將其商品化并通過賽事主辦者或運營商以合理價格出售；然而，發(fā)行權的商品化意味著放任其“暴利”流入市場，允許社會資本的介入，在沒有完善的監(jiān)管框架和法律體系作為風險防御機制的情況下十分危險。因此，在大量黑市賭博滋生的同時監(jiān)管卻無法跟進，將產生負面社會影響，加大社會風險成本。

2.1.2 碎片化立法體系

中國體育法治的發(fā)展歷程始終伴隨著“法律缺位”這一難題，體育博彩法律體系普遍存在碎片化、低階化的特性。對此，可以從縱向、橫向2 個維度進行闡釋。

（1）縱向維度。①我國體育博彩立法迄今為止最高位階法為2009年國務院出臺的《彩票管理條例》，屬行政法規(guī)；②彩票主管部門發(fā)布的通知、制度和規(guī)定等行政性規(guī)章，如《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》《彩票管理條例實施細則》《彩票發(fā)行銷售管理辦法》等；③各級政府、部門加強彩票管理的具體辦法和操作細則。從縱向法律效力淵源角度看，我國體育博彩立法存在以下2個問題。

立法層次較低，缺少高階的法律作為頂層設計。我國體育博彩雖然形成以《彩票管理條例》為核心，以財政部、民政部、國家體育總局等部門和地方政府、部門制定的各類規(guī)范為輔的法律體系，并在博彩業(yè)發(fā)展初期對規(guī)范市場起了一定的積極作用，但《彩票管理條例》作為我國體育博彩領域最高位階法，實質上并不是一部法律。沒有法律作為頂層架構的法律體系是松散且碎片化的，缺乏穩(wěn)定性和預見性。一方面，穩(wěn)定性是判斷某一法律體系價值的核心指標，倘若行政規(guī)章在制定時以主觀性或政策性為驅動，未經充分論證，修改和廢止亦缺乏嚴格的規(guī)范和程序，必然表現(xiàn)出較大的不確定性和臨時性[6］。此種問題已經在體育博彩領域逐漸凸顯。例如，2018年財政部、民政部、國家體育總局審議通過了《關于修改〈彩票管理條例實施細則〉的決定》，對各部門之間的職能分配、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的管制等條文進行了調整或增減，但這更多是從政策性角度出發(fā)的，是行政管理的客觀需要，為應對一時之故而做出的特定修改。此種不穩(wěn)定性不僅使體育博彩行政管理關系處于不斷動態(tài)調整之中，且這種調整和安排只是臨時且短暫的做法，導致法律體系能夠做出的社會調解功效變得價值甚微。另一方面，預見性是法律體系作為行為指南的重要標準。頂層結構缺失導致體育博彩法律體系邏輯上缺乏自洽性。同樣以《彩票管理條例實施細則》為例，對比作為其上位法的《彩票管理條例》中對法律責任的界定，兩者存在明顯的偏差。如對“未經批準銷毀彩票”之行為，《彩票管理條例》規(guī)定了“由財政部門責令停業(yè)整頓”“沒收違法所得，并處違法所得3倍的罰款”“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分”等法律責任?！恫势惫芾項l例實施細則》對此行為僅規(guī)定了“由財政部門責令改正”和“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，建議所在單位或者主管部門給予相應的處分”2 個法律責任。兩者處于前后不一致，甚至是沖突的狀態(tài)，內部缺乏協(xié)調和相互支持，其結果必然導致行為人對其責任喪失預見性，法律體系的制動作用不足，監(jiān)管出現(xiàn)混亂和失序。

《彩票管理條例》雖處當下體育博彩法律效力淵源之頂端，但僅有6 章45 條，多為原則性內容。反觀國際體育博彩較為成熟之立法，無一不是以法律的形式詳盡完整地涵蓋該領域的各個環(huán)節(jié)。例如，英國建立了完整的博彩監(jiān)管法律體系，國家彩票受1993年和1998年《國家彩票法》（National Lottery Act）規(guī)范。除國家彩票外的各類博彩主要受2005年《博彩法案》（Gambling Act 2005）等法律規(guī)范。其中，《國家彩票法》詳細規(guī)定了“許可制度”“彩票收入分配制度”“監(jiān)管機構及法規(guī)”等內容，在司法實踐上具有極強的可操作性，成功發(fā)揮了其規(guī)范體育博彩市場應有之功效。相比之下，我國《彩票管理條例》一方面對于彩票的概念、特征、性質以及彩票合同等內在屬性問題未進行清晰的界定，彩票的合法化問題，彩票的制作、發(fā)行、兌獎、公益金分配等具體程序問題缺少明確規(guī)定，另一方面對于彩票的發(fā)行、銷售等運營過程以及消費者監(jiān)督方面缺少合理的監(jiān)管模式，同時對違法犯罪行為的處罰細則存在明顯不足。這些問題直接導致《彩票管理條例》內容滯后，在適用和解釋方面出現(xiàn)分歧，在司法實踐中的可操作性較弱，無法滿足市場糾紛多元化的需求。故相對于其他國家體育博彩業(yè)立法級別，我國顯然需要一部全國性博彩法或彩票法，從而進一步建立配套的法律法規(guī)體系，擴大規(guī)范效力，提高法律約束力，以應對體育博彩發(fā)展形勢下博彩各方參與者利益、市場管制和司法實踐的需求。

（2）橫向維度。我國體育博彩立法碎片化形態(tài)主要表現(xiàn)在體育博彩立法與其他法律的銜接問題上。本文從《彩票管理條例》角度切入，該條例第五章“法律責任”部分以7個條款列舉了彩票準入、運行階段可能出現(xiàn)的諸類行為之法律責任，整體存在如下問題。

《彩票管理條例》是行政法規(guī)，不能界定犯罪。《中華人民共和國立法法》第8條第4款規(guī)定，犯罪和刑法必須通過制定法律的方式進行界定，這就直接導致了條例中對犯罪行為的敘述不夠縝密，從而在刑事責任認定上出現(xiàn)歧義。例如，第38條規(guī)定“擅自發(fā)行、銷售彩票”或“在中華人民共和國境內發(fā)行、銷售境外彩票”構成犯罪的，依法追究刑事責任。后者行為在司法實踐中被歸入“擅自發(fā)行、銷售彩票”中，兩者做相同處理。那么如何界定擅自發(fā)行、銷售彩票的刑事責任？《最高人民法院、最高人民檢察院〈關于辦理賭博刑事案件具體應用法律若干問題的解釋〉》（以下簡稱《解釋》）第6條規(guī)定：“未經國家批準擅自發(fā)行、銷售彩票，構成犯罪的，依照刑法第225 條第（四）項的規(guī)定，以非法經營罪定罪處罰。”但司法實踐往往更為復雜，通常出現(xiàn)2 種情形：①代銷境外彩票。如“趙某、王某甲等非法經營案”涉案當事人在深圳代銷香港六合彩，法院按《解釋》之規(guī)定以非法經營罪定罪量刑[7］。此類案件是代銷具備紙質為載體的權利憑證的境外彩票，適用《解釋》通常不產生異議。②以境外彩票規(guī)則在國內設私彩，組織對賭或競猜活動。如在“王永杰賭博案”中，涉案當事人利用香港六合彩開獎結果，設置賠率，接受投注，以莊家身份與他人進行對賭和相互競猜。法院認為當事人并非真正發(fā)行和銷售彩票，因此不屬于《解釋》中的犯罪行為，據(jù)此認定為賭博罪[8］。反之，在一些案件中，法院對相似事實產生了不同的認定結果，如在“范金苗等非法經營案”中，法院則認為雖未真正發(fā)行和銷售彩票，但利用香港六合彩信息進行對賭的行為，構成“未經國家批準擅自發(fā)行、銷售彩票”，應根據(jù)《解釋》定性為非法經營罪[9］。

由此可見，人民法院在司法審查過程中對擅自發(fā)行、銷售彩票的行為界定存在不同的認知，一方面認為以紙制載體為依據(jù)，另一方面以內在規(guī)則為依據(jù)，但基于此種情形的實體定性存在不同理解，從而在刑法框架中出現(xiàn)依據(jù)沖突、相同事實不同定罪的問題。進一步分析，《彩票管理條例》將“彩票”限定為“國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售”，故前述第2 種情形以六合彩規(guī)則對賭或競猜并不算嚴格意義的彩票范疇，按照《解釋》的規(guī)定以非法經營罪論處，必然產生概念上的混淆，進而導致立法與司法實踐相沖突的問題。追根溯源，引發(fā)上述問題之肇因在于《彩票管理條例》不能界定犯罪，故而對犯罪構成要素無法精準定位，與刑法的銜接出現(xiàn)差異，犯罪界定完全交由司法機關處理，從而在司法實踐中呈現(xiàn)分散化、沖突化的法律適用、解釋傾向，進一步加劇整個體育博彩立法體系的碎片化和不穩(wěn)定性。除此之外，體育博彩立法與其他行政法的銜接問題，如彩票設備或者技術服務的采購所依據(jù)的“政府采購法律、行政法規(guī)”具體指向《中華人民共和國政府采購法》抑或《中華人民共和國招標投標法》[10］以及體育博彩立法與《中華人民共和國民法典》的銜接等問題，都亟待進一步明確。

因此，從橫向、縱向2 個視域分析，我國體育博彩領域現(xiàn)行規(guī)定暴露出了體系化的明顯缺失，整體立法呈碎片化形態(tài)，分散立法難以實現(xiàn)統(tǒng)一的頂層設計，無法實現(xiàn)與刑法、民法、行政法等多個部門法的整合，缺乏穩(wěn)定性和預見性，不利于統(tǒng)籌監(jiān)管和協(xié)作監(jiān)管，在一定程度上導致我國體育博彩監(jiān)管的失范，體育博彩責權不明，對犯罪行為的懲治缺乏法律依據(jù)等局面。故建立圍繞博彩法律為核心的體育法律法規(guī)體系，重塑與體育博彩發(fā)展速度相匹配的規(guī)則，是我國體育博彩健康運行的核心要義。

2.2 動態(tài)市場運作風險

前文所分析之體育博彩現(xiàn)行監(jiān)管組織結構、法律體系及治理過程中暴露的弊端，直接作用于體育博彩整個動態(tài)市場運行過程。在此基礎上，下文從我國體育博彩動態(tài)市場運作過程中常見、存疑及社會影響惡劣的事件入手，探討我國體育博彩發(fā)展面臨的法律風險。

2.2.1 體育賭博合法化的“多米諾效應”

“多米諾效應”意指觸發(fā)一個事件后將導致一系列相關事件的連鎖反應。體育賭博合法化的“多米諾效應”主要作用于國家和區(qū)域，是國家、區(qū)域之間經濟利益和社會利益相互博弈、相互平衡的結果。某國或某地區(qū)開放賭禁，固然會吸引大量的境外游客和賭資，但一方面它直接損害到毗鄰禁賭國家或地區(qū)的經濟利益和社會利益，迫使受害地為了防止賭資外流不得不加強限制機制，另一方面巨大的經濟利益也會誘使周邊國家或地區(qū)紛紛進行效仿，從而打破治理平衡，導致開賭的國家和地區(qū)越來越多，產生惡性循環(huán)。體育賭博在部分國家或地區(qū)的合法化將會打破國家或地區(qū)間在治理體育賭博方面的平衡態(tài)勢，引起惡性“多米諾效應”[11］。

同樣，我國內地嚴禁體育賭博的立場承受了國際、區(qū)域2個方向的壓力，即“香港、澳門地區(qū)有限度體育賭博合法化→內地全面禁止賭博←全球體育賭博合法化新浪潮”。香港、澳門地區(qū)有限度的合法化體育賭博，建立了較為完整的規(guī)制體系，在形式和種類上相較于單一彩票博彩形式的內地更具有競爭力和吸引力；在國際方面，當前全球體育賭博正經歷“合法化”的變革階段，部分國家在經歷了漫長的禁賭期后，逐步開放對賽馬、賭球等多領域體育賭博業(yè)的管制。2018年5月15日美國Murphy v. NCAA 案作為美國聯(lián)邦最高法院這個在全球最具司法影響力之一的機構判決，以間接方式支持了體育賭博的合法性[12］。美國體育賭博禁令的解除帶來了新一輪全球體育賭博合法化浪潮，導致國際對體育賭博采取更加縱容的態(tài)度。

在雙重壓力下，抵抗“多米諾效應”勢必導致體育賭博市場轉入“地下”，間接使非法賭博更加猖獗，尤以地下足彩、地下賭球為甚。非法體育賭博的超巨量的存在，使其游離于法律的規(guī)制之外，產生了一系列消極社會效果，嚴重擾亂了本地治安環(huán)境，增加了賭博等刑事犯罪的案發(fā)率[13］。以2018年俄羅斯足球世界杯賽境外互聯(lián)網(wǎng)下注事件為例，境外賭球公司在我國違法操縱了不正規(guī)足球博彩平臺，或者我國的地下賭場把服務器架設到國外設賭，直接繞過中國監(jiān)管，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺銷售境外足彩?？紤]到投資數(shù)額巨大，許多違規(guī)行為以及賭球平臺顯然已經涉嫌賭博刑事犯罪，造成惡劣的社會影響，并側面暴露了我國應對體育賭博合法化“多米諾效應”的滯后性和遲鈍性。

非法體育賭博除直接引發(fā)犯罪問題外，所產生的巨大利益后果作為惡性動力，與刺激賄賂、操縱比賽和服用興奮劑等負面因素相結合，共同毀壞公平競技的體育精神，進一步間接觸犯了刑事法律規(guī)定。因此，可以把“多米諾效應”比作我國體育博彩法律風險“觸發(fā)器”，在增加非法賭博犯罪風險的同時，引發(fā)了一系列“連鎖反應”，提高了偵破、法律規(guī)制的成本和難度，對我國體育博彩監(jiān)管體系、立法體系帶來挑戰(zhàn)并提出了更高的要求。

2.2.2 涉外體育博彩的“灰色地帶”

體育博彩運營模式大體包括政府壟斷運營和政府監(jiān)管運營。在政府監(jiān)管下的運營模式以“許可性+商業(yè)性”為特點，博彩運營公司經過政府的許可審核設立，在其嚴格監(jiān)管下運營，并將主要收益用于公共事業(yè)以確保公益性。在該模式下建立的合法經營權卻為壟斷模式所不容，博彩運營公司在2 種模式之間跨境運營，便產生了第1 個層面的“合法←→非法”沖突。

前文述及，國家發(fā)行的彩票是內地體育博彩唯一的合法形式，除此之外的博彩形式皆為非法，但并不意味著這些形式在其他地區(qū)或國家同樣非法，遂產生了第2 個層面的“合法←→非法”沖突。此外，合法體育彩票銷售路徑不同，如內地禁止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票，但在中國香港、澳門地區(qū)以及英、美等國，互聯(lián)網(wǎng)博彩是合法的，隨即產生了第3 個層面的“合法←→非法”沖突。這種不同層面的價值沖突，形成了涉外體育博彩的“灰色地帶”。

2018年俄羅斯足球世界杯賽境外互聯(lián)網(wǎng)下注事件便是“灰色地帶”近年來造成的最為惡劣的影響，故對我國公民與境外賭場或網(wǎng)絡博彩公司形成的契約糾紛，人民法院應如何處理？“灰色地帶”涉及典型的跨國私法的問題，至少涉及3個法律環(huán)節(jié)：①此類糾紛如何確定管轄權，或者說我國有無管轄權？②在我國有權管轄的情形下，如何確定法律適用？③如果該糾紛已經在國外（或境外）法院起訴并經判決，該判決依據(jù)“互惠”原則請求我國人民法院承認和執(zhí)行時，人民法院應如何處理？

目前，我國法院審理的類似案件較少，能夠檢索到的是2015年“徐文與胡貴生確認合同效力糾紛”一案。在該案中，雙方當事人均為我國內地公民，相約到澳門地區(qū)進行投資體育賭博轉碼經營服務，并簽訂了《合作協(xié)議》，后因經營糾紛徐文將胡貴生訴至人民法院[14］。澳門地區(qū)立法承認賭博契約，以及與賭博有關的合作契約的合法有效性，內地則厲行禁止。以國際私法視角探究該“灰色地帶”的司法路徑：①管轄權的確定。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》涉外篇第265 條較寬泛的管轄依據(jù)，可用以確定內地法院有權行使管轄。②法律適用?！吨腥A人民共和國涉外民事關系法律適用法》允許涉外合同當事人“協(xié)議選擇合同適用的法律”，在沒有協(xié)議選擇時“適用履行義務最能體現(xiàn)該合同特征的一方當事人經常居所地法律或與該合同有最密切聯(lián)系的法律”。本案當事人并未協(xié)議選擇法律適用，因此根據(jù)法律適用之最密切聯(lián)系，本案應適用澳門地區(qū)的法律。③“公共秩序保留原則”。即使沖突法規(guī)則指向其他國家或地區(qū)的法律，也會因該公共秩序保留原則排除其適用，轉而以社會公共利益為由，認定該法律行為無效。如果適用澳門法，該賭博相關的契約無疑是合法有效的，但案涉法院采用了“公共秩序保留原則”，認為轉碼行為是幫助賭客將籌碼兌換為現(xiàn)金的賭博中介活動，在內地屬違法行為，不屬于民事法律保護的范疇。④判決的承認和執(zhí)行。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》承認和執(zhí)行其他國家或地區(qū)法院判決的現(xiàn)行體制，該判決必須要有“互惠”之依據(jù)，以及不違背我國公共秩序的實體品質，方可獲得承認和執(zhí)行。顯然，即便在存在互惠的情形下，此類判決也有違我國公共秩序而被拒絕承認和執(zhí)行。

上文的國際私法路徑不可避免地通向了第4個層面的“合法←→非法”沖突，即其他國家或地區(qū)法院認為體育博彩契約合法有效并作出判決，在我國無法得到承認和執(zhí)行。這種價值觀上根深蒂固的分歧無疑導致當事人利益受損，而在信息、經濟飛速全球化的今天，體育博彩的“灰色地帶”是我國無法回避的問題，必將對我國涉外體育博彩監(jiān)管體系產生深刻和系統(tǒng)的影響。

2.2.3 體育博彩腐敗的惡性風險

體育博彩腐敗是一直以來屢禁不止的惡性社會現(xiàn)象，使我國體育彩票發(fā)行、銷售、開獎以及體育比賽的公開、公平、公正性受到嚴重損害，備受公眾詬病。體育博彩腐敗大體可表現(xiàn)在2個范疇：①負責銷售、管理體育彩票的國家工作人員利用公權力對彩票資金以及銷售點開設權等行貪污受賄之惡；②具有特定職能、職權的人員為謀取非法利益實施的惡意操縱比賽行為。

（1）第1 種情況可劃分2 類情形：①對體育彩票資金的犯罪?！恫势惫芾項l例》規(guī)定，彩票資金包括彩票發(fā)行費、彩票獎金和彩票公益金。在體育彩票發(fā)行費方面，主要集中于負責彩票銷售管理的國家工作人員以職務之便謀私利，侵占發(fā)行費。如利用發(fā)行管理的漏洞，壟斷電腦彩票熱敏紙采購和彩票印刷，或自行截取高額發(fā)行費用。在體育彩票獎金方面，表現(xiàn)為以職務之便，通過采用前期錄像、選號機作假等作弊手段，“操縱開獎”，“暗箱操作”，控制彩票發(fā)行號碼，間接性侵吞彩票獎金。在體育彩票公益金方面，出現(xiàn)了侵吞、挪用下?lián)軐ｍ椊涃M等資金的問題，如通過以虛假發(fā)票、簽訂虛假合同方式，將下?lián)艿牟势惫娼鹛兹≈Ц逗螅D入私人賬戶內。違反體育彩票資金的使用范圍規(guī)定，為收受賄賂擅自審批發(fā)放，為他人謀取不當利益，亦是針對彩票資金較為多發(fā)的犯罪方式之一。②利用銷售點開設權的犯罪。即管理彩票發(fā)行銷售的國家工作人員，利用開辦銷售點的權力收受賄賂。如利用職務便利，在業(yè)務合作及款項結算過程中，為相關業(yè)務單位和個人提供便利，謀取利益，或利用體育彩票工程謀取個人利益，通過收取好處費的方式收受賄賂，將投注站建設工程發(fā)包給行賄人。

（2）第2種情況多呈現(xiàn)為具有特定職能、職權的人員通過勾結非法賭博網(wǎng)站、境外博彩運營商或其他利益相關人，違背比賽的自然過程及其結果，人為控制比賽的進程、比分或結果。其中包括直接操控比賽的行為，如“假球”“黑哨”等惡行，或間接實施的操縱行為，如賄賂、幕后交易等其他利益交易的行為。典型例子如2006年某足球俱樂部總經理在比賽前收取對手球隊賄賂款，在比賽時安排部分球員消極比賽、故意輸球，讓對方贏得比賽。再如2009年我國足壇發(fā)生的“反賭戰(zhàn)役”，涉案人員不僅包括裁判員、運動員，還包括主管官員，涉案內容從賭博、操縱比賽延伸至貪污受賄[15］。惡意操縱比賽的后果最終將由廣大彩民承擔，產生難以預估的惡劣社會影響。據(jù)統(tǒng)計，2018年我國競猜型彩票銷售額為1 513.19 億元，占全年體育彩票銷售額的52.7%，尤以足球競猜型彩票為甚。僅在2018年俄羅斯足球世界杯賽期間，競猜型彩票銷售額就高達463.4 億元。因此，在體育彩民數(shù)量和投資不斷增加的情況下，操縱比賽不僅是競技體育的最大威脅，亦成為體育博彩最大惡性法律風險之一[16］。

體育博彩腐敗無疑從側面進一步凸顯了巨大經濟利益背后對公權力監(jiān)管框架的缺失，博彩立法的局限也再次暴露了我國體育行業(yè)自律性不足這一痼疾。體育行業(yè)自律性不足，對于一些體育行為的規(guī)范在調整力度和范圍上與國家法律也存在差異，因規(guī)則的不對稱而導致治理存在缺漏。尤其在利益腐蝕下，體育自治很難做到全面的規(guī)制，因此，行業(yè)自治失范也是引發(fā)我國體育博彩背后惡性法律風險的重要因素，降低了民眾對足球等運動以及體育博彩公平、公正的信任度，影響了彩民的參與熱情，嚴重阻礙了我國體育博彩的發(fā)展。

3 體育博彩體系的重構

3.1 分立與協(xié)同并行監(jiān)管

3.1.1 發(fā)行、監(jiān)管之分立

“分”即“分權”，“立”即“獨立”。“財政+體育”雙軌的監(jiān)管格局致使體育博彩的監(jiān)管出現(xiàn)結構性的失衡。因此以分權為核心、以獨立性為目的建立與我國行政管理體制特點相適應的監(jiān)管架構，是未來提高體育博彩監(jiān)管力的重要改革路徑。

（1）從分權層面看，體育博彩的發(fā)行權和監(jiān)管權獨立，發(fā)行機構本身不承擔任何監(jiān)管責任。本文從3條路徑予以考量：①將目前由國家體育總局掌握的監(jiān)管權統(tǒng)一歸屬于財政部綜合司彩票管理處，或成立隸屬于財政部的獨立彩票監(jiān)管委員會[17］；②效仿美國各州所設獨立于政府的彩票監(jiān)管委員會，分離公益金監(jiān)管權，建立專門的社會團體屬性的機構，以立法形式賦予其獨立的公益金監(jiān)管權限[18］；③成立直接隸屬于國務院的獨立的專門彩票監(jiān)管部門，統(tǒng)一行使監(jiān)管權[19］。

（2）從獨立性角度考慮，路徑①、路徑②均受限于級別及規(guī)模等因素，從屬于政府部門。一是不可避免受到其他部門牽絆，無法從利益層面撇清關系，很難充分履行其監(jiān)管職責；二是社會團體屬性的監(jiān)管權仍存留如何定性、法律效力如何等諸多問題，且此種“絕對獨立”的分權體制立足于美國的政權架構和權力配置，美國模式很難直接套用于中國。權衡相較，路徑③更易形成一個獨立的監(jiān)管體系，以切實落實體育博彩監(jiān)督政策和行政執(zhí)法的職能。專門的彩票監(jiān)管部門在行政立法層面可制定有關體育博彩市場監(jiān)督管理的規(guī)章、制度，行政執(zhí)法層面可著眼于體育博彩行業(yè)準入—運行情況—資金，尤其是公益金的分配和使用3 個關鍵環(huán)節(jié)，對體育博彩業(yè)的行政違法行為予以行政處罰。其職責包括：①監(jiān)督產業(yè)政策和市場規(guī)劃的貫徹執(zhí)行，依法行使審批權；②加強對體育博彩銷售、開獎、兌獎過程的監(jiān)管，保證體育博彩市場的安全運作和透明度；③對各類體育博彩發(fā)行費和公益金的籌集、分配、收繳、使用、監(jiān)督、檢查的全流程進行精細管控，定期進行審計并進一步研究完善公益金分配使用辦法。故以路徑③的方式分割體育博彩的發(fā)行權與監(jiān)管權，監(jiān)管者不能染指博彩的發(fā)行和運行過程，無法對各類資金進行算計與操控，從而達到標本兼治，預防行政權力腐敗之功效。

3.1.2 國際、國內之協(xié)同

國內協(xié)同以“質量監(jiān)控”為核心。一方面，體育博彩監(jiān)管機構協(xié)調工商、稅務、市場監(jiān)管和網(wǎng)絡監(jiān)管等部門形成合力，在固有的職能范圍內形成“監(jiān)控網(wǎng)絡”，取締非法博彩經營機構并屏蔽各個非法體育賭博網(wǎng)站；另一方面，充分配合發(fā)揮司法機關預防、打擊體育博彩、賭博犯罪的職能。例如，體育博彩監(jiān)管機構結合銷售變化情況，定位疑似從事非法體育博彩以及體育賭博的場所，配合以公安機關的注視監(jiān)察，并在長假期、特定節(jié)日以及大型體育賽事期間進行反罪惡行動，對可疑場所進行不定期巡查，起到預防或精準打擊犯罪的作用[20］。此外，體育博彩發(fā)行主體的市場信息技術跨部門溝通情況以及顧客對體育博彩品種以及娛樂性和趣味性的需求，都應當在體育博彩質量監(jiān)控中得到進一步的詮釋和體現(xiàn)。

上文分析“灰色地帶”普遍存在以及涉外體育博彩司法窘境，凸顯我國體育博彩監(jiān)管中一個核心的問題——“預防”。筆者建議可通過國家間合作建立“負面清單+風險預警”機制以達到預防之功效。針對3類主體采取不同措施：①就國外非法體育博彩運營商，建立非法博彩運營商“黑名單”；②就國外合法體育博彩運營商，定期公布和更新國外合法博彩運營商名單，其中包含所有已識別網(wǎng)站的互聯(lián)網(wǎng)名稱及地址，通過向訪問者發(fā)送官方警告、直接或間接限制博彩運營商互聯(lián)網(wǎng)權限等方式進行阻止預警；③就國內投注者，阻止其與境外博彩運營商之間的資金流動，通過遏制非法在線博彩付款的方式降低境外涉賭的可能性。同時，應讓我國消費者充分了解在境外博彩運營商下注的風險，提高我國消費者的自我保護意識，保護其免受非法運營商的欺詐（不支付獎金等）。上述措施在國際上并不鮮見，如法國互聯(lián)網(wǎng)博彩監(jiān)管機 構（The French Autorité de régulation des jeux en ligne，ARJEL）便建立了有效的風險預警機制并卓有成效。據(jù)ARJEL稱，95%的投注人確實在收到警告后離開了非法網(wǎng)站，法國的非法博彩市場已縮減至20%以下[21］。因此，加強國際協(xié)同合作，建立“負面清單+風險預警”機制，從預防角度側面打擊國家層面的非法體育博彩，降低“灰色地帶”的潛在負面影響，是我國博彩打破涉外壁壘、構建體系的重要契機。

3.2 法治與自治疊加互動

3.2.1 體育博彩立法推進

鑒于目前我國博彩領域立法仍處于法律效力低階的下位法，亟待在法律層級上進行大幅度提高，碎片化的法律體系無法有效監(jiān)管彩票行業(yè)，整治行業(yè)亂象。2019年12月，全國人大常委會第四十四次委員長會議原則通過的2020年立法工作計劃，已將《彩票法》列入“三類”立法計劃[22］。筆者借此契機圍繞《彩票法》立法及相應的體育博彩配套立法工作提出如下建議。

（1）重新界定“彩票”的內涵。目前我國對“彩票”的定義仍然依據(jù)《彩票管理條例》第2條的規(guī)定：“本條例所稱彩票，是指國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證?！倍园l(fā)行、審批權主體、發(fā)行目的，以及表現(xiàn)形式作為定義彩票的核心要素，是引發(fā)個人私彩與彩票含義混淆的司法實踐沖突之根源。相比之下，英國首先將彩票界定為一種規(guī)則，可概括為參與人通過繳付特定的費用，按照一定的程序，完全憑借機會獲得一項或多項獎勵的規(guī)則或安排。紙質的書面憑證只是作為彩票的表現(xiàn)形式之一而非彩票本身，這也是英國互聯(lián)網(wǎng)博彩發(fā)行的客觀要求。把彩票的發(fā)行主體劃分為國家和私人，由國家壟斷發(fā)行、銷售并許可他人經營的彩票稱為國家彩票，受《國家彩票法》規(guī)范；由國家許可準入市場，私人發(fā)行、銷售彩票統(tǒng)稱為彩票，受《博彩法案》規(guī)范。這為我國彩票內涵的重新界定提供了一個新的視角，即以規(guī)則定義彩票，同時通過單獨的法律條款確立我國國家發(fā)行、銷售彩票的壟斷地位，如此便能夠明確合法彩票、非法彩票，以及擅自發(fā)行、銷售彩票的界限，進一步有效規(guī)避司法實踐沖突。

（2）提高立法科學性與預見性。從宏觀和微觀層面詳細予以規(guī)定，增強其可操作性，提供一個嚴格的法律層面的行為準則。注意平衡規(guī)范的原則性和內容的時效性之間的關系，努力尋求原則性和可操作性的統(tǒng)一。在宏觀層面可重點考察下述5 個方面的內容：①體育博彩的公益性，完善公益金使用分配制度，與社會公益事業(yè)的目標相吻合；②有效的監(jiān)管體制，保證監(jiān)管部門及其監(jiān)管的獨立性和有效性；③彩民利益的保護，創(chuàng)造公正透明環(huán)境，保障彩民利益；④行政部門間的協(xié)調完善，并促進國內國際協(xié)同配合監(jiān)管；⑤程序問題的補全，對彩票制作、發(fā)行、兌獎程序等問題進行進一步詳細補充。

在微觀層面，一方面應進一步明確違法、犯罪行為的表述，精準銜接其他行政法、刑法和民法，提高法律的精準性和預見性，協(xié)調規(guī)范性文件之間的內容，避免重復立法和法律沖突，另一方面在立法技術上，可采用“兜底條款”的方式對我國未來博彩發(fā)展提供必要的彈性空間。例如，《彩票管理條例》對“法律責任”的規(guī)定是以“封閉式清單”的方式列示的，顯然這種閉合性不能完全涵蓋所有行為，以及未來可能出現(xiàn)的新型違法、犯罪手段，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票就是典型案例。兜底條款的模糊性及涵蓋性高等特點，可切實增強法律規(guī)范的靈活性和社會適應性，為法官留出必要解釋空間，從而保證一定程度的靈活性和發(fā)展空間。

（3）體育博彩配套立法。體育博彩與體育活動有著密切的聯(lián)系，保護體育博彩的健康發(fā)展，僅依靠《彩票法》是遠遠不夠的。尤其是目前我國發(fā)行的“體育競彩”以及“傳統(tǒng)足彩”，以及國務院發(fā)布的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》提出的“競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票”，事實上已經突破了傳統(tǒng)彩票的外延，使其混合了競猜博彩（betting）的性質，而這種競猜型博彩以體育賽事結果為基礎，不可避免地摻入了較大的人為因素，競彩的公平更多取決于賽事的公正。然而，我國體育競猜型彩票正面臨著“假球”“黑哨”等惡意操縱比賽、體育腐敗、服用興奮劑等行為的破壞，雖然《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）提出體育競猜的公平競爭原則，對此類行為令行禁止，但《體育法》作為對體育事業(yè)進行宏觀調整和整體規(guī)范的體育基本法，多以原則性、宣言性的條款為主，因缺少具體方法和程序而操作性不強，一般體育糾紛很少能夠依據(jù)《體育法》提起相關訴訟[23］。因此，對這些行為的規(guī)制仍限于體育組織內部行業(yè)自治層面，除非因涉賭而從事上述行為，達到犯罪標準按照刑法規(guī)定的賭博罪處罰外，沒有法律法規(guī)的專門規(guī)定。亟待進一步從配套立法層面管控，對《體育法》力所不逮之處進行補充。國際立法已經在此問題上先行一步，例如美國在1978年通過的《業(yè)余體育法》（Amateur Sports Act），通過統(tǒng)一的法典方式對業(yè)余體育范疇的問題進行了調整，并規(guī)制了職業(yè)運動員的行為。美國各州和聯(lián)邦政府均有自己的刑法典，均在不同程度上對體育賭博以及相關的犯罪行為，諸如對運動員、體育官員等進行賄賂等入罪定刑。

此外，應當考慮互聯(lián)網(wǎng)體育博彩立法。在互聯(lián)網(wǎng)技術不斷發(fā)展的今天，在線博彩儼然成為無法回避的問題。我國內地目前雖然嚴格禁止互聯(lián)網(wǎng)代購彩票，但是此種博彩形式在國際范圍內大多得到合法普及，并不斷沖擊著我國博彩市場秩序。一方面，我國對現(xiàn)有的非法互聯(lián)網(wǎng)體育博彩缺少配套法律法規(guī)，難以起到震懾作用；另一方面，不能完全否定未來互聯(lián)網(wǎng)體育博彩在內地開放的可能性，尤其是在2020年“新冠疫情”的沖擊下，線下銷售遭受了極大的沖擊，暴露出互聯(lián)網(wǎng)路徑和相關立法的嚴重缺位。相比之下，中國香港和澳門地區(qū)都通過立法的方式對互聯(lián)網(wǎng)體育博彩合法化和監(jiān)管做出了明確的規(guī)定，如澳門2001年公布的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》明確了網(wǎng)絡博彩的法律定義和相關規(guī)定，香港亦通過立法對本地博彩業(yè)和消費者利益進行法律保護[24］。因此，只有體育博彩相關法律法規(guī)不斷健全且具有前瞻性，司法力量不斷介入，對違法犯罪進行嚴厲打擊，建立長效的合作機制，才能有效降低體育博彩的法律風險，營造公平公正的法治環(huán)境。

3.2.2 行業(yè)自治輔助配合

體育行業(yè)自治即由體育社團和體育協(xié)會自我約束、自行治理的一種體育運行機制。體育行業(yè)自治已成為全球體育治理的必然發(fā)展趨勢，全球性及國內體育社會組織在主導、維護體育社會秩序上發(fā)揮著日益重要乃至決定性的作用[25］。

就國際層面而言，國際性、區(qū)域性體育組織制定了大量的章程、體育競賽規(guī)則，并在其內部設立和維持著特定的糾紛解決程序。同時，以國際奧委會、國家奧委會以及各國際單項體育運動協(xié)會為主體的國際非政府體育組織已成為世界體育行業(yè)自治機構，發(fā)起并建立了獨立于它們之外的法律機構——國際體育仲裁院（Court of Arbitration for Sports），很好地協(xié)調并緩和體育自治和司法救濟之間的沖突。

晚近各國體育組織逐漸意識到行業(yè)自治的重要性，并針對本國競技體育中出現(xiàn)的賭博、興奮劑及體育腐敗等問題大力實施遏制。如韓國在經歷2011年足壇參與賭球賭博危機后，職業(yè)足球聯(lián)盟以及職業(yè)排球聯(lián)盟等體育組織在內部管理上達成了新的共識，一致認為只有一個強而有效的自治體系才能夠在體壇全線崩盤之際力挽狂瀾，同時提出3條打擊措施：①嚴厲打擊賭博行為，對于參賭運動員和教練員等相關人員的參賽資格或永久取消；②聯(lián)合政府相關部門，采取“連坐”制度，對參賭人員的懲罰擴及其母隊，相關部門將依據(jù)涉賭的內容及其惡劣程度減少對母隊的財政支援；③投入使用反賭監(jiān)視儀器以強化對體壇賭博的監(jiān)管力度，并在相關制度和章程中完善內部舉報、主動坦白以及拒絕參賭的獎懲制度。

我國體育法制建設的落后導致體育自治組織存在缺乏決策和管理行業(yè)自主性以及自治能力不強；內部處罰制度適用法律缺失、合法性不足、責任評價和認定的盲區(qū)帶來公信力缺失等諸多問題[26］。近年來，我國針對體育賭博、操縱比賽等問題從制度和程序方面加大推進力度，尤其表現(xiàn)為對中國足協(xié)的自治制度構建，以期形成體育事務治理合力，均衡權力實現(xiàn)良性治理。同時，2019年中央紀委國家監(jiān)委駐國家體育總局紀檢監(jiān)察組印發(fā)《關于對體育協(xié)會實施監(jiān)察監(jiān)督的意見》，將體育協(xié)會行使公權力的人員納入監(jiān)察范圍，加強對體育協(xié)會的監(jiān)督管理，重點打擊體育系統(tǒng)腐敗行為[27］。

在發(fā)展體育賽事競猜型體育博彩的政策推動下，我國對競技體育的公平和公正提出了更高要求，并成為體育行業(yè)對職業(yè)運動員、教練員、裁判員以及相關人員的監(jiān)管，加強行業(yè)自律的強大驅動力。我國體育自治組織可通過以下3 種權力行使內部監(jiān)督，以有效的體育自治配合我國體育博彩之監(jiān)管：①規(guī)章制定權，建立、健全反制賭博等的各項規(guī)章制度，形成更為完整的自律性運行機制；②監(jiān)督管理權，通過合力的監(jiān)督管理，加強對運動員、教練員、裁判員等自然人和組織的管理、約束和監(jiān)督；③懲治處罰權，明確對違紀人員和組織的懲戒措施，做到從行業(yè)內部防范風險，形成我國體育自治的“良法善治”[28］。

4 結束語

我國體育博彩聚集先天優(yōu)勢，以及經濟發(fā)展、消費轉型和政策利好等多重扶持，呈現(xiàn)出蓬勃的生機。體育博彩在發(fā)展過程中業(yè)已存在的復雜且多元化的法律問題，無一不直指體育博彩，甚至整個體育領域制度上的變革。尤其是海南自由貿易區(qū)作為探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開型彩票的新試點，對我國體育博彩監(jiān)管體系提出了更高的要求，倒逼相關立法提速。圍繞《彩票法》建立穩(wěn)定性、預見性、前瞻性強的法律體系，妥善審理新類型案件，提高司法服務水平；平衡體育博彩監(jiān)管部門權力分配，加強跨部門、跨領域、跨國界的協(xié)同合作，循序漸進構建體育博彩法律體系、監(jiān)管體系。同時，亦不能忽視行業(yè)規(guī)范、道德約束的共同合力作用，體育博彩腐敗、運動員參賭等風險側面凸顯了我國體育領域道德失范行為，進而反映了道德建設的迫切性及對體育事業(yè)健康發(fā)展的重要性。通過道德激勵、道德教育等方式有意識地將倫理、道德、競技精神，通過一定的形式向社會大眾傳授，潛移默化地培養(yǎng)他們正確的價值觀和道德選擇能力，為我國體育博彩良性發(fā)展奠定價值觀基礎。